Má štát v čase pandémie uprednostniť život alebo súkromie?

Autor je advokát, špecializuje sa na ústavné právo

Viaceré krajiny, ako Čína, Južná Kórea, Singapur, Taiwan, Irán, Izrael, ale aj Taliansko, Španielsko, Nemecko, Rakúsko či Belgicko, v boji proti pandémii vo väčšej či menšej miere a s väčším či menším úspechom využívajú popri iných, najmä karanténnych opatreniach aj rôzne moderné technológie. Vládne inštitúcie v spolupráci so spoločnosťami prevádzkujúcimi elektronické komunikačné siete a služby (mobilní operátori) využívajú dáta o používateľoch týchto sietí a služieb za účelom lokalizácie, zmapovania či monitorovania pohybu osôb infikovaných koronavírusom a osôb, ktoré s nimi prišli (mohli prísť) do kontaktu a nakaziť sa.

K tejto stále sa rozrastajúcej skupine štátov sa pridala aj Slovenská republika. 25. marca 2020 Národná rada Slovenskej republiky v skrátenom legislatívnom konaní schválila vládny návrh zákona o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19, ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Najdiskutovanejšou a najkontroverznejšou časťou tohto zákona sa stal jeho štvrtý článok, ktorým sa novelizuje zákon č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov (telekomunikačný zákon).

Podľa prijatej novely zákona budú v čase mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu v zdravotníctve, a to v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby, mobilní operátori spracúvať súvisiace údaje komunikujúcich strán (telefónne číslo, obchodné meno a sídlo právnickej osoby alebo obchodné meno a miesto podnikania fyzickej osoby – podnikateľa –, alebo osobné údaje fyzickej osoby, ktorými sú meno, priezvisko, titul a adresa trvalého pobytu) a lokalizačné údaje (údaje označujúce geografickú polohu koncového zariadenia používateľa verejnej služby) spolu s informáciou o čase vzniku lokalizačného údaja. Uvedené údaje, ktoré tvoria telekomunikačné tajomstvo, by sa mali spracúvať v anonymizovanej podobe na štatistické účely potrebné na predchádzanie, prevenciu a modelovanie vývoja ohrozenia života a zdravia, na účel identifikácie príjemcov správ, ktorým je potrebné oznámiť osobitné opatrenia Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky v záujme ochrany života a zdravia, a výlučne v rozsahu potrebnom na identifikáciu používateľov v záujme ochrany života a zdravia.

Spracúvané údaje budú mobilní operátori povinní poskytnúť Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky na základe odôvodnenej písomnej žiadosti. Žiadosť musí obsahovať identifikáciu účastníka alebo používateľa alebo spôsob určenia identifikácie účastníkov alebo používateľov, na ktorých sa poskytnutie týchto údajov vzťahuje. Úrad verejného zdravotníctva SR môže takto poskytnuté údaje zbierať, spracúvať a uchovávať počas trvania mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu v zdravotníctve, najdlhšie do 31. decembra 2020.

Podľa dôvodovej správy k návrhu zákona navrhla vláda Slovenskej republiky toto mimoriadne opatrenie zaviesť na základe praktických skúseností z krajín ako Taiwan, Singapur a Kórejská republika, v ktorých sa v súvislosti s bojom s nákazou COVID-19 osvedčilo, a tieto krajiny aktuálne vďaka nemu zaznamenávajú pokles šírenia nákazy a úbytok nových prípadov nakazenia.

Rovnako ako v niektorých iných štátoch, ktoré už narýchlo prijali alebo uvažujú o prijatí obdobnej právnej úpravy, aj na Slovensku vzniká legitímna diskusia o ústavnosti takéhoto legislatívneho opatrenia, najmä jeho zrejmého konfliktu so základným právom na súkromie.

Pochybnosti o súlade schváleného zákona s Ústavou Slovenskej republiky a medzinárodným právom v oblasti základných práv a slobôd zostali aj po tom, čo vládna koalícia po kritike opozície a časti odbornej verejnosti pôvodný návrh zákona výrazne okresala, keď zo spracúvaných dát pre Úrad verejného zdravotníctva SR vypustila prevádzkové údaje (údaje vzťahujúce sa na používateľa a na konkrétny prenos informácií v sieti a vznikajúce pri tomto prenose, ktoré sa spracúvajú na účely prenosu správy v sieti alebo na účely fakturácie), ktoré umožňujú zistiť, kto s kým a kedy telefonoval a posielal si správy.

