Otvorený list prezidentke Slovenskej republiky

Autorka je emeritná sudkyňa

Vážená pani prezidentka Zuzana Čaputová,

téma práva a spravodlivosti bola prioritou vo Vašom profesionálnom živote právničky a patrí medzi najdôležitejšie časti Vášho programového zamerania ako prezidentky Slovenskej republiky. V rámci aktivít neziskovej organizácie Via Iuris a združenia Sudcovia „Za otvorenú justíciu“ sme spolupracovali na viacerých projektoch zameraných na zvyšovanie dôveryhodnosti a efektívneho fungovania slovenského súdnictva, aby sa stalo skutočným  garantom fungovania nášho právneho štátu. Vaše zvolenie do najvyššej ústavnej funkcie vnímam v tomto procese ako veľkú nádej, že sa naše spoločné vízie v slovenskom súdnictve podarí postupne presadiť.

Dovoľujem si Vám napísať tento otvorený list ako podnet na možné riešenia chronických problémov, ktoré v súdnictve pretrvávajú napriek rozsiahlym legislatívnym zmenám v oblasti statusu sudcov a ich rozhodovacej činnosti. Túto formu som zvolila ako transparentný a zrozumiteľný spôsob komunikácie nielen vo vzťahu k Vám, ale aj k sudcom a verejnosti, ktorých sa tieto témy bytostne týkajú.

Najviac komunikovaným problémom súdnictva je jeho nízka dôveryhodnosť. Podľa prieskumov dôveryhodnosti v roku 2015 slovenským súdom nedôverovalo približne 74 % respondentov. V roku 2016 sa síce znížila nedôveryhodnosť približne na 60 %, ale v roku 2018 opätovne vzrástla na 67 % a slovenské súdnictvo bolo najmenej dôveryhodné spomedzi slovenských inštitúcií. Dokonca podľa Globálnej správy o konkurencieschopnosti, vydávanej Svetovým ekonomickým fórom, sa Slovensko v roku 2015 umiestnilo v indikátore „nezávislosť súdnictva“ až na 116. mieste spomedzi 140 krajín sveta. V roku 2018 Slovenská republika poklesla v rebríčku konkurencieschopnosti o 2 priečky, teda na 41. miesto, oproti roku 2017. Dôvodom sú sústavné problémy podnikateľského prostredia, najmä kvalita verejných inštitúcií, ku ktorým patrí predovšetkým nezávislosť súdov, vymáhateľnosť práva, boj proti korupcii a znižovanie administratívnej náročnosti podnikania.

Odpovede na otázku, prečo je to tak, nie sú jednoduché a isté je, že doterajšie opatrenia štátu v tejto oblasti zlyhávajú, resp. nie sú dostatočne účinné. Boli pritom zákonom nastavené rôzne nástroje, aby výber nových sudcov a ich kariérny postup garantovali v súdnictve najkvalitnejších, morálne aj odborne integrovaných právnikov. Z mojej vlastnej skúsenosti dlhoročného sudcu vo výkone som dospela k poznaniu, že príčiny nie sú v zlom nastavení systému súdnictva, ale v ľuďoch, ktorí súdnu moc vykonávajú.

Prečítajte si

Javorčíková: Na súdoch sa stále hovorí o kolegoch vybavovačoch

Súdnictvo je neoddeliteľnou súčasťou spoločnosti a štátu, a jeho kvalita je odrazom kvality existujúceho spoločenského systému a ľudí, ktorí ho tvoria. Pokiaľ je v spoločnosti kríza morálnych hodnôt, prejavuje sa to aj v súdnictve. Pre funkčné a dôveryhodné súdnictvo je podľa môjho názoru nevyhnutné:

• aby justičné prostredie vytváralo optimálne podmienky práce čestným, odborne pripraveným a pracovitým sudcom;
• aby kariérne postupovali skutočne najkvalitnejší sudcovia na základe transparentných kritérií;
• aby nespôsobilí a skorumpovaní sudcovia boli zo systému vylúčení;
• aby sa zo správy súdenia (rozhodovacej činnosti sudcov) vylúčil priamy vplyv politickej moci a ministerstvo spravodlivosti riadilo len správu súdov.

Za aktuálneho stavu súdnej moci na Slovensku nie je naplnené ani jedno z uvedených kritérií. Dôkazom sú najmä fakty z jej historického vývoja od konca deväťdesiatych rokov, keď sa sudcovia stali súčasťou súdnej moci ako tretej moci v štáte. Ako som uviedla v mojom článku 5 dôvodov, prečo v súčasnosti nebyť sudcom, kniha novinárky Veroniky Prušovej Harabin je dôslednou faktografiou o tom, ako v tomto procese sudcovia na jednej strane postupne získavali formálny status ústavných činiteľov, postavených na roveň poslancov parlamentu a členov vlády, a na druhej strane ako medzi nimi postupne nastával rozkol a polarizácia pod stále silnejúcim vplyvom Štefana Harabina a jeho podporovateľov.

