Denník N

Bývalý hodnotiteľ diaľničných tendrov: Kto by si trúfol vyhodiť Váhostav?

Ján Kovalčík. Foto N – Tomáš Benedikovič
Ján Kovalčík. Foto N – Tomáš Benedikovič

Figeľov šéf stratégie ministerstva dopravy Ján Kovalčík hovorí, že vtedajšia ponuka Váhostavu šokovala aj v čase, keď každý staval diaľnice lacnejšie ako teraz.

Na ministerstve dopravy bol za Jána Figeľa šéf inštitútu stratégie. Pri troch diaľničných tendroch bol aj v hodnotiacej komisii. Ján Kovalčík hovorí, že všetci okrem Doprastavu a Váhostavu slovo dodržali, hoci ceny pod 60 percent štátnej expertízy boli v tých rokoch bežné.

Ak sa hovorí o nízkych cenách, ide vždy o porovnanie so štátnou expertízou. Možno porovnanie s ňou brať ako dostatočné pre pochopenie, ako draho alebo lacno v tom-ktorom období stavia štát diaľnice?

Musím sa priznať, že pôvodne som mal o štátnej expertíze podstatne vyššiu mienku. Zistenie, ako sa robí, bolo pre mňa sklamaním. Ale robila sa roky rovnako, možno až príliš rovnako, preto poskytuje isté vodidlo. Aj keď vo veľmi malej miere odrážala skutočné ceny na trhu.

Kedy bola štátna expertíza pod úrovňou trhových cien a kedy nad ňou?

Expertíza bola prakticky vždy nad realitou.

Prečo?

Keď sme sa na to pýtali, povedali nám, že expertíza sa v minulosti vyvinula ako niečo, čo malo v praxi stanovovať strop ceny, nad ktorú štát zákazku nemôže akceptovať. Aj v časoch stavebného boomu, keď máme veľa dôvodov sa domnievať, že sme tu mali pri zákazkách na diaľničné stavby dohody medzi uchádzačmi, sa ceny diaľnic pohybovali pod úrovňou štátnej expertízy.

Aká bola v minulosti bežná úroveň cien?

Spravidla 80 – 90 percent úrovne štátnej expertízy. Výnimkou boli PPP projekty, kde štát platil alebo  mal platiť viac (ak porovnávame ceny za stavebné práce, ktoré vstupovali do finančných modelov koncesionárov, bez nákladov na financovanie či údržbu).

Prečo?

Pretože politici dali nereálne sľuby o termínoch dostavby D1 po Košice a v tendroch chcel potom štát od koncesionárov extrémne skrátenie lehôt výstavby. V koncesnom dialógu (začiatok PPP tendra, pozn. redakcie) vtedy uchádzači upozorňovali, že také krátke termíny si vynútia aj znásobenie stavebných kapacít, a preto aj zvýšenie ceny o desiatky percent. Napriek tomu, že na to upozorňovali, vyhlásil štát súťaže s nereálne krátkymi termínmi na stavbu diaľnic. To znamenalo, že časť uchádzačov zo súťaže odstúpila (nepredložili ponuku). Tí, ktorí ponuku dali, rátali s tým, že práce sa im výrazne predražia a termíny pravdepodobne aj tak nestihnú a prídu tak o prvé splátky od štátu za dostupnosť diaľnice. Okrem toho sa mali stavať naraz tri obrovské PPP projekty, čo bol enormný tlak na stavebné kapacity.

Z troch PPP projektov prvej Ficovej vlády sa nakoniec postavil iba jeden – rýchlostná cesta medzi Nitrou a Tekovskými Nemcami vrátane obchvatu Banskej Bystrice. Znamená to, že ak by ju štát chcel dodať trochu neskôr, napríklad o rok, ušetril by možno až sto miliónov eur?

Ušetril by stovky miliónov eur.

Poďme späť ku klasickým diaľničným tendrom. Kedy sa vám stalo, že ste už išli z práce nervózny, že ceny, ktoré ponúkajú stavbári, začínajú byť nereálne nízke?

