Istanbulský dohovor: vláda posiela parlamentu návrh popierajúci ústavu aj logiku

Autor je vedúci Katedry ústavného práva
Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave,
bývalý poradca prezidenta republiky

Prečítal som si uznesenie vlády z 12. februára 2020 týkajúce sa Istanbulského dohovoru. Vláda v tomto uznesení (A) nesúhlasí s dohovorom, (B) odporúča Národnej rade vysloviť s ním nesúhlas a (C) poveruje predsedu vlády predložiť dohovor Národnej rade na vyslovenie nesúhlasu. Priznám sa, že som si to musel prečítať opakovane, aby som sa utvrdil, že čítam správne.

V čom je problém?

Vo všetkom. Článok 2 ods. 2 ústavy hovorí, že štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Článok 86 písm. d) ústavy hovorí, že do pôsobnosti Národnej rady patrí pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s medzinárodnými zmluvami. článok 84 ods. 3 Ústavy hovorí, že na vyslovenie súhlasu s medzinárodnou zmluvou je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov. Na to nadväzuje § 88 zákona o rokovacom poriadku Národnej rady. V odseku 2 tento paragraf hovorí, že vláda predkladá parlamentu medzinárodné zmluvy na schválenie a v odseku 4 jasne ustanovuje, že gestorský výbor má odporučiť, či Národná rada má alebo nemá s medzinárodnou zmluvou vysloviť súhlas.

Z viazanosti štátnych orgánov ústavou a zákonmi vyplýva, že vláda môže parlamentu predložiť medzinárodnú zmluvu len s tým, že ju žiada o vyslovenie súhlasu. Ústava ani zákony neumožňujú žiadať o vyslovenie nesúhlasu s ňou. To, čo teraz urobila vláda a čo sa (možno) chystá urobiť parlament, nemá oporu v ústave ani v zákone, a teda ide o protiprávne konanie, ktoré nemôže vyvolať relevantné právne účinky.

Tým by sa môj komentár mohol skončiť. Lenže neskončí sa, pretože niekto by mohol povedať, že to je jedno, súhlas – nesúhlas, hlavne aby bola prejavená vôľa. Nie je to jedno, lebo z toho vyplýva celý rad logických a najmä praktických problémov.

Vždy, keď sa o nejakom návrhu hlasuje v parlamente, sú len dve možnosti, ako to môže dopadnúť: buď je prijatý, alebo prijatý nie je. Predstavme si, že parlament tento návrh vlády prijme. Kam sa tým posunieme? Nikam. Na to, aby hlava štátu ratifikovala Istanbulský dohovor, potrebuje súhlas Národnej rady. Ten nemá dnes a nebude ho mať ani po tom, ako parlament „vysloví nesúhlas“ s ratifikáciou.

Ale – a to treba vždy pripustiť – môže sa stať, že parlament neprijme návrh, ktorý mu predloží vláda, lebo bude väčšina poslancov proti alebo sa zdržia hlasovania. To bude znamenať, že Národná rada odmietla vysloviť nesúhlas s ratifikáciou dohovoru. To nás posunie k podstatnej otázke, či „nevyslovený nesúhlas“ je to isté ako vyslovený súhlas. Opäť máme len možnosti áno a nie, tak sa pozrime na obe.

Ak nevyslovený nesúhlas znamená vyslovený súhlas, potom by teoreticky mala prezidentka Istanbulský dohovor ratifikovať na základe toho, že parlament zamietol návrh vlády. Takú absurditu asi ešte nik na svete nevidel. Vzniklo by okolo toho plno sporov, právnej neistoty a zmätku. Taktiež by bolo otázne, na základe čoho by mala prezidentka konať. Predložil by jej predseda parlamentu neschválené uznesenie (!), ktoré by sa malo stať podkladom pre rozhodnutie hlavy štátu? Nonsens.

Druhá možnosť (a zrejme správnejšia) je vidieť veci tak, že nevyslovený nesúhlas nerovná sa vyslovený súhlas. To však znamená, že vláda týmto návrhom, ktorý predkladá, parlamentu, nedáva žiadnu možnosť vysloviť s dohovorom súhlas. Buď parlament návrh vlády schváli a „vysloví nesúhlas“ s ratifikáciou, alebo ho neschváli a v takom prípade „nevysloví nesúhlas“ s ratifikáciou, čo však nemožno považovať za vyslovenie súhlasu. Teda tak či tak sa to skončí pri tom, že súhlasu niet. A máme tu logickú otázku: načo je dobré hlasovať o návrhu, keď výsledok je vopred jasný a jediný možný? Nehraničí to až so sebadehonestáciou ústavných orgánov?

Ak ústava a zákon hovoria, že Národná rada vyslovuje súhlas s ratifikáciou, nie je to len tak, ale má to svoju logiku. Ak je totiž návrh schválený, je vyslovený súhlas, ak schválený nie je, tak nie je vyslovený súhlas. Dve dokonale protichodné možnosti, ktoré dávajú parlamentu šancu rozhodnúť tak, ako uzná za vhodné.

Ústava má svoju logiku. Tam, kde je na to dôvod, sa dá hlasovať aj o „súhlase“, aj o „nesúhlase“. Dobrým príkladom je dôvera vlády. Vláda môže parlament požiadať o vyslovenie dôvery. Skupina poslancov zase môže navrhnúť hlasovanie o vyslovení nedôvery vláde. Ale nedá sa to zamieňať. Vláda nemôže žiadať o vyslovenie nedôvery a poslanci nemôžu iniciovať hlasovanie o vyslovení dôvery vláde. V oboch týchto rozdielnych situáciách sa na schválenie návrhu vyžaduje iná väčšina a ústava tiež jasne rieši, aké dôsledky vyplývajú z (ne)schválenia príslušného návrhu. A v neposlednom rade z ústavy jasne plynie, že (1) nevyslovená dôvera je to isté čo vyslovená nedôvera a že (2) nevyslovená nedôvera je to isté čo vyslovená dôvera.

Lenže toto nie je podobný prípad. Ústava nepozná hlasovanie o vyslovení nesúhlasu s ratifikáciou ani nerieši dôsledky takéhoto hlasovania.

A napokon – nemožno prehliadnuť tú absurditu. Vláda vysloví nesúhlas s tým, čo v roku 2011 vyrokovala, a následne žiada parlament, aby vyslovil nesúhlas s tým, čo mu vláda predložila. Je to niečo podobné, ako keby vláda predložila do parlamentu návrh zákona a navrhla mu ho neschváliť. Alebo by parlamentu navrhla kandidáta na nejakú funkciu s tým, že žiada nezvoliť ho do nej.

Nemôžem si pomôcť. Opäť raz mám pocit, že existuje čosi ako slovenská konštanta. Tá hovorí, že ani v tom najfantastickejšom filme sa teoreticky nedá vymyslieť to, čo sa na Slovensku môže prakticky stať.

V tomto kontexte sú v podstate druhoradé debaty o tom, či je alebo nie je nutné dodržať pri rokovaní lehoty na druhé či tretie čítanie. Lebo – nerád to hovorím, ale musím to povedať. A nie preto, že chcem komukoľvek škodiť či pomáhať, lež preto, že mi záleží na ústave a na jej dodržiavaní: ak návrh vlády týkajúce sa Istanbulského dohovoru parlament v tejto podobe schváli, pôjde o konanie, ktoré nebude mať oporu v ústave a z ktorého nebudú môcť vyplynúť právne relevantné dôsledky. Pribudne akurát jedno ďalšie pošliapanie ústavy a politickej kultúry.