Denník N

Cieľavedome zatracované referendum

Právne prostriedky na zabezpečenie účinku výsledkov referenda existujú. Chýba však politická vôľa na prijatie právnej úpravy, ktorá by odstránila pochybnosti, či sa s výsledkom referenda dá spojiť právny účinok.

Autor je emeritný sudca Ústavného súdu Slovenskej republiky

Základnými prostriedkami priamej demokracie sú referendum a plebiscit. Referendum je nepopulárne medzi politikmi, pretože ich oberá o vplyv, rozkladá moc v štáte, odníma im možnosť rozhodovať o veciach, o ktorých sa cítia povolaní rozhodovať. Hoci o nich rozhodovať nestíhajú a občas ani nedokážu.

V Českej republike po parlamentných voľbách v novembri 2017 v nadväznosti na úsilie strany Slobody a priamej demokracie (SPD) Tomia Okamuru o vypracovanie návrhu zákona o všeobecnom referende z tábora odporcov referenda zaznela námietka nezlučiteľnosti zastupiteľskej demokracie s referendovou demokraciou. V skutočnosti obe formy demokracie netreba stavať do tak výrazného kontrastu. Spornou by sa mala stať iba otázka optimálneho pomeru medzi riešením verejných vecí prostriedkami zastupiteľskej demokracie a referendovej demokracie a kritérií, podľa ktorých sa má tento pomer hľadať. Samo referendum nie je ústavným inštitútom, pre ktorý by nebolo miesta v slušne spravovanej zastupiteľskej demokracii.

Medzi referendom a plebiscitom je zásadný rozdiel v právnom účinku, a preto aj v efektívnosti účasti občanov na správe verejných vecí.

Referendum je právny inštitút priamej demokracie. Plebiscit je právny inštitút konzultatívnej demokracie. Oba právne inštitúty majú iný účel aj obsah, spája sa s nimi zásadne iný právny účinok.

Ústava výslovne používa pojem „referendum“, ktorý sa nachádza už v pomenovaní druhého oddielu piatej hlavy Ústavy a potom sa opakuje v každom článku 93 až 100 druhého oddielu piatej hlavy. Platný právny poriadok Slovenskej republiky tak vytvára právny základ pre celoštátne (národné) referendá, ku ktorému v článku 67 Ústavy SR pridáva právny základ pre miestne referendá tak v obciach, ako aj vo vyšších územných celkoch. Ústavná úprava je ďalej rozvinutá vykonávacím zákonom, ktorým je volebný kódex.

Plebiscit je pojem, ktorý Ústava Slovenskej republiky na celoštátnej úrovni vôbec nepoužila. Rovnako nepoužila slovenský výraz „ľudová iniciatíva“ ako vnútroštátny ekvivalent pojmu „plebiscitum“. Plebiscit je ústavou zriadený iba ako prostriedok priamej demokracie v územnej samospráve.

Bez ohľadu na to, ktorý z týchto inštitútov účasti obyvateľstva na správe verejných vecí ústava zriaďuje, držitelia politickej moci podporovaní prívržencami v radoch novinárov a ústavných právnikov pravidelne vynakladajú značné úsilie na premenu referendovej demokracie na overovanie vôle občanov v plebiscite. Tomu napomáha platná právna úprava založená Ústavou Slovenskej republiky, ktorá je príliš všeobecná, nie jednoznačná, vytvára priestor pre rozmanité, zväčša protikladné interpretácie, ktoré majú za následok výrazné zníženie právnej istoty a v dôsledku toho aj zníženie objektívnej dôvodnosti pre uplatnenie referendovej demokracie vo fungovaní spoločnosti na Slovensku.

Referendová demokracia nemá iba dosiaľ naznačené vnútroštátne aspekty. S rovnakou mierou závažnosti sa spájajú aj problémy, ktoré súvisia s využívaním ústavného inštitútu referenda pri uplatňovaní prostriedkov demokratickej formy vlády v nadnárodnom priestore Európskej únie a jej členských štátov s priemetom takých vnútroštátne relevantných okolností pre chod celej Únie. Zhodné, či aspoň podobné problémy reflektujúce uplatnenie referendovej demokracie majú prienik aj do fungovania viacerých medzinárodných organizácií a do postavenia členských štátov takých organizácií.

Demokracia v kontinentálnom i v globálnom meradle sa formalizuje, stáva sa predstieranou. Zastupiteľskú demokraciu pohlcuje partokracia. Priama demokracia sa uplatňuje vtedy, keď establišment pokladá za vhodné a výhodné dať si potvrdiť svoje rozhodnutie ľudom.

Referendovej demokracii treba navrátiť zanedbanú pozornosť. Postoj k nej na Slovensku vždy predurčovali sympatie a antipatie. Verejnosti, politikov, manažérov verejných financií, právnikov. Oba tábory sa uspokojili s povrchným prístupom. Sympatizanti uvádzali príklady o tom, kde všade referendum využívajú, ako keby samo zistenie, že referendá uskutočňujú vo Švajčiarsku či v Írskej republike, malo byť dostatočné pre konanie referenda na Slovensku. Odporcovia sa obmedzovali na zásadný nesúhlas. Mimo pozornosti jedných aj druhých zostali početné čiastkové právne otázky, ktoré sa musia vyriešiť, aby referendová demokracia fungovala a prinášala právne záväzné výsledky.

Serióznej pozornosti slovenských ústavných právnikov sa dočkali iba dve čiastkové otázky – roku 1997 to bola otázka, či v referende možno zmeniť ústavu a roku 2014 to bola otázka, či základné práva a slobody sú úplne vylúčené z referenda, alebo existujú podmienky, za akých možno v referende hlasovať aj o základných právach a slobodách. Na vyrovnanie sa so všetkým právne podstatným o referende je to trochu málo. Skôr alebo neskôr sa tento postoj musí zmeniť. Na začiatku seriózneho záujmu o spojenie chodu spoločnosti s rozhodovaním o verejných veciach v referende stojí analýza účelu, obsahu a rozsahu inštitútu referenda a jeho limitov.

Referendová demokracia

„Referendum je ústavnoprávny inštitút, ktorého účelom je zabezpečiť občanom štátu, aby bezprostredne spolupôsobili pri tvorbe štátnej vôle. Občania v referende uplatňujú toto svoje oprávnenie hlasovaním, ktoré má právne účinky. Hlasovanie občanov bez právnych účinkov je ľudovou iniciatívou, plebiscitom.“(I. ÚS 31/97. Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky o výklade čl. 72 a čl. 93 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky z 21. mája 1997, zverejnené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky , čiastka 64, pod číslom 139/1997. ZNUÚS 1997, s. 419)

Základom referenda je hlasovanie spôsobom „áno – nie“, ktorého výsledkom je prijatie určitej právnej úpravy, ak je väčšina zúčastnených voličov za, alebo jej odmietnutie, ak je väčšina proti. Referendum je priamym rozhodovaním obyvateľstva o budúcej právnej úprave. Plebiscit je rozhodovanie o akejkoľvek otázke, v podstate politického významu, ktorým sa má dosiahnuť zainteresovanosť verejnosti na ďalšom vývoji spoločnosti s tým, že iniciátori plebiscitu si „ponechávajú voľné ruky“, lebo plebiscit má poradenskú úlohu, štátne orgány či politické strany očakávajú od voličov zúčastnených na plebiscite „radu“, „návod“ ako majú postupovať pri usmerňovaní spoločnosti (Porovnaj napr. Kučera, E. a kol. Obecná teorie státu a práva. I. díl. Praha : Orbis 1976, s. 114 – 116; Ottová, E. Teória práva. Bratislava : Právnická fakulta Univerzity Komenského 2004, s. 113 – 114).

Referendová spôsobilosť predmetu referenda

Inštitút referenda nie je nastavený tak, aby sa s jeho pomocou dali riešiť všetky ústavne relevantné udalosti. Najvýznamnejším príkladom je referendum o vystúpení Slovenskej republiky z Európskej únie. Nie je jednoznačné, ako by sa také referendum malo uskutočniť podľa ústavy. (Domin, M. Krátke zamyslenie nad potenciálnym referendom o vystúpení Slovenskej republiky z Európskej únie. Justičná revue, 2017, č. 8-9, s.)

