O ústavnom lese, recepte na tortu a zdravom úsudku pri posudzovaní konania prezidenta Kisku

Autor je vedúcim Katedry ústavného práva
Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, 
poradca prezidenta republiky

Počas krízy, ktorá zmietala Slovenskom celý marec, visel pád vlády vo vzduchu od začiatku. Prirodzenou témou preto boli možnosti prezidenta reálne vstupovať do procesu prípadnej tvorby novej vlády. Debata naberala na intenzite priamoúmerne tomu, ako sa blížil odchod premiéra, a kulminovala v dňoch a hodinách predchádzajúcich menovaniu novej vlády.

Výkladov ústavy bolo toľko, až sa ich podávanie stalo terčom karikaturistov. Nedalo sa prehliadnuť obrovské množstvo komentárov vysvetľujúcich relevantné (a niekedy aj irelevantné) ústavné pravidlá. Nemám teraz na mysli a ani sa nechcem venovať vyjadreniam politikov, ktoré z povahy veci vždy sledujú konkrétny politický záujem. Hovorím o prezentovaných názoroch právnikov, politológov, analytikov či politických komentátorov, teda tých, u ktorých sa predpokladá určitý triezvy nadhľad a racionálny úsudok.

Škála ich názorov sa pohybovala od miestami euforického volania po prezidentskej vláde až po miestami hysterický krik o lámaní ústavy, prekračovaní jej hraníc či zmene povahy ústavného systému. A, samozrejme, boli aj názory niekde medzi tým.

Vo verejnej debate zaznel aj môj hlas, no vzhľadom na pozíciu poradcu prezidenta som bol zdržanlivý a väčšinou som médiám odporúčal osloviť mojich kolegov. Povedal som si však, že keď sa situácia trochu upokojí, predostriem svoj pohľad na vec súvislejším spôsobom. Riziko, že miestami pôjde o nosenie dreva do lesa, je zjavné. Na druhej strane, ústava je svojím spôsobom les, kde sú stromy rôznych druhov a tvarov, nerastú vždy rovnomerne, niekedy sa prekrývajú a občas do seba aj zasahujú. Nie je drevo ako drevo a zdá sa mi, že nie každý strom v pomyselnom ústavnom lese bol náležite zdôraznený. Nehovoriac o tom, že niekedy aj nenápadné a prehliadané krovie môže byť drevnatejšie než nejeden strom.

Najskôr nezaškodí pripomenúť si niekoľko podstatných pasáží ústavy (nadbytočne a nevkusne sa opakujúce Slovenské republiky vynechávam). Podľa článkov 1 a 2 sme „zvrchovaný, demokratický a právny štát“, kde „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“.

Článok 101 obsahuje často citovanú vetu, že prezident „svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov“.

V článku 102 ods. 1 písm. g) sa dočítame, že „prezident vymenúva a odvoláva predsedu a ostatných členov vlády, poveruje ich riadením ministerstiev a prijíma ich demisiu“.

Článok 110 hovorí, že „predsedu vlády vymenúva a odvoláva prezident“ a že do tejto funkcie „môže byť vymenovaný každý občan, ktorý je voliteľný do Národnej rady“.

Článok 111 ustanovuje, že „na návrh predsedu vlády prezident vymenuje a odvolá ďalších členov vlády a poverí ich riadením ministerstiev“.

Podľa článku 113 „vláda je povinná do 30 dní po svojom vymenovaní predstúpiť pred Národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery“. Ak ju nedostane, prezident vládu podľa článku 115 musí odvolať. Rovnako by ju podľa tohto článku musel odvolať, keby parlament uplatnil svoju možnosť vláde „kedykoľvek vysloviť nedôveru“ (čl. 114).

Z ústavných formulácií je zrejmé, že niektoré sú také všeobecné, že hovoria všetko a nič zároveň (demokratický právny štát, zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov), iné sú konkrétnejšie, no tiež nehovoria zďaleka všetko (čl. 110), a napokon sú tu aj také, ktoré na pohľad pôsobia jasne ako facka (čl. 113).