Tie otázky zaznievali vo všetkých diskusiách so zhotoviteľmi a debatovali sme o tom aj na ministerstve. Ako prvý išiel pod 60 percent expertízy Váhostav na úseku D1 pri Levoči. No nebol sám, dve ďalšie ponuky boli len o málo vyššie. V nasledujúcich tendroch išla pod hranicu 60 percent expertízy už väčšina ponúk. Obavy boli najmä z firiem, ktoré s výstavbou diaľnic nemali skúsenosti. V dvoch súťažiach zrazila cenu najnižšie firma Hant, ktorá predtým žiadnu diaľnicu ani rýchlostnú cestu nestavala, s ponukami pod úrovňou 50 percent expertízy. Dlho sa preverovali referencie, ktorými sa Hant zakrýval, nakoniec firmu zo súťaží vylúčili. Ani úspešné ponuky skúsených firiem však neboli výrazne vyššie – v jednom prípade uspel Doprastav s cenou 54 percent a v druhom Eurovia s cenou iba na úrovni 47 percent expertízy. V ďalšom tendri na úsek D1 Dubná Skala – Turany ponúkol Váhostav ešte nižšiu cenu, iba 41 percent expertízy. Trúfli by ste si vtedy zhodnotiť, ktorá z uvedených ponúk bola ešte reálna a ktorá už nie? Ja nie.

Čo má hodnotiaca komisia k dispozícii, keď hodnotí, či takáto cena je ešte prijateľná?

To závisí od toho, akou formou je vypísaná súťaž. U nás sa roky používal takzvaný červený FIDIC. Pri ňom za projektovú dokumentáciu zodpovedá investor, teda Národná diaľničná spoločnosť. Uchádzači naceňujú jednotlivé položky z výkazu výmer, čiže projektant a NDS zodpovedá za to, že je spoľahlivo posúdené množstvo všetkých vstupov, ktoré budú na stavbe potrebné, a uchádzači tieto vstupy, napríklad objemy materiálov, naceňujú. Ak sa pri tom projektant v niečom pomýli, tak je za to zodpovedná NDS. Ja som síce nezažil takú súťaž, ale mali sme informácie, že v minulosti sa pri tom špekulovalo.

Ako?

Napríklad pri položke, ktorá bola vo výkaze výmer preexponovaná, teda plánované množstvo bolo vyššie ako skutočne potrebné, tak tam dal informovaný uchádzač nízku cenu za jednotku materiálu. A naopak, pri položke, pri ktorej vedel, že je podhodnotená, mohol dať vysokú jednotkovú cenu. Pri vyhodnotení ponúk mu to umožnilo zvíťaziť a pri realizácii žiadať v súlade so zmluvou zvýšenie ceny.

Ján Kovalčík
Foto N – Tomáš Benedikovič

Preto štát opustil tendre s tradičným červeným FIDICom?

Mali sme ešte významnejší dôvod. Záujem čím skôr naštartovať uviaznutú výstavbu a čerpanie eurofondov. Slovensko malo za sebou tri a pol roka sedemročného eurofondového obdobia a zdroje určené na diaľnice a rýchlostné cesty ležali ladom takmer nečerpané. Bývalá vláda stavila všetko na PPP projekty a posledné dva roky predchádzajúceho volebného obdobia sa tak nesúťažili takmer žiadne stavby mimo PPP. Neboli dostatočne pripravené. Keď dva z troch PPP projektov napokon padli, bolo opäť na čo využiť eurofondy. Zároveň však stavebným firmám dochádzala zásoba práce a hrozilo hromadné prepúšťanie. Nemali sme časový komfort na to, aby sa na jednotlivé úseky D1 najprv vysúťažili projektanti, dopracovali projekty a až v roku 2012 sa rozbiehali súťaže na stavebné práce tradičným červeným FIDICom. Podstatne rýchlejšie sa dali rozbehnúť tendre v režime „naprojektuj a postav“, ktorý sa používa nielen pri PPP, ale aj pri obstarávaní takzvaným žltým FIDICom, na ktorý sme prešli.