Po tom, ako sa stal Štefan Harabin predsedom Najvyššieho súdu a súdnej rady, a medzitým aj ministrom spravodlivosti, mohla verejnosť v priamom prenose sledovať, čo všetko si mohol s politickým krytím vládnucej moci dovoliť. Ako sa dá beztrestne zneužívať vysoká štátna funkcia pod zásterkou ochrany nezávislosti sudcov, ako sa dajú prežiť dôkazy o prepojenosti sudcu na podsvetie, ako sa dá korumpovať sudcov z prostriedkov štátu za ich podporu a lojalitu, ako sa dajú úspešne profesionálne likvidovať a osobnostne ponižovať jeho názoroví oponenti. To všetko pred zrakmi mlčiacej drvivej väčšiny sudcovského stavu.

Takéto prostredie vždy aktivizuje negatívne ľudské vlastnosti, ako je intrigánstvo, závisť, submisívnosť, ochota rozhodovať podľa požiadaviek za cenu získania výhod alebo lepšej pracovnej pozície; čo vedie k zneužívaniu funkcie a korupcii. V lepšom prípade sa v takýchto podmienkach slušní sudcovia starajú len o vlastnú prácu s úplne pasívnym prístupom k veciam týkajúcim sa celého sudcovského stavu, aby nemuseli prejaviť svoj názor a ohroziť tak svoju pozíciu.

Dostatočne odstrašujúcim príkladom z minulosti boli sudcovia, ktorí oprávnene kritizovali takéto pomery v justícii a boli šikanovaní na pracovisku, účelovo disciplinárne stíhaní, mali zablokovaní kariérny postup, boli diskriminovaní pri finančnom odmeňovaní alebo vystavení iným postihom. Aj keď sa v roku 2014 mocenská éra Harabina v justícii formálne skončila, justícia ďalej funguje pod takmer identickým vedením ako za jeho čias.

Je nevyhnutné, aby slušní a pracovití sudcovia mali nielen formálny, ale aj reálny pocit svojej nezávislosti. Najmä v súvislosti s vlastnou rozhodovacou činnosťou a možnými tlakmi, aby rozhodli požadovaným spôsobom, a aj pri prejavení kritických názorov na dianie v justícii a jej spravovanie. Metódy postihovania sudcov sú v súčasnosti sofistikované, stačí na to využiť napríklad rozvrh práce. „Nepohodlný“ sudca vedeniu súdu môže byť pracovitý a dosahovať aj nadpriemerné výkony. V rámci zmien rozvrhu práce ho stačí zaradiť do senátu, ktorý má veľa nerozhodnutých vecí s prieťahmi, a získa nálepku sudcu zlého senátu, ktorá mu úplne zablokuje kariérny postup.

Hlbším prieskumom rozdeľovania vecí medzi sudcov alebo senáty na niektorých súdoch sa dá zistiť, že sú medzi nimi v rovnakej agende veľké rozdiely v počte nerozhodnutých vecí, a nemusí to byť spôsobené tým, že dotknutí sudcovia majú nižšie výkony ako menej zaťažení kolegovia. Napríklad takýto stav môže vzniknúť po odchode do dôchodku v prípade sudcu, ktorý bol dlhodobo práceneschopný, a preto rozhodol menej ako ostatní sudcovia.

Vedenie súdu to nie je ochotné zohľadniť a nechá aj nových sudcov v senáte pracovať v preťaženom súdnom oddelení, a navyše sudcom v takomto senáte pribúdajú nové veci rovnako ako ich kolegom, ktorí majú podstatne menej nerozhodnutých vecí. Rozdiely v počte nerozhodnutých vecí medzi sudcami takto tvoria aj stovky vecí. Dokonca aj v tom istom senáte nie je zriedkavé, že predseda senátu má pridelených podstatne menej vecí ako ostatní kolegovia v senáte.

Takáto prax rozdeľuje nielen sudcov samotných čo do podmienok ich práce, ale aj ľudí, ktorí sa na konkrétnom súde súdia. Ak vec jedného účastníka sporu napadne sudcovi, ktorý má na tom istom súde oproti inému sudcovi len „zopár vecí“, je jeho vec rozhodnutá podstatne skôr ako vec účastníka, ktorý má smolu na preťaženého sudcu neprimeraným počtom pridelených vecí. Vo vzťahu k sudcom je to veľmi dobrý spôsob, ako ich udržovať lojálnych voči vedeniu súdu, pretože len od predsedu súdu závisí, ako nastaví rozvrh práce.