Vymenúva a vymenuje

Iba na okraj – už dávnejšie sa objavila teória, že ak je v ústave napísané „prezident vymenúva“, tak je to len možnosť, no ak je napísané „vymenuje“, ide o povinnosť. Ak sa tu ešte stále nájde niekto, kto verí tomu, že slovesný vid je najlepšou metódou výkladu ústavy, nech si porovná znenie článku 102 ods. 1 písm. g) a článku 111 (v ktorom sa svojho času práve vid menil). Právny jazyk má svoje špecifiká, ktorými sa môže líšiť od jazyka všeobecného. Nemal by však umelo a nasilu lámať jeho zákonitosti.

Kto trochu rozumie slovenčine, vie, že tvar „vymenúva“ vyjadruje opakovanie, pravidelnosť či trvalosť deja (podobne ako hráva, chodieva, beháva), kým tvar „vymenuje“ jeho jednorazovosť (tak ako hrá, ide, beží) . Nie je dôvod v práve od tejto zásady ustupovať: vymenúva vždy, keď sa uvoľní funkcia, vymenuje v každom jednotlivom prípade. Keby sme z tohto chceli vyvodzovať záver o možnosti či povinnosti, potom, ad absurdum, aj zabezpečovanie riadneho chodu ústavných orgánov je iba možnosťou, nie povinnosťou prezidenta, pretože v ústave je napísané, že ho „zabezpečuje“, nie že ho „zabezpečí“.

Skôr ako zatvoríme jazykové okienko a prejdeme k veciam, ktoré sú podstatné, pripomeňme si ešte známy výrok, ktorý brilantne sformuloval Ústavný súd Českej republiky už v roku 1997: „Celkom neudržateľným momentom používania práva je jeho aplikácia vychádzajúca iba z jeho jazykového výkladu. (…) Mechanická aplikácia abstrahujúca, resp. neuvedomujúca si, a to buď úmyselne, alebo v dôsledku nevzdelanosti, účel a zmysel právnej normy, činí z práva nástroj odcudzenia a absurdity.“

Pre každého je zjavné, že postup vzniku novej vlády ústava neupravuje v štýle receptu na čokoládovú tortu, s presným uvedením gramáže či počtu jednotlivých surovín. Našťastie. Národná rada, vláda ani prezident nie sú cukrárenské výrobky, ale inštitúcie, ktoré fungujú v reálnom čase a priestore, v podmienkach, ktoré sa vyvíjajú i menia. Meniť sa môžu dlhodobo alebo dočasne, či už pod vplyvom vývoja spoločnosti, v dôsledku náhlych krízových situácií alebo iných faktorov, ktoré sa v tom či onom momente života štátu vyskytnú.

Ústavodarca tvorí ústavu ako nadčasový dokument, ktorý má – ideálne – slúžiť viacerým generáciám. Z povahy veci nemôže (a ani nemá) predvídať všetky okolnosti, ktoré kedy život prinesie. Okrem toho, prezident, parlament a vláda nie sú len inštitúcie ústavné, ale aj politické – a politické aj majú byť (na rozdiel napríklad od Ústavného súdu či prokuratúry). Do funkcií sa dostali na základe konkrétneho politického svetonázoru, ktorého presadzovanie sa od nich očakáva. Je preto neprirodzené žiadať od nich, aby sa správali v rozpore s ním. Samozrejme, nie za každú cenu či, presnejšie, nie za cenu porušenia ústavy. A práve to je tá kľúčová otázka – kde je hranica prípustného?

Ak je ústava niekedy všeobecná a pripúšťa rôzny výklad, nie je to chyba. Naopak, je to práve preto, aby svojou abstraktnosťou umožnila priechod aj politike, ktorá do vzťahov medzi aktérmi zákonodarnej a výkonnej moci v každej demokracii patrí.