Nejde o udalosť, aká by mala nastať pri zachovaní doterajšieho vývoja štátu, no ide o udalosť, na akú by v ústavnom práve materiálneho právneho štátu mal existovať potenciál. Prvou zanedbanou otázkou na Slovensku je vymedzenie otázok verejného života, ktoré majú povahu vhodnú na riešenie v referende. Druhou zanedbanou otázkou je identifikácia opatrení, ktoré treba prijať, aby sa také otázky dali riešiť v referende.

Základom hľadania aj v tomto prípade je zdravý rozum.

Zásadný význam v ponímaní, a preto využívaní inštitútu referenda má nové vymedzenie priestoru, v akom sa dá uvažovať o využití celoštátneho (národného) referenda na rozhodovanie o otázkach, aké sú vhodné na rozhodovanie v demokracii referendového typu. Pokračovanie v konaní referend o všetkom a následne, z hľadiska zabezpečenia právnych účinkov referenda o ničom, vedie k deštrukcii demokratickej formy vlády vo veľmi nevhodnom čase, keď sa demokracia ocitáva pod tlakom, ktorý na ňu vyvíjajú extrémistické politické organizácie, teroristické skupiny pochádzajúce z mimoeurópskych kultúr a vlny utečencov pred vojnami, ekologickými a klimatickými katastrofami, aj vedených masovou túžbou obyvateľstva v ekonomicky zaostalých, ba i menej rozvinutých krajinách, mať sa lepšie, dostať sa do štátov s vyššou životnou úrovňou jednotlivcov.

Nijaký ústavnoprávny inštitút nie je na všetko. Otázka predložená do referenda nielenže musí byť o otázke, aká nie je ústavou vylúčená z hlasovania, ale tiež musí mať spôsobilosť vyvolať právny účinok. Právnym účinkom nie je iba zmena alebo doplnenie platnej právnej úpravy. Výsledkom referenda môže byť aj potvrdenie právneho účinku, aký nastoľuje platná právna úprava.

„V popísaných okolnostiach sa ústavný súd obracia k aktuálnemu stavu v právnom poriadku Slovenskej republiky, ktorý umožňuje uzavrieť manželstvo iba jednému mužovi a jednej žene (čl. 41 ods. 1 ústavy, čl. 1 základných zásad zákona č. 36/2005 Z. z. o rodine a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších zákonov, § 1 ods. 1 zákona o rodine). Prvá posudzovaná referendová otázka teda pre prípad prijatia (čl. 98 ods. 2 ústavy) nemá ambíciu zmeniť právny stav de constitutione lata ani de lege lata, ale naopak, potvrdiť ho,“ uviedol Ústavný súd SR ( PL. ÚS 24/2014. Nález z 28. októbra 2014. ZNUÚS 2014, s. 801).

Právny účinok nemá zmysel spájať s akýmkoľvek rozhodovaním o verejnej záležitosti. Ak predmet referenda nie je spôsobilý vyvolať právny účinok, alebo ak ide o predmet referenda, ktorý nie je dôvod spájať s právnym účinkom, potom ide o vec verejného záujmu, ktorá sa na rozhodovanie v referende nehodí, nech je akokoľvek pre spoločnosť dôležitá.

Právny účinok referenda nemožno zamieňať s právnou relevanciou referendovej otázky. Predmetom hlasovania v referende sa môže stať aj otázka, ktorá sama nie je právne významná, ak je dôležité, aby vyvolala právny účinok.

Posúdenie referendovej spôsobilosti, teda vhodnosti referendovej otázky na rozhodovanie v referende sa musí stať jednou z podstatných otázok pri rozhodovaní prezidenta SR, či predmet referenda je v súlade s ústavou, a preto sa o ňom môže konať referendum.

Viaceré z otázok vyhlásených do referenda za viac ako dvadsať rokov (od roku 1994 do roku 2015) pokusov o uskutočnenie referenda na Slovensku v skutočnosti predstavovalo otázku pre plebiscit. Stačí pripomenúť prvé tri otázky z druhého referenda, ktoré sa malo konať, no nekonalo 23. a 24. mája 1997 (Ste za vstup Slovenskej republiky do NATO? Ste za rozmiestnenie jadrových zbraní na území Slovenskej republiky? Ste za rozmiestnenie vojenských základní na území Slovenskej republiky? Súhlasíte, aby prezidenta Slovenskej republiky volili občania Slovenskej republiky podľa priloženého návrhu ústavného zákona priamo?),či jedinú otázku z piateho referenda konaného 16. a 17. mája 2003 (Súhlasíte s tým, aby sa Slovenská republika stala členským štátom Európskej únie?).

V súlade s ústavou nie je plebiscit, ale iba referendum. Táto otázka zásadného významu sa mala stať predmetom konania pred Ústavným súdom od piateho referenda konaného 16. a 17. mája 2003, lebo právomoc preskúmať súlad predmetu referenda s ústavou alebo s ústavným zákonom dostal Ústavný súd od účinnosti ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. dňa 1. júla 2003. Prezident SR R. Schuster, ani I. Gašparovič návrh na Ústavný súd nepodal, hoci plebiscit zmätočne nazvaný referendom obaja vyhlásili. Prezident SR A. Kiska roku 2014 síce návrh na preskúmanie súladu otázok do ôsmeho referenda Ústavnému súdu podal, asi aby si zachoval priazeň občanov nestotožnených s otázkami navrhnutými do referenda, ale do návrhu nezahrnul najpodstatnejšiu otázku – či navrhované otázky sú zlučiteľné s Ústavou, lebo iniciujú vyhlásenie referenda, alebo či nie sú s Ústavou zlučiteľné, lebo iniciujú vyhlásenie plebiscitu. Tejto námietke sa pravdepodobne zas vyhol preto, aby si nerozhneval prívržencov kladného hlasovania o navrhnutých otázkach.

K svojráznostiam uplatňovania ústavného práva na Slovensku patrí zmarenie druhého referenda, ktoré sa malo konať v máji 1997 vtedajším ministrom vnútra SR. Udalosť možno označiť za viditeľný vrchol ľadovca. Referendum ako ústavný inštitút maria politici. Majú na to dôvod. Referendum je nezlučiteľné s partokraciou.

Pokračujúcim dôsledkom predstierania, až vyloženého zavádzania, politikmi je stav, keď sa pod zámienkou referenda konajú s Ústavou nezlučiteľné plebiscity.

„Každý ďalší pokus bez zmeny politickej kultúry, verejnej mienky a ďalších relevantných faktorov môže viesť len k stupňovaniu nevraživosti či dokonca odporu obyvateľstvu voči využívaniu tohto ústavného inštitútu. Prevýchova všetkých je potrebná, ale zanedbávaná. Slova sa nahlas ujímajú najmä tí, ktorým referendum nevyhovuje, alebo sa im jednoducho nepáči.” (Drgonec, J. Referendum – Ústavné Hello Goodbye. In: Drgonec, J., Kvasničková, J. Mutácie ústavnosti. Bratislava : Inštitút pre verejné otázky 2000, s. 47)

Referendová spôsobilosť predmetu referenda je podstatnou náležitosťou  predmetu referenda, no pozornosť dosiaľ nikdy nevyvolala. Pri vyhlasovaní referenda sa uplatňuje automatizmus, podľa ktorého ak si dostatočný počet voličov, či dokonca dostatočný počet poslancov Národnej rady SR želá referendum, potom niet o čom pochybovať a referendum treba uskutočniť.

Na rozdiel od právne relevantnej otázky, s ktorou si nikto ťažkú hlavu nerobí, ekonomicky významné otázky, ktoré s ústavnými podmienkami konania referenda nesúvisia, sa cyklicky vracujú do verejných diskusií ako príčina proti využívaniu referenda v praxi.