Tým, že bol zákon pripravený a schválený v chvate a bez dostatočnej odbornej diskusie, možno mu oprávnene vyčítať viacero nedostatkov. Napríklad už samotná potreba prijatia predmetnej novely nie je v dôvodovej správe k návrhu zákona dostatočne a presvedčivo odôvodnená. Všeobecné odvolávanie sa predkladateľa na „praktické skúseností z krajín ako Taiwan, Singapur a Kórejská republika“, keďže každá z týchto krajín má v tejto oblasti inú právnu úpravu, nehovoriac už o inej právnej kultúre, než je naša, či rozdielnej technologickej vyspelosti týchto krajín v porovnaní so Slovenskou republikou, je zjavne nedostatočné na obhajobu užitočnosti alebo dokonca nevyhnutnosti prijatia zákona.

Zákonodarca tiež opomenul vziať do úvahy skutočnosť, že Taiwan a Singapur sú ostrovné štáty a že Južná Kórea má vzhľadom na svoju polohu veľmi špecifické postavenie, čo má určite nezanedbateľný vplyv na relatívne úspešné potláčanie pandémie v týchto krajinách. Skeptici by mohli tiež namietať, že kultúrne vzorce správania jednotlivcov a skupín obyvateľstva v uvedených ázijských štátoch sú zásadne rozdielne od tých našich. Zjednodušene povedené, to, čo funguje v týchto krajinách, nemusí automaticky fungovať aj u nás. Na druhej strane nemožno vylúčiť, že tieto opatrenia účinne fungovať budú a prispejú k úspešnému boju proti pandemickému ochoreniu.

V nadväznosti na uvedené vznikajú aj dôvodné pochybnosti, či Úrad verejného zdravotníctva SR má, respektíve v blízkej budúcnosti bude mať materiálne, technologické a kvalifikované personálne zdroje na efektívnu uskutočniteľnosť zámeru sledovaného novelou telekomunikačného zákona. Tento úrad, na rozdiel napríklad od Národného bezpečnostného úradu, zatiaľ nie je pripravený zbierať, spracúvať a uchovávať údaje tohto typu tvoriace telekomunikačné tajomstvo a zabezpečiť ich ochranu.

Zákon neupravuje ani žiadne kontrolné mechanizmy, ktoré by mali zabrániť možnému zneužitiu poskytnutých údajov, ani proces a podmienky likvidácie spracovaných údajov.

Praktická uskutočniteľnosť a efektivita predmetnej novely zákona má teda viacero otáznikov, na ktoré dnes nepoznáme odpovede. Aplikácia zákona sa javí byť do značnej miery nepredvídateľná, čo môže vytvoriť pomerne veľký stav právnej neistoty a tým aj ústavnej udržateľnosti zákona.

Z hľadiska ústavného práva sa však ako najpodstatnejší ukazuje už nastolený problém konfliktu právnej úpravy so základným právom na ochranu súkromia. Zákon aj v schválenej podobe zasahuje do súkromnej sféry všetkých osôb, ktoré budú jeho aplikáciou dotknuté. Vzniká teda otázka, či toto zákonné obmedzenie základného práva na súkromie je proporcionálne vo vzťahu k uprednostneniu verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva pred pandémiou a šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby.

Ústavný súd Slovenskej republiky v nedávnej minulosti už podobný konflikt základných práv riešil pri posudzovaní ústavnosti právnej úpravy povinného očkovania. V náleze sp. zn. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014 Ústavný súd pripomenul, že právny poriadok Slovenskej republiky chráni ľudský život ako kľúčovú hodnotu právneho štátu (porov. nález Ústavného súdu PL. ÚS 12/01 zo 4. decembra 2007). Štát má pozitívny záväzok prijať príslušné kroky na ochranu života osôb, ktoré sa nachádzajú v jeho jurisdikcii.