V západnej civilizácii považujeme názorovú rôznorodosť za prirodzenú a v jadre šťastnú vec, preto je normálne, že i názory na to, čo mal či nemal robiť prezident, boli rôzne. Majme sa však na pozore, ak po tejto kríze prídu volania tiežodborníkov, že treba zmeniť ústavu tak, aby hovorila jasnejšie, čo kto môže či nemôže kedy robiť. Netreba – ústava nie je recept na tortu.

Ak je totiž niečo v ústave napísané natvrdo, potom sa tomu nedá uhnúť ani vtedy, keď sa (trebárs raz za dlhý čas) vyskytne prípad, že sa odklon od zaužívaného bude javiť ako vhodný, možný či dokonca nutný a bude na ňom široký konsenzus. Aj širšie mantinely majú svoje výhody a aj presne formulovaný text má svoje riziká. Toto treba neustále pripomínať hlásateľom písaného slova a vyznávačom náboženstva textov, ktorých je u nás ešte vždy dosť.

Niežeby text nebol podstatný, samozrejme, že je. Ale normálna, zdravá spoločnosť nemôže fungovať v logike, že právo má byť celé napísané a že právom je iba to, čo je napísané. Právo sa nemá – a dobre ani nedá – aplikovať bez citu pre mieru a situáciu, dobrej viery či zdravého úsudku, no tie sa napísať nedajú.

V situácii, v ktorej sme boli, prezident odmietol vymenovať za predsedu vlády osobu, ktorá mu po svojom menovaní hodlala predložiť vopred známy zoznam ostatných členov vlády. Následne došlo k ústupku zo strany predpokladaného premiéra, ktorý mal za následok jednu personálnu zmenu v novej vláde. A prišla eufória, hystéria a všetko medzi tým.

Ani Kiskov, ani precedens

Nedá sa vylúčiť, že medzi kritikmi údajného aktivizmu prezidenta sa v odborných radoch (o politikoch sa tu nebavíme) našli aj takí, ktorí by boli tvrdili presný opak, keby bol aktuálne niekto iný prezidentom a niekto iný mal v parlamente väčšinu. Takýmto nemá význam čokoľvek vysvetľovať. No viacerí kritizovali prezidenta, ak to tak možno povedať, v dobrej viere, v obave, že keď raz nebude prezidentom Andrej Kiska, ale nejaký zlomyseľný technokrat moci, bude sa práve na Kisku odvolávať, aby mohol kádrovať nepohodlnú vládu. Toto je vážny argument, nepochybne vážnejší než slovesný vid. Ani vážne argumenty však nemožno vytŕhať z kontextu a izolovať od faktorov, ktoré sú od nich neoddeliteľné.

V prvom rade treba povedať, že tento akože „Kiskov precedens“ nie je ani Kiskov, ani precedens. Už v roku 1993 prezident Kováč odmietol návrh premiéra Mečiara na menovanie ministra. Vec bola o to vážnejšia, že v tomto prípade návrh prezidentovi predložil naozajstný predseda vlády, nie osoba, ktorá sa ním – ako v marci 2018 – ešte len mala (a nemusela) stať.

Situácia teda bola v roku 1993 ústavnoprávne ešte tvrdšia a prezident bol na o to väčšej hrane. Napriek tomu dal Ústavný súd oficiálnym výkladom prezidentovi za pravdu. Nepúšťam sa do debaty o tom, či to bol výklad šťastný, ani či je ešte stále aktuálny. Ústavnoprávne bola situácia v rokoch 1993 a 2018 rozdielna v tom, že partnerom prezidenta bol v jednom prípade predseda vlády, v druhom nie. Vo výsledku však bola rovnaká – konkrétna osoba sa nestala ministrom, lebo tak nechcel prezident.