Ekonómovia radi vyčísľujú náklady referenda. Bez ohľadu na čísla, ktoré im vyjdú, závery z nich sú vždy rovnaké. „Neúspešné referendá doteraz daňových poplatníkov stáli celkovo 231,6 mil. Sk. Tieto náklady sú podľa ministerky financií Brigity Schmögnerovej varovným signálom, aby sa dôslednejšie zvažovali iniciatívy na vypísanie ľudového hlasovania. Takzvané Ľuptákovo referendum o preukazovaní pôvodu peňazí z roku 1994 ochudobnilo štátny rozpočet o 40,6 mil Sk, referendum o vstupe do NATO z roku 1997 o 108,3 mil. Sk a referendum o neprivatizácii strategických podnikov z minulého roku o 82,7 mil. Sk. Náklady spojené s prípadným referendom o tzv. jazykovom zákone menšín a o neprivatizácii prirodzených monopolov nemá ešte Ministerstvo financií SR vyčíslené. Ministerka Schmögnerová však dúfa, že sa neuskutoční,“ vyšlo v dobovej tlači (Drahé referendá.  Pravda, 4. 8. 1999).

Ministerka Schmögnerová už dávno opustila Ministerstvo financií SR, ale argument zostal zachovaný. Jozef Vozár v júli 2010 pred vyhlásením referenda odmietol možnosť jeho konania okrem iného z dôvodu, že referendum by malo byť iba drahým prieskumom verejnej mienky. Radoslav Procházka jeho tvrdenie odmietol s tým, že referendum podľa neho nie je drahým prieskumom verejnej mienky, nakoľko Procházka „nevie o žiadnom prieskume verejnej mienky, ktorého výsledky by sa vyhlasovali v Zbierke zákonov, ktorý by tri roky nebolo možné meniť ani len ústavným zákonom, a o ktorom by Ústavný súd vyslovil, že jeho výsledky sú ústavne relevantným príkazom občanov parlamentu, aby zmenil príslušnú časť právneho predpisu“ (Berdisová, L. K ne/súladu referenda o ochrane rodiny s Ústavou Slovenskej republiky. Justičná revue, 2014, č. 10, s. 1251).

„Argumentácia korunou alebo ktoroukoľvek inou menou sa na prvý pohľad zdá nevyhnutná u strážcu štátnej pokladnice. Prehliadať ani odpúšťať by sme však nemali, že demokraticky zmýšľajúci ekonóm nemôže vidieť len výdavky zo štátneho rozpočtu, keď je v hre rozvoj alebo potláčanie priamej účasti obyvateľstva na rozhodovaní o verejných veciach.“ (Drgonec, J. Referendum – Ústavné Hello Goodbye. In: Drgonec, J., Kvasničková, J. Mutácie ústavnosti. Bratislava : Inštitút pre verejné otázky 2000, s. 48)

Za úplne absurdné možno označiť odmietanie referenda pomocou ekonomických argumentov, ak po nich siahne poradca predsedníčky vlády SR pre ochranu ústavnosti a rozvoj demokracie, ktorým v čase zverejnenia svojho názoru bol Jozef Vozár. V jeho prípade možno uvažovať o indícii neprijateľnosti uplatňovania priamej demokracie na Slovensku aj v prípade politických špičiek zakladajúcich si obľubu verejnosti na prezentácii vyjadrení o potrebe rozvíjať demokratické prvky vo forme vlády.

Ekonomika azda zohrala úlohu pri príprave návrhu ústavy – pri rozhodovaní, či ústava umožní aj konanie plebiscitov, kde ozaj možno uvažovať o zbytočnej nákladnosti účinok nezabezpečujúceho overovania verejnej mienky, no táto nepreukázaná možnosť tým menej bráni konaniu referenda, kde prínos pre rozvoj demokracie prevažuje ekonomické výdavky.

„Argumentácia korunou“ je účelová argumentácia odporcov referendovej demokracie. Indíciou je neexistencia rovnakej argumentácie vo vzťahu k zastupiteľskej demokracii. Predovšetkým v regionálnych voľbách existuje dlhodobo nízka účasť voličov naznačujúca nezáujem občanov rozhodovať v tomto type správy verejných vecí, ale o neúčelne vynakladaných nákladoch štátneho rozpočtu na regionálne voľby verejne nikto neuvažoval, rovnako ako nikoho nepokúša upozorňovať, že nízky záujem voličov priviedol v regionálnych voľbách k rozhodovaniu bez uplatnenia podmienky relevancie rozhodnutia iba v prípade účasti nadpolovičnej väčšiny oprávnených voličov, ako je to pri celoštátnom referende.

Nízka presvedčivosť „argumentácie menou“ viedla odporcov referendovej demokracie k hľadaniu kvázi vedeckých argumentov z iných odborov. Príležitosť dostala psychológia a sociológia.

„V odbornej literatúre sa stretávame aj s názormi, ktoré uvádzajú najmä psychologické argumenty proti používaniu priamej demokracie (hystéria masového rozhodovania, iracionalita davu, neinformovanosť). Sociologické výskumy však dokázali, že v priebehu niekoľkých mesiacov, ktoré uplynuli odo dňa vyhlásenia referenda do dňa jeho konania, sa podstatne zvyšuje informovanosť verejnosti a v rozhodovaní prevažujú racionálne dôvody nad iracionálnymi.“ (Cronin, T. E. Direct Democracy. Harvard 1989, s. 70 – 77)

„Ústava SR v čl. 96 ods. 2, ktorý určuje 90-dňovú lehotu na vykonanie referenda odo dňa jeho vyhlásenia, ako aj ustanovenie § 17 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 564/1992 Zb., ktoré upravuje kampaň pred referendom, by mali byť dostatočnou zárukou kvalifikovaného rozhodovania občanov v referende.“ ( Lipšic, D.  Referendum o zmene ústavy a priama voľba prezidenta. Justičná revue, 1997, č. 2, s. 32)

K psychologickým argumentom proti referendu patrí tvrdenie, že uskutočnenie zákonodarného procesu v parlamente je racionálne, kým schvaľovanie zákona v referende je založené na pocitoch.

Rozhodovanie založené na pocitoch nie je raritou rozhodovania v referende. Každé ľudské rozhodovanie, verejné aj súkromné, sa spája s hľadaním rovnováhy medzi racionálnym a emocionálnym. Tak pri rozhodovaní v parlamente, ako aj v referende treba vytvoriť predpoklady na zachovanie rovnováhy medzi týmito dvomi prvkami. Prijímanie zákona v parlamente ovládanom partokraciou nemožno racionálne nadraďovať nad zákonodarný proces uskutočnený pomocou referenda. Výhodnosť parlamentného rozhodovania možno v takom prípade proklamovať iba účelovo, keď sa propagátor takého názoru spolieha na lobovanie, verí v svoju možnosť ovplyvniť hlasovanie poslancov v prospech svojho zámeru.

Obligatórne a fakultatívne referendum

Rozhodovanie o verejnej záležitosti v referende má dve podoby: o niektorých otázkach sa referendum musí konať (obligatórne referendum), o iných otázkach sa referendum môže konať (fakultatívne referendum).

„Termín „obligatórny“ sa môže spájať s rozdielnym právnym obsahom. Obligatórnosť referenda môže vyjadrovať povinnosť štátneho orgánu vyhlásiť občanmi iniciované referendum spĺňajúce všetky právne podmienky na prípravu referenda. Obligatórnosť referenda však môže vyjadrovať aj podstatnejší znak – povinnosť štátu dať občanom na rozhodnutie niektoré otázky. Pretože tento znak je dôležitejší, ako povinnosť štátneho orgánu vyhlásiť občanmi iniciované referendum, obligatórne referendum možno definovať ako referendum, ktorým si parlament musí nechať od občanov schváliť svoje zásadné rozhodnutie, ktoré má charakter ustanovený ústavou.“ (II. ÚS 31/97. Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky o výklade čl. 72 a čl. 93 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky z 21. mája 1997, s. 419 – 420)

Fakultatívne referendum je druhým typom referenda.

Fakultatívne referendum je referendum, ktoré sa môže zvolať na základe úvahy štátneho orgánu alebo vtedy, keď ustanovený počet voličov sa rozhodne požiadať o vyhlásenie referenda.“ (Tamže, s. 420)

Tento typ referenda sa nemusí konať, ale môže sa uskutočniť, keď o jeho vyhlásenie požiada kvalifikovaný navrhovateľ.

