Migračný kompakt v parlamente pochopili zle

Autor je bývalý sudca Súdneho dvora Európskej únie

Minulý týždeň zahraničný výbor Národnej rady rokoval o Globálnom rámci OSN o bezpečnej riadenej legálnej migrácii z 11. júla 2018. Diskusia sa sústreďovala na posúdenie toho, či dokument je alebo nie je právne záväzný. V tomto bode sa ocitli v príkrom protiklade stanoviská ministra zahraničných vecí, ktorý poukazoval na jeho právne nezáväznú povahu, a stanoviská členov výboru, ktorí zdôrazňovali jeho záväznosť. Okrem iného preto, že na viacerých miestach sa jeho text odvoláva na záväzky štátov. Vzhľadom na „prevahu“ hlasov členov výbor odporúčal vláde, aby ku Globálnemu rámcu Slovenská republika nepristúpila.

Prípravu Globálneho rámca predpokladá newyorská Deklarácia OSN z roku 2016 o migrantoch a utečencoch, podľa ktorej by mal obsiahnuť komplex princípov, záväzkov a dohôd medzi členskými štátmi OSN týkajúci sa medzinárodnej migrácie vo všetkých jej aspektoch a ktorý by mal zakladať význačný vklad do systému riadenia migrácie a posilňovať koordináciu činností štátov v oblasti medzinárodnej migrácie.

Globálny rámec by mal súčasne vytvoriť rámec pre komplexnú medzinárodnú spoluprácu v oblasti migrácie, ďalej ľudskej mobility a zaoberať sa všetkými aspektmi medzinárodnej migrácie vrátane humanitárnych, rozvojových a ľudskoprávnych, prípadne ďalších aspektov. Z takto definovaných cieľov vyplýva, že by malo ísť o dokument rámcovej povahy, upravujúci spoločné technické štandardy, postupy a procedúry štátov v oblasti migrácie.

Medzinárodné dokumenty takejto povahy nie sú v súčasnosti  ničím výnimočným a sú známe ako „mäkké právo“ (soft law). Predovšetkým prax v oblasti medzinárodnej ochrany ľudských práv potvrdzuje ich rastúci počet. Môžu mať povahu rôznych deklarácií, odporúčaní, kódexov správania a pod.

Okrem toho Globálny rámec obsahuje zásady politickej a praktickej spolupráce štátov v oblasti medzinárodnej migrácie, pričom podrobne definuje ciele, ktoré sa majú dosiahnuť, a špecifikuje prostriedky, ktorými sa majú dosahovať. Jeho základným cieľom je poskytnúť štátom predstavu o takých organizačných, administratívnych a technických štruktúrach a postupoch, ktorých použitím by sa v praxi skvalitnilo, urýchlilo a sprehľadnilo migračné konanie a zabezpečilo riadne „spravovanie“ migračnej agendy za spolupráce jednotlivých štátov.

Globálny rámec má fungovať popri záväzných pravidlách medzinárodného práva upravujúcich otázky migrácie a utečencov a má napomáhať ich fungovaniu poskytnutím dohodnutej logistickej štruktúry v jednotlivých štátoch. Súhrnný prehľad platných záväzkov štátov prináša práve newyorská deklarácia z roku 2016.

Predmetom diskusie v parlamente sa stal argument poslancov, podľa ktorého Globálny rámec upravuje „záväzky“ štátov, a preto z toho treba vyvodiť záver, že by nutne malo ísť o záväzky právnej povahy. Z tohto dôvodu treba podľa poslancov rámec považovať za záväzný medzinárodný dokument, s ktorým môže mať Slovenská republika v budúcnosti problémy, pokiaľ by naň pristúpila.

Vo vzťahoch medzi štátmi sa v súčasnosti uplatňuje viacero druhov záväzkov, a to napríklad etickej, zdvorilostnej, morálnej, politickej a napokon aj právnej povahy. Pri charakteristike Globálneho rámca treba vychádzať zo zámeru členských štátov OSN, ktorý vyjadrili v newyorskej deklarácii z roku 2016. A ten jednoznačne vylučuje možnosť vytvoriť Globálny rámec ako právne záväzný medzinárodný dokument. Naopak, chápe ho ako široko a detailne koncipovaný nezáväzný dokument rámcovej povahy v oblasti medzinárodnej migrácie.

Ak by zahraničný výbor Národnej rady rešpektoval túto skutočnosť, je zrejmé, že aj záväzky v ňom uvedené treba posudzovať ako záväzky neprávnej (politickej, prípadne morálnej) povahy, pri ktorých implementácii má Slovenská republika voľnosť. Skutočnosti, že nejde o právny dokument, potvrdzuje tiež jeho „politická terminológia“, detailnosť a rozsah jeho úpravy, ako aj absencia ustanovení typických pre medzinárodné dokumenty záväznej povahy, napríklad podmienky nadobudnutia platnosti, zmeny, vypovedania, registrácie v sekretariáte OSN, označenie prostriedkov na riešenie sporov, ktoré môžu vznikať v prípade jej rozdielnej interpretácie a uplatňovania atď.

Nezáväzný charakter Globálneho rámca bol okrem iného odsúhlasený v právne nezáväznej podobe aj preto, že by s ním práve v takejto podobe nemuseli mať štáty vážnejšie problémy. To by neplatilo v prípade, ak by išlo o návrh medzinárodnej zmluvy v natoľko v citlivej oblasti, ako je zaobchádzanie s migrantmi. V prípade, že by sa jednotlivé ustanovenia Globálneho rámca ukázali v migračnej praxi ako užitočné a prínosné, nie je vylúčené, že ich štáty vložia do záväznej medzinárodnej zmluvy alebo sa stanú predmetom nového obyčajového pravidla.

Zdá sa preto, že v Zahraničnom výbore Národnej rady SR prevládli obavy pred dôsledkami pristúpenia Slovenskej republiky ku Globálnemu rámcu bez náležitého vyjasnenia všetkých okolností týkajúcich sa jeho reálnej povahy. Táto skutočnosť teda môže byť príčinou budúcich problémov a nie samotný Globálny rámec.