Je nepochybné, že v našich podmienkach zodpovednostný vzťah existuje medzi vládou a parlamentom, nie medzi vládou a prezidentom. Preto by prezident mal byť celkovo veľmi zdržanlivý, pokiaľ ide o zásahy do personálneho zloženia vlády. To však nie je dôvod stavať vec kategoricky do polohy, že prezident musí za každých okolností menovať za ministra toho, koho mu navrhne premiér či dokonca len predpokladaný premiér. Práve tie okolnosti, to krovie existujúce v lese popri stromoch, sú totiž podstatné.

Ľudová múdrosť hovorí: keď dvaja robia to isté, nie je to to isté. Trochu ju parafrázujem: keď jeden robí to isté v dvoch celkom iných situáciách, nie je to to isté. Povedal som to verejne a stojím si za tým: jedna vec je, keď napríklad prezident menuje novú vládu hneď po parlamentných voľbách, z čerstvo zvolenej parlamentnej väčšiny, a za premiéra vyberá toho, kto víťaznú stranu viedol do volieb s tým, že ak uspeje, bude premiérom. Iná vec však je, keď napríklad uprostred volebného obdobia, za dramatických okolností, predčasne skončí vláda a novú treba hľadať v spoločenskej atmosfére, ktorá je extrémne napätá. A kde napriek nespochybniteľnej legalite parlamentnej väčšiny visí nad jej legitimitou legitímny otáznik. A predsa je ústavná úprava, ktorou sa riadime, v oboch situáciách totožná.

Ak výsledkom druhej situácie je, že pri menovaní novej vlády dôjde oproti pôvodnému plánu k jedinej personálnej zmene na popud prezidenta, rozprávať o prekračovaní hraníc ústavy, búraní parlamentnej demokracie či jej zmene na prezidentskú je, slušne povedané, nepatričné. Ak sa raz za 25 rokov stane, že prezident odmietne ministerskú nomináciu, práveže to svedčí celkovo o výraznej zdržanlivosti hlavy štátu, nie o jej prílišnom aktivizme. Byť zdržanlivý však neznamená byť „neexistujúci“.

V marci 2018 bola situácia taká, že tvoriaca sa vláda mala na pozadí pevnú parlamentnú väčšinu (len medzi rečou – všimnime si, že viacerí členovia tejto väčšiny dali najavo, že o dôvere novej vláde sa rozhodnú až na základe jej personálneho zloženia). Raz však môže prísť aj moment, že práve s pevnosťou parlamentnej väčšiny bude problém. Páky, ktoré má k dispozícii prezident, môžu byť práve vtedy tvorbe vlády osožné – pravda, ak ich nepoužije zlomyseľne. Radikálne názory typu „vždy musí“ alebo „nikdy nemusí“, možno slúžia konkrétnemu politickému záujmu v konkrétnom momente, no z dlhodobého hľadiska je každý extrém potenciálne škodlivý. Ústavná úprava – pretože rámcuje aj politiku – na svoje dobré fungovanie potrebuje aj určitý hmlistý terén, kde vidieť iba kontúry, nie ostré hrany. Netreba ich chcieť za každú cenu dávať pod ostré svetlo. Netreba apelovať na spresňovanie textu, ale na cit pre mieru pri jeho aplikácii.

Ak prezident výnimočne odmietne personálnu nomináciu, neznamená to, že sa stáva samovládcom (nestal by sa ním, ani keby odmietal pravidelne). Pri menovaniach, ktoré sú podmienené návrhom iného subjektu – a to je aj prípad členov vlády –, predsa možnosť „nevymenovať, koho nechcem“ nerovná sa možnosti „vymenovať, koho chcem“. Predstava, že prezident bude chcieť Petra Pellegriniho otáčať s každým zoznamom návrhov dovtedy, kým mu neprinesie taký, aký sa jemu páči, bola od začiatku asi taká reálna ako víťazstvo Slovenska na futbalových majstrovstvách sveta tento rok. Text ústavy to pripúšťal, cit pre mieru nie.