„Nevyhlásenie obligatórneho referenda vždy predstavuje porušenie ústavy. Ak národná rada podľa čl. 96 ods. 1 ústavy neschváli uznesenie o vyhlásení fakultatívneho referenda, jej rozhodnutie a priori nemôže predstavovať porušenie ústavy.“ (II. ÚS 171/05. Nález z 27. februára 2008. Neuverejnený v ZNUÚS)

Otázky vylúčené z fakultatívneho referenda

Fakultatívne referendum sa môže konať o akejkoľvek otázke, ktorá je dôležitou otázkou verejného záujmu, ak nejde o otázku verejného záujmu, ktorá je síce dôležitá, no výslovne v ústave označená ako otázka, o ktorej sa referendum konať nesmie.

Ustanovením čl. 93 ods. 3 sa v taxatívnom výpočte určujú otázky, ktoré bez pochybností patria k dôležitým otázkam verejného záujmu, a napriek tomu sú absolútne vylúčené z referenda, tak obligatórneho ako fakultatívneho.

Ide o štyri kategórie otázok:

1. základné práva a slobody,

2. dane,

3. odvody,

4. štátny rozpočet.

Článkom 93 ods. 3 sa ako predmet referenda vylučujú okrem iného otázky súvisiace so základnými právami a slobodami. Výluku základných práv a slobôd z predmetu referenda relativizoval Ústavný súd.

(…) Eliminácia katalógu základných práv a slobôd v jeho štandardnej podobe by mohla znamenať postupnú eróziu demokracie a pluralizmu smerom k totalitarizmu a diktatúre. Podoba demokratického štátu v európskom priestore sa po druhej svetovej vojne zakladá na rešpektovaní základných práv a slobôd, pričom európske ústavné systémy na účel garancie tohto záväzku využívajú rôzne ústavné nástroje. (PL. ÚS 24/2014. Nález z 28. októbra 2014.  ZNUÚS 2014, s. 796, bod 36)

(…) V podmienkach Slovenskej republiky chráni nezmeniteľnosť ústavných článkov garantujúcich základné práva a slobody predovšetkým čl. 12 ods. 1 druhá veta ústavy, ale k ustanoveniam s uvedeným účelom nepochybne patrí aj čl. 93 ods. 3 ústavy. Ústavný súd sa preto (…) prikláňa k východisku, podľa ktorého sa prostredníctvom čl. 93 ods. 3 kladie zábrana referendám s takými otázkami, ktorých úspech by znamenal narušenie konceptu základných práv a slobôd v podobe znižovania ich štandardu vyplývajúceho z medzinárodnej úpravy i úpravy vo vnútroštátnom právnom systéme, a to v miere ohrozujúcej charakter právneho štátu. Nemožno však odmietnuť každú otázku, ktorá sa čo len minimálne obsahovo dotýka niektorého zo základných práv a slobôd. Inak by totiž skutočne došlo k popretiu zmyslu a účelu inštitútu referenda…“ (Tamže, s. 797, bod 37)

Ústavný súd usmernil zákaz referenda o základných právach a slobodách tak, aby sa vzťahoval iba na rozhodovanie občanov o obmedzení základných práv a slobôd pod mieru danú medzinárodnými dohovormi o ľudských právach pre v zásade to isté právo. V referende v súlade s čl. 93 ods. 3 možno rozhodovať o zvýšení rozsahu a obsahu ochrany základného práva alebo slobody nad mieru priznanú podľa medzinárodného štandardu. Podmienkou takého rozhodovania v referende je zachovanie ochrany iného základného práva alebo slobody, ktoré je v konflikte k základnému právu alebo slobode predstavujúcemu predmet referenda. „(…) Ústavný súd … vždy musí dbať, aby prípadné rozšírenie štandardu konkrétneho základného práva alebo slobody neviedlo paralelne k zníženiu štandardu iného základného práva alebo slobody.“ (Tamže, s. 797, bod 38)

Rovnaké pravidlo sa nedá zaviesť pre hlasovanie o ostatných otázkach vylúčených článkom 93 ods. 3 z rozhodovania vo fakultatívnom referende, lebo takému rozhodovaniu chýba štatistická pravdepodobnosť schválenia v referende. Nemožno rozumne očakávať, že občania v referende prijmú rozhodnutie o zvýšení daní alebo odvodov, a tak pristúpia na možnosť, že budú v prospech štátu platiť viac. A priori nemožno zhodné tvrdiť o prípadnom rozhodovaní  v referende o štátnom rozpočte, zvlášť o jeho výdavkovej časti, no to je očividne nepredstaviteľné pre ministra financií a rovnako pre ministerstvo financií.

Pri rešpektovaní kontextu ústavnej úpravy možno uvažovať o uprednostnení extenzívneho výkladu čl. 93 ods. 2, podľa ktorého ak by sa rozhodovaním o dôležitej otázke verejného záujmu mohli dostať do vzájomného rozporu jednotlivé ustanovenia ústavy, potom taká otázka nemôže byť predmetom referenda. Na rozdiel od otázok, ktoré sú ex constitutione vylúčené z referenda podľa taxatívnej úpravy čl. 93 ods. 3, obmedzenie predmetu referenda z dôvodu ohrozenia inej ústavnej úpravy výsledkom referenda môže určiť iba Ústavný súd podľa čl. 95 ods. 2. Aj s obmedzením založeným na extenzívnom výklade čl. 93 ods. 2 možno fakultatívne referendum hodnotiť ako príležitosť pre zásadnejšie zmeny jednotlivých ústavných noriem, ako možno pokladať za rozumné.

„Fakultatívne referendum sa môže konať o každej otázke verejného záujmu, pokiaľ nejde o takú otázku, ktorú ústava výslovne vylučuje z referenda (čl. 93 ods. 3 ústavy).

V ustanovení čl. 93 ods. 3 ústavy sa v taxatívnom výpočte určujú otázky, ktoré bez pochybností patria k dôležitým otázkam verejného záujmu a napriek tomu sú absolútne vylúčené z referenda. Ide o základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.

Ak určité otázky svojou povahou patria do niektorej z uvedených kategórií a ide o dôležité otázky verejného záujmu, tieto nie sú predmetom obligatórneho referenda (v zmysle platného textu ústavy) ani nesmú byť predmetom fakultatívneho referenda. Naopak platí, že všetky ostatné otázky, ktoré nie sú predmetom taxatívneho výpočtu čl. 93 ods. 3 ústavy, môžu byť predmetom fakultatívneho referenda, ak majú povahu dôležitého verejného záujmu.“ (II. ÚS 171/05. Nález z 27. februára 2008. Neuverejnený v ZNUÚS)

Referendum – prostriedok zmeny ústavy

V štátoch, ktoré umožňujú občanom podieľať sa na správe vecí verejných hlasovaním v referende, sa častejšie nepriznáva možnosť vyjadriť sa k zmene ústavy. Len v niektorých krajinách (napríkladÍrsko, Poľsko, Slovinsko) majú občania právo potvrdiť hlasovaním v referende tú zmenu ústavy, ktorú predtým schválili poslanci parlamentu. Celkom zriedkavo a výnimočne existujú štáty, ktoré občanom zaručujú právo zmeniť ústavu v referende bez predchádzajúceho hlasovania v parlamente. Ústava SR neobsahuje výslovné ustanovenie o tom, či ju možno zmeniť v referende. Otázka sa stala predmetom siahodlhých politikou poznamenaných sporov roku 1997, v ktorých sa výrazne angažovali politici s právnickým vzdelaním (Pozri Drgonec, J. Referendum – Ústavné Hello Goodbye. In: Drgonec, J., Kvasničková, J. Mutácie ústavnosti. Bratislava : Inštitút pre verejné otázky, 2000, s. 17 – 32).