Ten funguje ako?

Tu má zodpovednosť za projekt už zhotoviteľ, ktorý smie vo vymedzenom rozsahu optimalizovať technické riešenie (napríklad predĺžiť násypy a skrátiť mosty). Zhotovitelia naceňujú jednotlivé objekty, napríklad most, oporný múr, prístupovú cestu či vozovku diaľnice. Cenu v ponukách za tieto objekty má hodnotiaca komisia možnosť porovnávať.

Dala sa zľava pri stavbe Dubná Skala – Turany vysvetliť tým, že stavbári mohli ušetriť vďaka optimalizáciám, ktoré umožňuje žltý FIDIC?

Zmluvné podmienky v súťaži umožnili menej výrazné úpravy technického riešenia, ako sa pripúšťali v PPP. Na druhej strane poskytli oveľa komfortnejší čas na zhotovenie diela. Váhostav nebola firma, pri ktorej sa dali spochybniť referencie a spôsobilosť takú stavbu zrealizovať. Navyše tento úsek poznal lepšie ako ktokoľvek iný, v rámci konzorcia na prvý balík PPP mal práve tento úsek realizovať Váhostav. Nemohol byť vylúčený pre nedostatok referencií ani nebol dôvod predpokladať, že nemajú dôveryhodné kalkulácie. Ak by štát v tom čase vylúčil uchádzača ako Váhostav, určite by prišla námietka na Úrad pre verejné obstarávanie a začali by sa nekonečné obštrukcie. Zvažovalo sa, či ísť do takých sporov, no bolo jasné, že by to ešte viac zvýšilo riziko nevyčerpania eurofondov na diaľnice.

Ako argumentoval Váhostav?

 Nebol som pri stretnutiach s Váhostavom po vyhodnotení ponúk, ale viem, že presviedčali, že to za tú cenu vedia postaviť. Koniec koncov, tie vyjadrenia sa v tom čase objavili aj v médiách.

Prečo vtedy nevznikla myšlienka začať viac kontrolovať, ako sa splácajú záväzky, respektíve vyplácať dodávateľov generálnych partnerov štátu priamo?

Pracovné diskusie na tú tému boli, samozrejme, aj vtedy. Hovoril o tom aj Zväz stavebných podnikateľov Slovenska. No keď sme ich požiadali, aby ukázali nejaké prípady dobrej praxe zo zahraničia, aby sme sa mohli inšpirovať, nič sme nedostali. Ostatné návrhy, ktoré boli na stole, boli pre Slovensko nepoužiteľné.

Prečo?

Pretože ak si niekto chce raz počínať nekorektne, tak pre neho nie je problém mať pod kontrolou nielen svoju vlastnú úroveň, ale aj dodávateľov v prvom alebo druhom rade. Aj tam môže mať svoje vlastné firmy a externému prostrediu posúvať prácu až v treťom alebo štvrtom rade. Je nepredstaviteľné, aby NDS mala nejaké subkontrakty alebo nejakú kontrolu nad celým vejárom konečných subdodávateľov. Aj pri ďalších návrhoch sa rýchlo ukázali slabiny, pre ktoré by nefungovali. Jednoducho, v tom čase sa nepodarilo nájsť reálne riešenie, ako to ošetriť.

Na čo sa vtedy štát spoliehal?

Samozrejme, aj na obozretnosť či pud sebazáchovy subdodávateľov, a to, že jednoducho nebudú podpisovať zmluvy, ktoré by ich existenčne ohrozili. Žiaľ, tu je historický problém. Subdodávatelia pri stavbe diaľnic a projekčné firmy sú na Slovensku závislé od úzkej skupiny generálnych dodávateľov a tí v konečnom dôsledku vždy rozdávajú karty. Preto sú subdodávatelia u nás chránení podstatne menej ako v iných krajinách. Zrejme musela prísť takáto vážna skúsenosť, aby si sami zhodnotili, že zákazky bez dobrého zmluvného zabezpečenia naozaj môžu dopadnúť veľmi zle. Verím, že konečne vznikne kritická masa subdodávateľov, ktorí začnú garancie, resp. vyváženejšie zmluvy vyžadovať principiálne.