Popri takzvanej procesnej povinnosti (povinnosť zabezpečiť vyšetrenie, respektíve objasnenie okolností straty života, vyvodenie zodpovednosti a poskytnutie nápravy) je štát tiež povinný chrániť život, t. j. predovšetkým zabezpečiť právo na život účinnými právnymi prostriedkami v jednotlivých oblastiach spoločenského života, spoločenských vzťahov, ktoré najužšie súvisia so životom človeka – napr. v oblasti medicíny, verejného zdravia, trestnej politiky, bezpečnosti občanov a štátu a pod. Ústavný súd v tejto súvislosti dokonca odkazuje na slávne Komentáre od Williama Blackstona z 18. storočia, z ktorých vyplýva, že „život je prirodzené právo vlastné každému jednotlivcovi a štát prostredníctvom legislatívy nielen právo na život zohľadňuje a chráni každého v jeho nerušenom výkone, ale tiež zabezpečuje všetko nevyhnutné pre podporu práva na život“ (porov. Blackstone, W.: Commentaries on the Laws of England. Book the First. Oxford: Clarendon Press, 176, p. 129, 131).

Kým právo na život v zmysle článku 15 Ústavy Slovenskej republiky je právom prirodzeným a priamo aplikovateľným z ústavy, právo na ochranu zdravia podľa článku 40 Ústavy SR je obsahovo naplnené až vydaním zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia (a iných súvisiacich zákonov). Tento článok ústavy však upravuje tiež pozitívny záväzok štátu prijať takú právnu úpravu na úrovni zákona, ktorá zabezpečí ochranu zdravia obyvateľstva a zdravotnú starostlivosť.

Podstatou práva na súkromný život upraveného vo viacerých ustanoveniach ústavy je súkromie osoby späté s jej telesnou integritou a možnosť jednotlivca v určitej sfére spoločenských vzťahov žiť podľa svojich predstáv bez zbytočných obmedzení, príkazov a zákazov ustanovených orgánom verejnej moci. Právo na súkromie však nemá absolútnu povahu. Ústava totiž nezaručuje jeho ochranu pred akýmkoľvek zasahovaním. Zaručuje ochranu len pred takým zasahovaním, ktoré je neoprávnené. Jeho relatívna povaha vyplýva zo skutočnosti, že ním chránené záujmy sa často dostávajú do kolízie s inými ľudskými právami. Nedotknuteľnosť v zmysle čl. 16 ods. 1 ústavy predstavuje ochranu osoby a jej súkromia pred nezákonným zásahom. V prípade súkromia ide o sféru spoločenských vzťahov, do ktorej má štát zasahovať len minimálne, nevyhnutným spôsobom, a keď tak robí, jeho zásah musí byť zákonný (PL. ÚS 10/2013).

V prípade právnej úpravy týkajúcej sa povinného očkovania, ktoré je spojené s bezprostredným zásahom do telesnej integrity človeka spadajúcej pod ochranu práva na súkromie fyzickej osoby v zmysle čl. 16 ods. 1 ústavy, sa do vzájomnej kolízie dostávajú dva ústavou chránené záujmy, pričom právo na súkromie je v tomto smere zákonom obmedzené v prospech verejného záujmu na ochrane obyvateľstva (ľudstva, resp. života a zdravia obyvateľstva) pred vznikom a šírením prenosných smrteľných ochorení stanovením povinnosti každej fyzickej osoby podrobiť sa povinnému očkovaniu.

Aj predmetná novela telekomunikačného zákona sleduje obdobný účel (cieľ) ako právna úprava povinného očkovania, t. j. ochranu pred šírením pandémie alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby. Na rozdiel od povinného očkovania však novela telekomunikačného zákona nezasahuje do telesnej integrity fyzickej osoby (telesná integrita fyzickej osoby zahŕňa najintímnejšie aspekty súkromného života fyzickej osoby; Solomakhin vs. Ukrajina, č. 24429/03, rozsudok ESĽP z 15. 3. 2012, bod 33), ale týka sa (len) narábania s údajmi, ktoré majú umožniť lokalizáciu, zmapovanie a monitorovanie pohybu osôb infikovaných koronavírusom a osôb, ktoré s nimi prišli (mohli prísť) do kontaktu a nakaziť sa. Intenzita predpokladaného zásahu do súkromia dotknutých osôb je teda výrazne nižšia ako v prípade povinného očkovania.