Posledné slovo mal Ústavný súd, ktorý k tejto otázke najskôr uviedol: „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov (poslancov) alebo priamo. To naznačuje, že i keď občania delegujú svoje práva parlamentu, predsa im zostáva – ako nositeľovi primárnej originálnej moci – právo rozhodovať o niektorých zásadných otázkach týkajúcich sa verejného záujmu priamo v referende, nezávisle na parlamente. Právo občanov podať petíciu za vyhlásenie referenda im poskytuje možnosť realizovať primárnu, neodvodenú moc aj takých prípadoch, keď by parlament nepostupoval v zhode s predstavami občanov. To jest, ak by o niektorých dôležitých otázkach nechcel alebo nedokázal rozhodnúť. V teoretickej polohe je referendum určitou „poistkou“ občana voči parlamentu, aby si v zásadných otázkach nechal „poradiť“ od občanov alebo aby občania v referende hlasovaním zobrali na seba zodpovednosť, ktorú parlament nechce, nemôže, nevie alebo nedokáže uniesť.“ (PL. ÚS 42/95. Nález z 2. mája 1996. ZNUÚS 1996, s. 88-89)

Od tejto všeobecnej tézy o uplatnení referenda v zákonodarnom procese Slovenskej republiky odvodil neskôr odpoveď na otázku o možnosti zmeniť ústavu v referende. Ústavný súd vo výroku uviedol:

„Zákonodarná moc v Slovenskej republike je upravená dvojakým spôsobom. Táto moc patrí nielen Národnej rade Slovenskej republiky, ale aj priamo občanom. Ústava Slovenskej republiky neobsahuje zákaz, aby predmetom referenda podľa čl. 93 ods. 2 ústavy bola otázka o zmene ústavy alebo jej časti.“ (II. ÚS 31/97. Uznesenie o výklade čl. 72 a čl. 93 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky z 21. mája 1997 zverejnené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky č. 139/1997)

V svetle doktríny o implikovanom materiálnom jadre Ústavy treba túto koncepciu spresniť tak, že predmetom referenda popri otázkach výslovne vylúčených z referenda podľa čl. 93 ods. 3 Ústavy nemôžu byť otázky negatívne zasahujúce do materiálneho jadra ústavy.

Občania v obligatórnom referende neschvaľujú ústavný zákon, ale rozhodujú o tom, či Národnou radou SR prijatý ústavný zákon vyvolá právny účinok ústavného zákona.

„Pri potvrdzovaní ústavného zákona občania uvažujú medzi kladnou a zápornou odpoveďou, a tým rozhodujú, či z ich vôle vzniknú právne účinky predchádzajúceho hlasovania Národnej rady SR o ústavnom zákone. Ústava teda výslovne vytvára základ pre rozhodovanie občanov o prijatí ústavného zákona.“ ( Tamže, s. 422)

Oprávnený navrhovateľ požiadavky na vyhlásenie referenda

Referendum sa vyhlasuje na návrh. Právo predložiť návrh má kvalifikovaná skupina občanov Slovenskej republiky alebo Národná rada SR.

„Subjektom oprávneným prezidentovi navrhnúť vyhlásenie referenda nie je skupina poslancov Národnej rady ako individuálne určených fyzických osôb, aj keď prislúchajúcich k tomuto orgánu, ale Národná rada ako orgán samotný. K takémuto záveru dospejeme jazykovým výkladom ustanovenia čl. 95 ods. 1 v konfrontácii s ustanovením čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy.“ (Domin, M. Späťvzatie návrhu na vyhlásenie referenda. Justičná revue, 2015, č. 3, s. 351)

Ústava určuje obligatórny účinok predloženia návrhu, ktorý nastane, iba ak ide o návrh spĺňajúci materiálnu a formálnu podmienku. Materiálnu podmienku Ústavy spĺňa návrh, ktorý má predmet rozhodovania v súlade s čl. 93 ods. 1 alebo 2 a neodporuje ustanoveniu čl. 93 ods. 3.

Formálnou podmienkou je dodržanie ústavnej formy, ktorou je buď uznesenie Národnej rady SR alebo petícia.

Uznesenie Národnej rady SR, ktorým parlament schváli návrh na vyhlásenie referenda, podlieha úprave čl. 84 ods. 2. Ústava o ňom neustanovuje inak, preto je potrebný na jeho schválenie súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov.

Petičné právo podľa čl. 27 Ústavy má každý. V spojení s čl. 52 ods. 2 to znamená, že aj cudzincom sa v Slovenskej republike priznáva petičné právo. Petícia žiadajúca o vyhlásenie referenda nepredstavuje výnimku z úpravy čl. 27 ods. 1 v spojení s čl. 52 ods. 2, či dokonca jej popretie. Petícia podľa čl. 95 ods. 1 je Ústavou určenou formou pre uplatnenie osobitného ústavného práva na vyhlásenie referenda, ktoré sa nepriznáva cudzincom, ale výlučne iba občanom SR (čl. 94).

Subjektom práva na vyhlásenie referenda nie je každý občan SR osobitne. Právo na vyhlásenie referenda sa musí uplatniť kolektívne, skupinou občanov, ktorí spĺňajú podmienku počtu osôb spoločne žiadajúcich o vyhlásenie referenda. Kvalifikovanou skupinou je skupina pozostávajúca najmenej z 350 tisíc občanov. Ústava určila podmienku najnižšieho počtu občanov spoločne žiadajúcich o vyhlásenie referenda, ale na rozdiel od úprav v niektorých iných štátoch neurčila lehotu, v ktorej sa právo na vyhlásenie referenda musí pomocou petície uplatniť, ak má vyvolať Ústavou určený účinok.

Kvalifikovaná väčšina vo výhode

Právo občana hlasovať v referende je právom osobitnej povahy, ktoré jednotlivec nemôže uplatniť nezávisle od spoluobčanov, ale jedine v termíne ustanovenom pre všetky oprávnené osoby naraz. Výslovne to uviedol ústavný súd v ďalšom z rozhodnutí k uplatneniu čl. 30 ods. 1. Podľa Ústavného súdu: „Hlasovanie v referende je uplatnením práva zaručeného čl. 30 ods. 1 ústavy. Občan toto právo nemôže uplatniť samostatne, nezávisle od ostatných občanov. Hlasovať v referende môže občan jedine zároveň s ďalšími občanmi, ktorí tiež uplatňujú svoje právo podieľať sa na správe vecí verejných priamo. Hlasovať v referende nemôže občan kedykoľvek, ale iba vtedy, keď sa vyhlásením referenda určí termín hlasovania. Predkladateľ podnetu mal možnosť uplatniť svoje ústavné právo 23. a 24. mája 1997. O zmarení tejto možnosti už ústavný súd rozhodol nálezom I. ÚS 60/97. Ústava nezaručuje možnosť opakovaného uplatnenia práva hlasovaním v referende podieľať sa na správe vecí verejných priamo. Opakovanie referenda o otázkach určených na hlasovanie rozhodnutím prezidenta č. 76/1997 Z. z. bolo uverejnené v časti masmédií 20. februára 1998, ale nebolo vyhlásené rozhodnutím v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Prezident Slovenskej republiky opakovanie referenda nevyhlásil právne významným spôsobom. Predkladateľ podnetu mohol uplatniť právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy len 23. a 24. mája 1997. Ústavný súd preto návrh v tejto časti podľa § 25 ods. 2 zákona č. 38/1993 Z. z. v znení zákona č. 293/1995 Z. z. musel ako zjavne neopodstatnený odmietnuť.“ (II. ÚS 44/98, s. 4 (v ZNUÚS nepublikované rozhodnutie)

Voliči nemajú povinnosť zúčastniť sa nijakého referenda. Ak právo hlasovať v referende neuplatní kvalifikovaná väčšina oprávnených voličov, obligatórne referendum nebude spôsobilé vyvolať ústavne relevantný účinok – ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi, alebo o vystúpení z takého štátneho zväzku nevyvolá ústavne relevantný účinok.

„Voliči nemajú povinnosť zúčastniť sa nijakého referenda. Účinky ústavného zákona v tomto prípade nenastanú, ak právo hlasovať v referende neuplatní kvalifikovaná väčšina oprávnených voličov, alebo sa nesplní ďalšia podmienka platnosti výsledkov referenda podľa čl. 98 ústavy (jeho prijatie nadpolovičnou väčšinou účastníkov referenda).“ (II. ÚS 171/05. Nález z 27. februára 2008. Neuverejnený v ZNUÚS)

Subjekt oprávnený vyhlásiť referendum

Celoštátne referendum na Slovensku môže vyhlásiť jediný štátny orgán. Prezident Slovenskej republiky. Ten má povinnosť vyhlásiť referendum v ústavou určenej lehote 30 dní od prijatia petície občanov alebo od prijatia uznesenia v Národnej rade SR.