Ale veď trh už v rokoch 2001 – 2002 zažil krach Hydrostavu a prvého Váhostavu. To nestačilo?

Neviem. Možno bol vtedy okruh postihnutých podstatne užší alebo sa na to za desať rokov už zabudlo. Problém je, že koncentrácia na tom trhu je významná, máme málo domácich stavebných firiem, ktoré získavajú diaľničné zákazky. Donedávna tu nepôsobili ani veľkí zahraniční dodávatelia. Subdodávatelia neboli v tej situácii, že keď sa nevedia dohodnúť na bezpečnej zmluve s domácim dodávateľom NDS, tak budú robiť možno za horších, ale bezpečnejších podmienok pre iného zahraničného dodávateľa. Vysvetľovali, že keď to nepodpíšu oni, generálni dodávatelia si nájdu mnoho ďalších, ktorí to podpíšu, a oni budú mimo hru. Teraz sa však ukazuje, že mať zákazku neseriózneho partnera môže byť podstatne horšie, ako ju nemať.

Podľa toho, ako hovoríte o 41-percentnej ponuke Váhostavu, tak aj podľa vás musela byť pre podnik nutne stratová. Čo sa podľa vás dialo v hlavách šéfov Váhostavu, keď s ňou prišli? Bola to panická reakcia, pretože firmy neboli zvyknuté na reálne súťaže, alebo ako si to vysvetľujete?

Naozaj nevidím do ich hláv. Nedokážem posúdiť, či to bolo nezvládnutie situácie, ktorú predtým nezažili, a precenenie vlastných schopností, alebo bezohľadná vypočítavosť. Nevylučujem ani kombináciu. No berúc do úvahy všetky náklady vrátane odpisov spojených s rozvojom firmy, tak tá stavba na prvý pohľad veľmi pravdepodobne viedla do červených čísiel. Ale dala sa vtedy pochopiť  snaha Váhostavu udržať sa na trhu, pripravenosť pri jednej alebo dvoch zákazkách nezahŕňať do nákladov odpisy alebo akékoľvek náklady spojené s rozvojom. V kríze býva obvyklá i pripravenosť zniesť aj nejakú limitovanú stratu.

Ján Kovalčík
Foto N – Tomáš Benedikovič

 

Ako si to mohli dovoliť, ak nekalkulovali do budúcna s reštrukturalizáciou?

Napríklad vďaka podpore vlastníkov, z minulých ziskov a v očakávaní budúcich ziskov. Takto seriózne firmy fungujú. Aj v stavebníctve. A niektoré nové zákazky Váhostavu priestor na zaujímavú ziskovosť dávajú.

Bol rozdiel medzi tým, ako sa správali domáce firmy a zahraničné stavebné koncerny?

V minulosti sa diaľnice na Slovensku stavali výrazne drahšie ako v zahraničí. Preto mohli byť stavebné firmy pomerne neefektívne. Ukázalo sa to, keď Skanska ako zahraničný gigant prišla na sklonku prvej vlády Roberta Fica s cenami, ktoré boli viac ako 30 percent pod úrovňou expertízy. Vzbudilo to veľkú nevôľu, jej konkurenti hovorili, že za tie ceny to nedokážu postaviť. Skanska však v praxi ukázalo, že sa to dá.

Takže 30 percent pod štátnou expertízou je reálna cena.