Ďalší účinný nástroj, ktorým sa môžu kriviť charaktery sudcov, je ich kariérny postup. Počínajúc už dočasnými prideleniami sudcov na súdy vyššej inštancie, ktoré majú slúžiť najmä na zistenie, či dočasne pridelený sudca je dostatočne kvalitný v rozhodovacej činnosti na jeho trvalé preloženie na vyšší súd. V Súdnej rade SR v súčasnosti prebieha rozhodovanie o návrhu členov JUDr. Eleny Berthotyovej a Mgr. Dušana Čima na prijatie kritérií na výber a dočasné pridelenie sudcov na súdy vyššej inštancie, ktoré sa už aplikujú v mnohých krajinách Európskej únie.

Tento návrh je zrozumiteľne a presvedčivo odôvodnený tým, že „… kritériá sú základom pre otvorenosť súdnictva voči odbornej aj laickej verejnosti, a aj pre férovosť a transparentnosť kariérnych postupov sudcov voči sudcom samotným. Len ustanovenie dostatočne presných požiadaviek umožní samotným sudcom a verejnosti kontrolovať, či k personálnym pohybom v slovenskej justícii dochádza v súlade so základnými požiadavkami morálnej integrity a odbornej pripravenosti, kladenými na osobu sudcu…“.

Potreba prijatia kritérií vyplynula z konkrétnych skúseností navrhovateľov pri rozhodovaní súdnej rady, ktorej členovia pri hlasovaní o kandidátoch na dočasné pridelenie na vyšší súd rozhodovali na základe subjektívneho hodnotenia. Stalo sa aj to, že nerešpektovali ani názor väčšiny správneho kolégia Najvyššieho súdu SR, ktoré bolo proti dočasnému prideleniu konkrétneho sudcu.

V tomto štádiu sa javí, že väčšina členov súdnej rady je proti prijatiu uvedených kritérií, hoci len konkrétne požiadavky na výber dočasne pridelených sudcov sú jediným merateľným a transparentným spôsobom tohto rozhodovania. Realita výberu sudcov na dočasné pridelenie je v súčasnosti spravidla taká, že na úrovni predsedov súdov prebehne dohoda, ktorý sudca je vhodný na dočasné pridelenie, a toho potom súdna rada akceptuje. Vo výberových konaniach na postup sudcu na súd vyššej inštancie je pritom veľmi dôležitým kritériom, či kandidát už bol na vyššom súde dočasne pridelený, a nie je výnimka, že dočasne pridelený sudca ide kontinuálne do výberového konania a úspešne kariérne postúpi bez toho, aby sa vrátil na svoj domovský súd.

Pre sudcu je opätovne veľmi dôležité, aký vzťah má k nemu predseda súdu. Mnoho kvalitných sudcov sa ani neuchádza o kariérny postup, pretože nemajú „vhodné konexie“ a sú presvedčení, že všetko je vopred dohodnuté.

Výber sudcov a ich kariérny postup vníma ako kľúčové aj aktuálna Správa o stave justície Európskej komisie pre efektívnu justíciu (CEPEJ), ktorá bola vypracovaná v roku 2018 na základe auditu výkonu súdnej moci v Slovenskej republike. Zo správy k tejto téme vyplýva, že „… transparentnosť procesu výberu a menovania spoločne s konkurencieschopnosťou, jasné kritériá hodnotenia kandidátov a racionalizované postupy pri výraznejšom zapojení sudcov sú piliermi systému výberu, ktorý bude spoločnosť vnímať ako spravodlivý a považovať za náležitú záruku nezávislosti súdnictva…“.

Na Slovensku je síce legislatíva v tomto smere v zásade dobre nastavená, ale v praxi nie je vylúčené, že pri kariérnom postupe sudcov zlyháva na ľudskom faktore a namiesto objektívnych výberových konaní v konečnom dôsledku prechádzajú vopred vybraní sudcovia. Osobitne to platí na pozície predsedov súdov, kedy je rozhodujúce, aký minister spravodlivosti a za aké politické zoskupenie je aktuálne vo vláde. Konkrétne prípady z minulosti sú dôkazom, že aj keď má  sudca všetky predpoklady na výkon funkcie predsedu súdu a má aj podporu kolektívu sudcov, pokiaľ nevyhovuje ministrovi spravodlivosti, nebude mať k tejto funkcii prístup.