Na prvý pohľad prezident SR má právo voľby jednej z dvoch možností v alternatíve. Buď v určenej lehote vyhlási referendum, alebo podá na Ústavný súd SR návrh, aby rozhodol, či predmet referenda, ktoré má vyhlásiť, je v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom. V skutočnosti sú možnosti prezidenta SR pestrejšie. Ak je očividné, že predmet referenda nie je v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom, napríklad ak by občania petíciou žiadali o vyhlásenie referenda o zrušení dane z príjmov fyzických osôb, prezident SR má možnosť odmietnuť vyhlásenie referenda. Tento záver možno vyvodiť pomocou zdravého rozumu, aký možno vyžadovať aj od prezidenta SR pri výklade jeho ústavnej pôsobnosti.

Každý orgán verejnej moci musí vo svojej činnosti chrániť ústavnosť tak, že musí uplatňovať svoju pôsobnosť v súlade s ústavou. Pri vyhlasovaní referenda možno od prezidenta SR dôvodne vyžadovať, aby nevyhlásil zbytočné referendum, teda také referendum, o ktorom je zrejmé, že sa nemôže skončiť ústavne relevantným výsledkom, lebo referendová otázka porušuje ústavu.

V pochybnostiach o ústavnosti predmetu referenda prezident SR nemôže urobiť rozhodnutie o nevyhlásení referenda sám, ale musí rozhodnutie prenechať Ústavnému súdu. No v prípade, ak je nesúlad referendovej otázky s ústavou zjavný, rozumná pochybnosť je vylúčená, potom nie je skutkový dôvod pre nahradenie prezidentovho rozhodnutia rozhodnutím Ústavného súdu. Pomocou zdravého rozumu možno vyvodiť aj to, že ak by prezident SR chcel bezdôvodne preniesť vlastné rozhodnutie na Ústavný súd, Ústavný súd môže návrh na preskúmanie súladu predmetu referenda s ústavou alebo ústavným zákonom odmietnuť.

V konečnom dôsledku sa takto ponúka ústavná zápletka, pri ktorej by prezident v ústavnej lehote 30 dní predložil Ústavnému súdu návrh na preskúmanie súladu predmetu referenda s ústavou, ústavný súd by jeho návrh odmietol ako nedôvodný až po uplynutí ústavnej lehoty, takže prezident SR by v lehote 30 dní referendum nevyhlásil ani neodmietol, hoci predmet referenda vtelený do referendovej otázky by bol očividne protiústavný a v dôsledku toho všetkého by došlo k podaniu obžaloby Národnej rady SR na prezidenta SR za úmyselné porušenie ústavy.

Tretiu možnosť – právo odmietnuť vyhlásiť referendum, ktoré nespĺňa ústavou alebo zákonom predpísané podmienky, a preto je protiústavné – možno vyvodiť pomocou zdravého rozumu ako implicitnú ústavnú úpravu, no vyplýva aj z predchádzajúcich rozhodnutí ústavného súdu:

„Z ústavy, konkrétne z jej čl. 95 vyplýva, že vyhláseniu referenda prezidentom predchádza konanie a rozhodovanie prezidenta o vyhlásení referenda. Ak prezident republiky zistí, že nebola splnená niektorá z predpísaných ústavných a zákonných podmienok na vyhlásenie referenda, nie je oprávnený petíciou iniciované referendum vyhlásiť. Takéto jeho konanie nemožno hodnotiť ako porušenie petičného práva občana. Vyvolať právne účinky vyplývajúce z požiadaviek uvedených v petícii môže iba taká petícia, ktorá je plne v súlade s ústavou a zákonom o petičnom práve.

Právomoc prezidenta podľa čl. 95 ústavy nezakladá subjektívne právo signatára petície na vyhlásenie referenda. Obsah čl. 95 ústavy nemožno považovať za materiálnu ústavnú normu, ktorá upravuje základné právo občana. Je to norma procesná, ktorá určuje procesné podmienky na konanie prezidenta spočívajúce vo vyhlásení referenda.“ ( I. ÚS 35/2000. Uznesenie z 22. júna 2000. ZNUÚS 2000, s. 408; zhodne I. ÚS 36/2000. Uznesenie z 22. júna 2000. ZNUÚS 2000, s. 413)

Tretiu možnosť výslovne zakladá aj ustanovenie volebného zákona č. 180/2014 Z. z.

Rovnako ako všetky iné ustanovenia Ústavy, ani čl. 95 ods. 1 nemožno interpretovať a aplikovať vytrhnutý z kontextu relevantných ústavných noriem. V spojení s čl. 93 ods. 3 sa celkom vylučuje právny účinok takej petície, ktorou by skupina 350-tisíc občanov žiadala o vyhlásenie referenda o základnom práve alebo slobode, o daniach, odvodoch alebo o štátnom rozpočte. V spojení s čl. 93 ods. 2 ústava určuje všeobecné časové obmedzenie pre vznik právneho účinku petície podľa čl. 95 ods. 1. Referendom sa môže rozhodnúť o dôležitej otázke verejného záujmu. Ak otázka stratí povahu dôležitého verejného záujmu, alebo ak sa o takej otázke v súlade s ústavou rozhodne iným spôsobom skôr, ako skupina žiadateľov dosiahne kvalifikovaný počet, logickým výkladom možno konštatovať, že zanikla materiálna podmienka pre ústavou určený účinok, teda pre vyhlásenie referenda.

Záväznosť referenda

V spojení s ústavným inštitútom referenda má zásadný význam kategória „záväznosť referenda“ a následná „vykonateľnosť referenda“.

Prameň práva, ktorý vznikne v referende, získa právnu záväznosť, ak sa referenda zúčastní nadpolovičná väčšina voličov. Vtedy referendum má výsledok. Na to, aby sa výsledok stal všeobecne záväzný ako prameň práva, treba aby nadpolovičná väčšina zúčastnených voličov návrh predložený na hlasovanie prijala za svoj, teda aby návrhu odovzdala svoj hlas. V takom prípade nositeľ všetkej moci v štáte prejavil svoju vôľu, rozhodol. Z tohto dôvodu sa výsledok referenda stáva záväzný.

Vykonateľnosť referenda

Odporcovia referenda často nachádzajú Achillovu pätu inštitútu referenda v jeho vykonateľnosti. Návrh prijatý v referende je podľa ich názoru nevykonateľný. Má tak byť preto, lebo Ústavný súd SR vyslovil, že návrh prijatý v referende nezískava priamu záväznosť „sám sebou“, ale musí ho schváliť Národná rada SR, ktorá je návrhom prijatým v referende viazaná, nakoľko tento jej zakladá pozitívny záväzok.

Táto konštrukcia je zložitejšia, ako najjednoduchšia možná priamočiara konštrukcia, pri ktorej by sa návrh prijatý v referende vyhlásil ako zákon alebo ako ústavný zákon, podľa toho, čo by bolo predmetom referenda. Zložitejšie riešenie však neznamená, že odporcovia referenda sa nemýlia, že návrh prijatý v referende „uviazne pred Zbierkou zákonov SR“ pre svoju nevykonateľnosť.

V predchádzajúcej rozhodovacej činnosti, na ktorú Ústavný súd má možnosť nadviazať v budúcnosti, Ústavný súd rozhodol, že prijatím návrhu v referende občania založia pozitívny záväzok, parlamentu udelia príkaz, aby prijal zákon, ba dokonca aj ústavný zákon meniaci či dopĺňajúci ústavu:

„Prijatie návrhu v referende má ústavnú relevanciu v tom zmysle, že ním občania zúčastnení na hlasovaní udelia parlamentu príkaz, aby v súlade s návrhom prijatým v referende zmenil časť ústavy, ktorá bola predmetom vyhláseného referenda. Ústava však neobsahuje ustanovenie umožňujúce občanom, aby hlasovali priamo o formulácii navrhnutej zmeny ústavy.” (II. ÚS 31/97. Uznesenie o výklade čl. 72 a čl. 93 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky z 21. mája 1997. ZNUÚS 1997, s. 422)

Ústavný súd týmto názorom „dovysvetľoval“ už citované rozhodnutie, podľa ktorého ústava neobsahuje zákaz, aby predmetom referenda bola otázka o zmene ústavy alebo jej časti. V českej právnickej literatúre si za to pre svoje rozhodnutie vyslúžil prívlastok „šalamúnske“ (Kopeček, L. Prezident v politickém systému Slovenska – nelehké hledání fungujícího modelu. In: Novák, M., Brunclík, M. (eds.). Postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech – Česká republika v komaparativní perspektivě. Praha : Dokořán, 2008, s. 182), ktorým autor neoceňoval múdrosť rozhodnutia.