Môj osobný predpoklad je, že reálna dosiahnuteľná trhová úroveň cien sa môže v priemere pohybovať na úrovni okolo 30 percent pod štátnou expertízou. No v čase krízy šli ceny stavebných materiálov dole, bol prebytok kapacít, a preto sa dalo veriť tomu, že krátkodobo je možné stavať diaľnice aj za 50 percent pod expertízou. A život tomu aj postupne dáva za pravdu. Krátky úsek R2 pri Žiari nad Hronom vyhral Strabag s cenou na úrovni 47 percent expertízy a už sa po ňom jazdí. Druhý z dvojice úsekov D1 pri Levoči stavia Eurovia s cenou takisto na úrovni 47 percent expertízy, tento rok má byť hotový a zatiaľ nič nenasvedčuje tomu, že by to nezvládla. Neviem o tom, že by tieto firmy či Skanska nechávali za sebou dlhy voči subdodávateľom. No Váhostav má veľké problémy aj na susednom úseku, hoci jeho cena je relatívne vyššia – 57 percent expertízy. Problém neplatenia subdodávateľom na diaľniciach sa zjavne koncentruje v dvoch firmách – v Doprastave, kde ide o dôsledok strát v Poľsku, a vo Váhostave.

Takže na konci tisícročia slovenské stavebné firmy neboli natoľko premenené ako strojárske alebo iné firmy, a preto reálne sa im peniaze strácali v neefektivite, zatiaľ čo Skanska, ktorá bola v Československu už relatívne dlho a mala modernejší manažment, to jednoducho dokázala za tie peniaze postaviť?

Tak si to vysvetľujem, ale potenciál vyššej efektívnosti už ukazujú aj niektorí ďalší, nielen Skanska. Otvorená, reálna súťaž ich donútila zvládnuť stavby za nižšie ceny. Nemyslím, že tých 50 percent, za ktoré sa už dnes niektoré stavby dokončujú alebo dokončili, je udržateľná úroveň. K nejakej korekcii nahor muselo prísť, s tým sme aj počítali. Ale je nešťastné, že namiesto zdravého zvýšenia cien na úroveň možno 60 – 70 percent expertízy, sa za posledný rok a pol opäť zazmluvňujú nové úseky za ceny, ktoré sa blížia 90 percentám expertízy.

Ján Kovalčík odišiel na ministerstvo dopravy z týždenníka Trend, kde publikoval aj  texty o tom, ako ministerstvo dopravy za Ľubomíra Vážneho falšovalo analýzy výhodnosti PPP projektov. U Figeľa bol šéfom Inštitútu stratégie, z postu ho odvolal Ján Počiatek. V súčasnosti pracuje v  INEKO

Ako odpovedáte na otázku: Stavali sa diaľnice draho? Že v minulosti draho, potom chvíľu podobne, ako by to asi malo byť, a teraz znova draho?

Veľmi zjednodušene áno. Hoci je asi pravda, že niektoré stavebné firmy to chvíľu prepálili s ponukami a išli s nimi nižšie, ako bolo zdravé. Niektoré domáce stavebné firmy na diaľniciach možno po prvýkrát zažili skutočnú súťaž. Myslím si, že domáci stavbári sa rozhodli podliezť ponuky nových zahraničných konkurentov a neuvedomili si, že svojimi procesmi, organizáciou práce a schopnosťou manažovať náklady tú stavbu efektívnejšie jednoducho nie sú schopní zvládnuť.

Nemohol štát vylučovať pre neobvykle nízku cenu?

Ja som sa už tiež vtedy angažoval, aby sa vo väčšej miere aplikoval inštitút mimoriadne nízkej ponuky. Ale nie tým populistickým spôsobom, po ktorom volali niektorí politici – automaticky škrtať najnižšiu ponuku – to nemalo ani ratio, ani šancu byť v súlade so zákonom. Zasadzoval som sa o to, aby sa riadne a v súlade s poslaním verejného obstarávania aplikovali inštitúty, ktoré už v zákone o verejnom obstarávaní sú. Navrhol som, aby sme si pri tých objektoch, pri tých položkách ceny, kde sa niektorý z uchádzačov významne odchýli od priemeru cien ostatných smerom nadol, žiadali vysvetlenie tak, ako to predpokladá zákon. Tých otázok potom komisia poslala desiatky. Väčšinou boli vysvetlenia vierohodné, respektíve ťažko spochybniteľné, a teda nebol dôvod na vylúčenie. No stalo sa aj niekoľko prípadov, že uchádzač nevedel uspokojivo vysvetliť nízke ceny, a tak sme vylučovali. Napríklad v tendri o stavbu D1 pri Ružomberku, Hubová – Ivachnová.