Z ďalšieho ústavného krovia, ktoré si treba všimnúť, je podstatné, že prezident ani chvíľu neignoroval parlamentnú väčšinu. Nesprával sa à la Zeman – neodmietol diskutovať s parlamentnou väčšinou, nevymenoval si „sfleku“ premiéra podľa svojho gusta. Pritom niet pochybnosti o tom, že premiéra prezident vyberá bez návrhu, teda sám (prípadné zbožné želania kohokoľvek na tom nič nemenia, ani keď sú prezentované ako podmienky). Keby bol chcel, mohol to skúsiť, no práve to by už bolo za čiarou.

Ani prípadné odobratie poverenia na zostavenie vlády konkrétnej osobe – čo prezident tiež mohol urobiť – by samo osebe hneď neznamenalo, že prezident odoberá možnosť zostaviť vládu tejto parlamentnej väčšine. Veľa záviselo od toho, ako sa k veci postaví druhá strana. Peter Pellegrini s parlamentnou väčšinou za chrbtom mohol zaujať postoj v štýle: buď vymenujete všetkých, ktorých navrhujem, alebo sa nenechám vymenovať ani ja sám, ani nikto iný z koalície. Vtedy by už prezidentovi (okrem kapitulácie) ostávali len dve možnosti: buď predlžovať agóniu vlády v demisii, alebo vymenovať premiéra podľa svojho uváženia a vládu následne na jeho návrh, i keď bez predpokladu získania dôvery v parlamente.

Aj s týmto musel prezident rátať. Keby k tomu však bolo došlo, z pohľadu (ne)prekračovania hraníc ústavy by to nebolo to isté, ako keby to prezident urobil ihneď a bez diskusie s parlamentnou väčšinou, v štýle Zeman 2013. Postoj koalície i predpokladaného premiéra však bol otvorený ústupku, čím umožnil rýchly vznik vlády s podporou parlamentnej väčšiny. Nenasledovalo súdenie sa o funkcie, po ktorom, bez ohľadu na jeho výsledok, vždy nevyhnutne prichádza pachuť a morálne škody. Tentoraz sme sa nezachovali ako rozvojová demokracia, čo treba oceniť.

Čo robí a čo hovorí

Na záver prechádzky ústavným lesom ešte posledný kus podstatného krovia. Prezident republiky u nás nie je a nikdy nebol v pozícii ústavného štatistu či notára. Nie je však ani v situácii, že by mohol sám riadiť štátnu politiku. Väčšina jeho právomocí je podmienená návrhom alebo splnením iných skutočností, prípadne môže byť prehlasovaný (prelomenie veta voči zákonu). Čo sa však nijako a nikým prehlasovať nedá, je sila argumentu. Aj preto dlhodobo tvrdím, že si treba pozorne všímať nielen to, čo prezident robí, ale aj to, čo pri tom hovorí. To, čo povie, môže byť svojím spôsobom niekedy dôležitejšie než to, čo urobí.

V súvislosti s menovaním vlády okrem iného povedal, že žiaden iný politik ho neinformoval o existencii inej parlamentnej väčšiny než tej, ktorej vládu menuje. Tiež povedal, že hoci nie je so zložením novej vlády spokojný na sto percent, ako hlava štátu neprekročí hranicu danú ústavou a ústavnými zvyklosťami. Aj toto bude treba pripomenúť každému budúcemu prezidentovi, ktorý by náhodou iba tak chcel – lebo sa mu to hodí – zasahovať do personálneho zloženia vlády a odvolával by sa na marec 2018.

Neredukujme ústavu do polohy receptu na tortu a nežiadajme, aby ním bola. Nechcime silou-mocou zjednodušovať zložité veci do čierno-bielych farieb s cieľom za každú cenu vynášať dramatické závery, len aby to bolo zaujímavé.

Raz za čas sa môže stať, že trochu snehu napadne aj začiatkom leta. Kto preto podľahne eufórii, že sa začína lyžovačka, mal by rýchlo vystriedať a ísť pod sprchy. Kto prepadne hystérii, že odteraz už v lete bude pravidelne snežiť, mal by ísť ešte pred ním.