„Vysvetlivka“ k revolučnému rozhodnutiu o ústavnej udržateľnosti zmeny či doplnenia ústavy v referende oslabila závažnosť miesta inštitútu referenda v ústavnom poriadku Slovenskej republiky, no nezbavila ho využiteľnosti pri zmenách ústavy. „Vysvetlivka“ zároveň upozorňuje na potrebu doktrinálneho výkladu „ex post“ pripájaného k odôvodneniam Ústavného súdu so zachovaním dobového kontextu, v ktorom sa právny názor Ústavného súdu zrodil.

„Vysvetlivka“ o tom, že Ústava neobsahuje výslovné ustanovenie umožňujúce občanom priamo rozhodnúť o znení zmeny ústavy vznikla v čase, keď v právnom myslení na Slovensku nepredstaviteľná bola možnosť, že prameň práva so silou ústavy alebo zákona vznikne inak, ako v parlamente. V súlade s touto dobovou predstavou Ústavný súd zaujal postoj, aký umožnil meniť ústavu aj občanom štátu v referende, no s tým, že do tvorby definitívneho znenia ústavy zapojil parlament viazaný ústavnou povinnosťou prijať ústavnú normu alebo ústavné normy formulujúce návrh prijatý v referende.

Racionálnosť tejto konštrukcie možno vysvetliť aj obhájiť závažnosťou právnych noriem, ktoré sa majú v referende zrodiť. Pri priamej formulácii ústavnej úpravy účastníkmi referenda hrozí zmätočnosť právnej úpravy zapríčinená potenciálne nedostatočným odborným vzdelaním navrhovateľov ústavnej zmeny alebo ústavného doplnku. Preto účastníci referenda prejavia svoju vôľu Ústavu zmeniť alebo doplniť spôsobom, ktorý vymedzia s tým, že parlamentu uložia povinnosť ich vôľu normatívne vyjadriť.

Parlament, ktorý nemá právomoc z vlastnej vôle (z rozhodnutia 90 poslancov) prijať ústavný zákon o predčasných voľbách, tak musí urobiť v prípade príkazu, ktorý im vo forme rozhodnutia v referende vydajú voliči. Zdanlivý paradox na prvý pohľad spočíva v zásadne rozdielnom právnom účinku tých istých slov.

Ak sa referendum skončí prijatím návrhu v súlade s ústavou určenými podmienkami, musí vyvolať právny účinok. V takom prípade Národnej rade SR vznikne ústavná povinnosť vyhlásiť návrh prijatý v referende rovnako ako zákon. Ide o jednu z foriem pozitívneho záväzku parlamentu, ktorý zakladá povinnosť vyhlásiť v Zbierke zákonov Slovenskej republiky návrh prijatý v referende. (§ 13 písm. b) zák. č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov) Tento záver patrí k implikovaným ústavným normám. Možno ho vyvodiť z pojmových znakov ústavného inštitútu referenda.

Dňom vyhlásenia v zbierke zákonov návrh prijatý v referende nadobudne platnosť (§ 19 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z.). Návrh prijatý v referende nadobudne účinnosť pätnástym dňom po vyhlásení v zbierke zákonov, ak v ňom nie je ustanovený neskorší deň nadobudnutia účinnosti (§ 19 ods. 2 zákona č. 400/2015 Z. z.).

Návrh prijatý v referende generuje viac okamihov s právnou relevanciou, ako je nevyhnutne potrebné. Záväznosť, platnosť, účinnosť, vykonateľnosť. To ponúka príležitosti na vyvolávanie sporov a pochybností spätých so želaním časti politického spektra, a preto aj v tábore teoretikov ústavného práva, zavrhnúť inštitút referenda, zachovať riadenie spoločnosti pomocou všeobecne záväzných právnych predpisov so silou ústavných zákonov a zákonov prijatých výlučne parlamentom.

Problémy s vykonateľnosťou referenda zahŕňajú aj ďalšie, malichernejšie, no účinné prekážky.

Povinnosťou príslušného orgánu štátu je zabezpečiť, aby návrh prijatý vo fakultatívnom referende vyvolal potrebný právny účinok. „Tým sa celkom jednoznačne uprednostnil princíp suverenity ľudu, ktorý v prípade kolízie záujmu reprezentovaného parlamentom a názoru ľudu vyjadreného v referende favorizuje priamu formu demokracie.“ (Balog, B, Trellová, L. Povinnosť parlamentu prijať zákon?/! Právny obzor, 2012, č. 1, s. 31)

Podľa Ústavného súdu SR návrh prijatý v referende zakladá povinnosť Národnej rady zabezpečiť účinok výsledku referenda. Preto Národnú radu SR zaťažuje pozitívny záväzok, povinnosť vyhlásiť výsledok referenda v Zbierke zákonov. Túto povinnosť Národnej rady SR plnil predseda Národnej rady SR podľa zák. č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.

Zákon č. 400/2015 Z. z. zrušil Zákon o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a zmenil pritom úpravu o vyhlasovaní návrhu prijatého v referende.

Návrh prijatý v referende, ktorý sa podľa Ústavy „vyhlasuje rovnako ako zákon“, možno do Zbierky zákonov Slovenskej republiky podľa zákona č. 400/2015 Z. z. zaradiť v mene Národnej rady SR (a preto na návrh Kancelárie Národnej rady SR)  iba ak sa formulácia „rovnako ako zákon“ uvedená v zákone interpretuje extenzívne s tým, že slovo „zákon“ uvedené v § 21 ods. 1 písm. a) zákona č. 400/2015 Z. z. sa vysvetlí ako pojem zahŕňajúci aj návrh prijatý v referende. V opačnom prípade návrh prijatý v referende nemá kto odovzdať na uverejnenie v Zbierke zákonov SR.

S prihliadnutím na početnosť tábora opovrhujúceho inštitútom referenda a vyhľadávajúceho chyby v jeho platnej právnej úprave je dobre možné, že extenzívny výklad zákona č. 400/2015 Z. z. sa neujme. V takom prípade možno uvažovať, že návrh na vyhlásenie výsledku referenda v Zbierke zákonov SR by mal predkladať predseda Štátnej komisie pre voľby a kontrolu financovania politických strán, ako to tvrdí J. Šeliga. (Šeliga, J. Efemérny ľud za plentou. K právnym účinkom referenda. Justičná revue, 2016, č. 11, s. 1206) V takom prípade by okamžite mohol nastať spor, lebo ústavná povinnosť nezaťažuje Štátnu komisiu pre voľby a kontrolu financovania politických strán. Ak by návrh na vyhlásenie výsledku referenda v Zbierke zákonov SR predložil, konal by mimo Ústavy. Naopak, z Ústavy povinný subjekt by nekonal.

Zabezpečenie právneho účinku referenda

Výklad ústavy ako celku aj jednotlivých ústavnoprávnych inštitútov môže mať v zásade dve podoby: výklad sa môže odvíjať od predstavy, že systém sa nemení, zostáva konštantný, len vo vývoji došlo k závažnej chybe pri jeho uplatnení. Alternatívou k tomuto videniu je výklad založený na konštatovaní zmeny, úmyselného odklonu od minulého za účelom vývoja ústavnoprávneho inštitútu či dokonca celého ústavného práva.

Vo výklade inštitútu referenda často možno pozorovať prvú koncepciu interpretácie ústavného práva, podľa ktorej rozdielne prvky nevyjadrujú zmeny dané vývojom, ale sú prejavom závažnej chyby.

„Ústavný súd … pripúšťa rozličné, vzájomne sa vylučujúce právne účinky platných výsledkov referenda – poradné, príkazné a zákonodarné. Je zrejmé, že takáto rôznorodosť právnych účinkov zakladá značnú právnu neistotu, a preto ju ako ústavne nekonformnú treba odmietnuť,“ konštatoval M. Buzinger (Buzinger, M. Referendum a jeho právne účinky. Justičná revue, 2010, č. 10, s. 1116).