Tam dokonca traja najlacnejší vypadli, vyhralo štvrté najlacnejšie konzorcium s Váhostavom. Aká debata tam prebiehala?

Myslím si, že v tomto prípade to bolo správne rozhodnutie. Niektorí z tých uchádzačov jednoducho podcenili limity, ktoré im súťažné podmienky dávajú, a v optimalizáciách šli za hranu dovoleného.

Váhostav tiež išiel v úvodných súťažiach s lacnými diaľnicami, a tam to bolo v poriadku. A potom, keď to urobili v Hubovej – Ivachnovej Inžinierske stavby v momente, keď už Váhostav nebol ochotný ísť na hranu, to nebolo v poriadku. Prečo?

NDS predtým nebola zvyknutá zaoberať sa inštitútom mimoriadne nízkej ponuky. Oni tvrdili, že všetky takéto vylúčenia ÚVO v minulosti zamietol. To bolo vysvetlenie, ktoré som dostal, keď som bol prvýkrát v  hodnotiacej komisii. Potom som sa tým zaoberal viac a zistil som, že problém je v tom, ako aplikujete inštitút mimoriadne nízkej ceny. ÚVO nikdy nepovedal, že sa to nesmie využívať, len odmietol predchádzajúce spôsoby aplikácie ako nesprávne. Tak sme to skúsili znova spôsobom, ktorý som navrhol. Už žiadne vylučovanie zo súťaže bez možnosti vysvetľovania. Bolo to zdĺhavejšie, a teda nepopulárne, ale neporovnateľne väčšie zdržanie spôsobilo potom zdĺhavé rozhodovanie ÚVO. Rozumiem, že to boli komplikované prípady a nebolo ľahké rýchlo rozhodnúť, ale je mimoriadne nešťastné, ak niektoré verejné súťaže trvali v dôsledku obštrukcií niektorých aktérov aj vyše dvoch rokov.

Čo hovoríte na spájanie žltéhoFIDICu, nízkych cien a nehody, keď pri betonáži spadol most a zahynuli štyria ľudia?

Most predsa spadol na úseku, ktorý sa stavia ešte podľa červeného FIDICu. Aj vaša otázka však ilustruje, aký vplyv na vnímanie citlivých tém okolo diaľnic majú klamstvá, ktoré bez zábran šíria niektorí politici. Podobných mýtov vyfabrikovaných propagandou by som vedel uviesť mnoho.

Ako došlo k policajnému vyšetrovaniu podvodu pri analýze PPP pri D1?

Ešte ako analytik som v Trende publikoval články, z ktorých bolo jasné, že sa podvod stal. Uvažoval som vtedy aj o trestnom oznámení, ale nie som právnik. Veril som, že publikovaním som si splnil svoju občiansku povinnosť a že sa toho ujme prokuratúra alebo dá podnet nejaký politik. Nestalo sa, napokon podalo podnet až ministerstvo dopravy v čase, keď už som tam pracoval.

Ako možno vysvetliť motiváciu pracovníkov ministerstva dopravy, ktorí zmenili parametre analýzy, aby sa zdalo PPP ako výhodné?

Človek, ktorý to urobil, odišiel z ministerstva, skôr ako som tam prišiel ja, čiže spýtať som sa ho nemohol. Ale je to veľmi logické. Bolo zjavné, že PPP je politická agenda. Podmienky boli nevýhodné pre štát a boli výhodné pre dodávateľov v PPP, teda pre stavebné firmy aj finančných partnerov. Najmä tých partnerov presne nepoznáme, preto oni vedia vytvoriť priestor, aby boli odmenení ľudia, ktorí sú napojení na politiku. Je prakticky vylúčené, aby taká manipulácia bola sólo hrou jedného úradníka na ministerstve dopravy.

 

Kauza Váhostav

Problémy Doprastavu

Teraz najčítanejšie