Samotné sudcovské rady podľa mojich skúseností plnia pri správe súdu a personálnych veciach sudcov prevažne len úlohu „štatistov“, a je skutočne výnimka, ak presadzujú iný názor ako vedenie súdu. Napokon všetci členovia sudcovských rád sú sudcami konkrétneho súdu a ich podmienky práce v mnohom závisia od rozhodnutí predsedu tohto súdu.

Stupeň dôveryhodnosti súdnictva do veľkej miery ovplyvňujú aj verejne prezentované kauzy sudcov. Aj keď sú diskvalifikačné pre výkon funkcie sudcu, verejnosť sa v konečnom dôsledku nedozvie dôvody, prečo podozrivý sudca naďalej vykonáva svoju funkciu. V ostatnom čase napríklad vo verejnosti rezonovali prezentácie kandidátov na ústavných sudcov, ktorých sa zúčastnili aj aktívni sudcovia vo výkone funkcie. Verejnosť si v médiách na niektorých sudcov vypočula vážne obvinenia, ktoré neboli jasne a presvedčivo vysvetlené. Zákonite tak ľudia prestávajú dôverovať sudcovskému stavu, ak v ňom naďalej bez problémov pôsobia sudcovia podozriví z trestných činov alebo vážnych morálnych zlyhaní.

Aj v iných demokratických štátoch platí prezumpcia neviny, ale pokiaľ vzniknú vážne podozrenia, až do ich náležitého preverenia a vysvetlenia nemôžu ústavní činitelia ďalej vykonávať svoj mandát. Prah citlivosti slovenskej spoločnosti je v tomto smere veľmi vysoký a nie je dostatočný tlak na to, aby sa to zmenilo. Aj medzi sudcami sa v kuloároch bežne hovorí o tom, ktorý sudca „berie“ a je prepojený na politikov alebo mocenské skupiny. Majú však pocit bezmocnosti niečo s tým urobiť, najmä keď kompetentné orgány nerobia nič.

Problém nadmerného prieniku politiky do výkonu súdnictva citlivo vnímajú všetky vyspelé demokratické štáty. Nie sú pochybnosti o tom, že súdnictvo nemôže byť uzavretý systém a rozhodovať samo o sebe. Systém bŕzd a protiváh musí fungovať medzi všetkými troma mocami v štáte. Trojdelenie štátnej moci  sa v súdnictve prejavuje v zložení Súdnej rady SR, výberových komisií na voľné miesta sudcov a ich kariérny postup, a v disciplinárnych senátoch. Všetky tieto orgány sú zložené zo zástupcov sudcov, vlády a parlamentu, a súdna rada aj zo zástupcov prezidenta republiky. Najväčší prienik politiky do výkonu súdnictva nevnímam na úrovni týchto orgánov, ale ako som naznačila v predchádzajúcej časti listu, na úrovni predsedov súdov, ktorí priamo podliehajú ministrovi spravodlivosti, pokiaľ ide o správu súdov. Súčasne však vykonávajú aj funkciu sudcu.

Už táto kombinácia naráža na konflikt záujmov, pretože sudca v zásade podlieha výkonnej  moci. Jedna osoba nemôže byť chvíľu nezávislý sudca a chvíľu funkcionár správy súdu viazaný rozhodnutiami ministra. V niektorých štátoch EÚ (napríklad Portugalsko) je správa súdenia (rozvrhy práce, dohľad nad plynulosťou konania a pod.) oddelená od správy súdov (t. j. materiálne zabezpečenie súdov cez súdne budovy, vybavenie súdov, administratívu, súdny manažment a pod). Správu súdenia vykonávajú len sudcovia, ktorí sa na konkrétnom súde striedajú v tejto funkcii každé 3 roky (t. j. všetci sudcovia daného súdu), a správu súdov vykonávajú profesionálni manažéri. Existujú teda vyskúšané riešenia, aby sa eliminoval vplyv politiky na sudcov aj v podmienkach Slovenskej republiky.

Vážená pani prezidentka, tento list nemá ambíciu presvedčiť Vás, že práve tieto prezentované názory sú správne. Mojím cieľom je len sa podeliť o dlhoročné skúsenosti s výkonom súdenia a poznanie, ku ktorému som dospela. Vždy ste mali snahu poznať názory na problém z viacerých strán, kým ste sa rozhodli pre nejaké riešenie. Ak Vám môj list nejakým spôsobom pomôže pri nastavení koncepcie výkonu Vašej funkcie pre oblasť práva a spravodlivosti, tak splnil svoj cieľ.