Ak by jeho konštatovanie bolo pravdivé, inštitút referenda by čelil značnej neistote o svojich právnych účinkoch. V skutočnosti citované tvrdenie je výsledkom chyby v technike výkladu Ústavy, pričom ide o chybu natoľko flagrantnú, že pravdepodobne ide skôr o úmyselnú chybu ako o nedorozumenie a neporozumenie názorom ústavného súdu.

Ústavný súd SR vo svojom prvom rozhodnutí o referende vyslovil, že referendum je určitou poistkou občana voči parlamentu, aby si v zásadných otázkach nechal poradiť od občanov (PL. ÚS 42/95. Nález z 2. mája 1996. ZNUÚS 1996, s. 89).

Interpretácia a aplikácia Ústavy prechádza vývojom názorov Ústavného súdu SR, ale aj vedcov ústavného práva, politikov, politológov a všetkých ostatných, pre ktorých je dôležité identifikovať, aký účel, obsah a rozsah majú jednotlivé ústavnoprávne inštitúty. Prejavom vývoja je zmena názorov na jednotlivé otázky. Raz kvantitatívna, inokedy kvalitatívna.

Ústavný súd SR uvažoval o poradnom účinku referenda vo svojom prvom rozhodnutí z 2. mája 1996. O príkaznej relevancii výsledku referenda rozhodol o rok neskôr, 21. mája 1997(II. ÚS 31/97. Uznesenie o výklade čl. 72 a čl. 93 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky z 21. mája 1997. ZNUÚS 1997, s. 399 – 425) po vlastnom výraznom vývoji, v ktorom potvrdil právnu relevanciu pozitívneho záväzku v slovenskom ústavnom práve, z ktorého vyvodil príkazný účinok prijatia návrhu v referende. Ústavný súd výkladovým uznesením z 21. mája 1997 nerozšíril okruh právnych účinkov referenda, ako to interpretuje M. Buzinger, ale poprel svoju tézu o poradnom účinku referenda a tú nahradil koncepciou príkazného účinku.

Nech už ide o Buzingerov omyl, alebo úmysel, Ústavný súd SR nepripúšťa rozličné, vzájomne sa vylučujúce právne účinky platných výsledkov referenda, ako to tvrdí M. Buzinger.

„Druhý oddiel piatej hlavy Ústavy Slovenskej republiky má pomenovanie Referendum. Ústavodarca týmto pomenovaním výslovne prejavil zámer spojiť s hlasovaním občanov právne účinky. Predmetom hlasovania občanov nemusí byť nevyhnutne zmena ústavného zákona alebo zákona. V referende sa môže rozhodovať aj o iných otázkach spoločenského diania (čl. 93 ods. 2 ústavy). Povinnosťou kompetentného štátneho orgánu je zabezpečiť, aby návrh prijatý v referende vyvolal potrebný právny účinok.“ (Tamže, s. 422)

Ústavný súd SR v tomto právnom názore konštatoval, že predmetom referenda nemusí byť iba hlasovanie občanov o zmene ústavného zákona alebo zákona, ale že v referende sa môže rozhodovať aj o iných otázkach spoločenského diania. Dodatok, podľa ktorého v takom prípade má hlasovanie občanov iba poradný hlas nepochádza od Ústavného súdu, ale vyvodil ho M. Buzinger. Logické by bolo interpretovať citovaný názor Ústavného súdu v kontexte s ďalšími názormi ústavného súdu o referende. Pri použití kontextuálneho výkladu sa v referende môže rozhodovať aj o iných otázkach spoločenského diania pod podmienkou, že výsledok takého hlasovania je spôsobilý vyvolať právny účinok, lebo iba splnenie tejto podmienky zachováva účel a obsah ústavnoprávneho inštitútu referenda.

Z interpretácie a aplikácie referenda sa tak vytráca Buzingerova téza o poradných právnych účinkoch referenda. Zostáva príkazný právny účinok a zákonodarný právny účinok, ktorý by sa dal rozlíšiť menej dramaticky z hľadiska zakladania „značnej právnej neistoty“ inštitútu referenda. Napríklad tak, že príkazný právny účinok by mal výsledok hlasovania občanov o zmene alebo doplnení Ústavy a ústavných zákonov, zákonodarný právny účinok by sa spojil s výsledkom hlasovania o zmene zákona.

Rozdiel vo vzniku  právnej regulácie zákonom a rozhodovaním v referende spočíva v tom, že návrh zákona musí riešiť všetky závažné otázky k momentu prijatia návrhu zákona za zákon. Právne účinky hlasovania v referende možno upraviť zákonom či zmenou a doplnením Ústavy, no možno ich ustáliť aj v rozhodovacej činnosti Ústavného súdu SR a v takom prípade postupne, od jedného konania pred ústavným súdom k ďalšiemu konaniu pred ústavným súdom v rozsahu sporov predložených ústavnému súdu na rozhodnutie. Úlohu zohráva viazanosť ústavného súdu návrhom, ktorý namiesto sumarizácie všetkých relevantných otázok upravovaného vzťahu vymedzuje priestor úvahy Ústavného súdu. V alternatíve spojenej s podaním výkladu Ústavy je právny účinok odlišujúci príkazné a zákonodarné výsledky referenda otvorený pre ustálenie v budúcej rozhodovacej činnosti Ústavného súdu SR.

Problémy späté s využitím ústavného inštitútu referenda neubúdajú, ale v rozpore so zaužívanou logikou pribúdajú. Nie je to dané nedostatočnou ústavnou úpravou, ale úporným úsilím o hromadenie prekážok v konečnom súčte mariacich nastolenie právneho účinku úspešne vykonaného referenda.

Riešenie Ústavného súdu SR, ktorý schvaľovanie zmeny Ústavy v referende spojil s pozitívnym záväzkom Národnej rady SR nadobudne nespochybniteľný a nesabotovateľný právny význam až vtedy, keď bude kryté sankciou, možnosťou donútenia parlamentu splniť príkaz voličov.

M. Buzinger vyslovil názor, že voliči by sa mohli domáhať ochrany pred Ústavným súdom SR v konaní o sťažnosti podľa čl. 127. Svoj názor vzápätí relativizoval: „Právna vynútiteľnosť tohto záväzku vo vzťahu k Národnej rade Slovenskej republiky je však zrejme nerealizovateľná, keďže podľa článku 73 ods. 2 ústavy poslanci svoj mandát vykonávajú podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.“ (Buzinger, M. Referendum a jeho právne účinky. Justičná revue, 2010, č. 10, s. 1118)

M. Buzinger absolutizuje, možno účelovo. Poslanci nevykonávajú svoj mandát celkom bez obmedzení. Musia ho vykonávať v súlade s ústavou. Tam, kde ústava zakladá pozitívny záväzok, ako je to v prípade referenda, nemôžu poslanci Národnej rady SR odmietnuť splniť pozitívny záväzok s odkazom na čl. 73 ods. 2 ústavy.

Väčšina politikov zo všetkých politických strán, ktoré na Slovensku vznikli, sa zhoduje s väčšinou právnych teoretikov v svojich službách v tom, že referendum je nepotrebným ústavnoprávnym inštitútom, ak nie pre nič iné, tak z dôvodu, že výsledku referenda nemožno zabezpečiť právny účinok.

Právne prostriedky na zabezpečenie účinku výsledkov referenda očividne existujú. Zrejmá je aj absencia politickej vôle na prijatie právnej úpravy, ktorá by odstránila pochybnosti, či sa s výsledkom referenda dá spojiť právny účinok.

Niektoré z krokov na zvýšenie istoty o právnej relevancii výsledkov referenda nie sú dostupné iba legislatívnou aktivitou parlamentu. Tak, ako v prípade všetkých ostatných ústavných noriem, aj v prípade zabezpečenia právneho účinku výsledku referenda nie je jediným dostupným prostriedkom zmena a doplnenie Ústavy. Do úvahy prichádza aj zmena interpretácie Ústavy, vyvodzovanie vzájomných súvislostí medzi relevantnými ústavnými normami a hľadanie implicitných ústavných noriem.

Nová vláda

Teraz najčítanejšie