Zostáva posúdiť, či je uvedená novela telekomunikačného zákona spôsobilá prejsť ústavným testom proporcionality tak, ako ním prešla aj právna úprava povinného očkovania.

Test proporcionality je štandardne založený na nasledujúcich troch krokoch: Prvým krokom (A) je test dostatočne dôležitého (legitímneho) cieľa, teda (i) test vhodnosti, t. j. či zásah smeruje k cieľu, ktorý je dostatočne dôležitý na ospravedlnenie zásahu, a (ii) test racionálnej väzby medzi zásahom a cieľom zásahu, t. j. či daným prostriedkom (obmedzením práva na súkromie) možno dosiahnuť akceptovateľný cieľ (ochranu verejnosti pred šírením pandémie alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby).

Druhým krokom (B) je test nevyhnutnosti (test potrebnosti použitia daného prostriedku/zásahu), teda či nebolo možné použiť šetrnejší zásah.

Napokon tretím krokom (C) je test proporcionality v užšom slova zmysle, ktorý zahŕňa jednak (C1) test zachovania maxima z obidvoch základných práv a jednak (C2) takzvanú Alexyho vážiacu formulu. Vážiaca formula pracuje s trojstupňovou stupnicou hodnôt: „nízka“, „stredná“ a „podstatná“. Intenzita zásahu do jedného základného práva sa dáva do pomeru s mierou uspokojiteľnosti druhého práva v kolízii, pričom intenzita zásahu a miera uspokojenia nadobúdajú jednu z hodnôt „nízka“, „stredná“ a „podstatná“.

Na to, aby zákon prešiel ústavným testom proporcionality, musí kumulatívne prejsť všetkými tromi krokmi. Ak neprejde hoci len jedným z uvedených čiastkových testov, zákon respektíve jeho časť, sa (zásadne) dostáva do rozporu s ústavou.

Pokiaľ ide o prvý krok testu proporcionality, Ústavný súd sa bude musieť zaoberať tým, či novela telekomunikačného zákona sleduje legitímny cieľ (verejný záujem), ktorý je dostatočne dôležitý na ospravedlnenie zásahu do práva na súkromie, čo novela zákona nepochybne spĺňa. Ochrana verejnosti pred pandémiou alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby je predmetom verejného záujmu najvyššieho stupňa. Nie je však zrejmé, či aplikáciou tejto právnej úpravy možno tento akceptovateľný cieľ aj objektívne dosiahnuť.

Kým pri povinnom očkovaní Ústavný súd na základe hodnoverných a dlhodobých vedeckých poznatkov konštatoval, že „povinným očkovaním sa preukázateľne dosahuje predchádzanie vzniku a šírenia prenosných smrteľných ochorení“, pri posudzovaní efektivity a účinkov novely telekomunikačného zákona dosiahnuť obdobný legitímny cieľ Ústavný súd, z pochopiteľných dôvodov, nemôže mať takéto exaktné a presvedčivé podklady. Vzhľadom na doterajšie poznatky a skúsenosti s obdobnými opatreniami v zahraničí však existuje legitímne očakávanie, že opatrenia tohto druhu môžu byť výrazne nápomocné v boji proti šíreniu pandémie.

Prejdime k druhému kroku, t. j. testu nevyhnutnosti. Pri povinnom očkovaní Ústavný súd videl nevyhnutnosť zásahu do súkromia v tom, že „k dnešnému dňu v súlade so stupňom poznania v danej oblasti a technickým a praktickým možnostiam vedného odboru medicíny neexistuje účinnejší spôsob predchádzania vzniku a šírenia prenosných smrteľných ochorení ako očkovanie“. Miera účinnosti aplikácie novely telekomunikačného zákona proti šíreniu pandémie, respektíve šíreniu nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby sa v súčasnosti, na rozdiel od povinného očkovania, ešte nedá celkom presne objektivizovať. Otázka potrebnosti či nevyhnutnosti tejto právnej úpravy tak zostáva do značnej miery otvorená.

Je však dôležité si uvedomiť, že neštandardné problémy obvykle nie je možné účinne riešiť štandardnými spôsobmi. V rámci realizácie pozitívneho záväzku štátu chrániť život a zdravie obyvateľstva má zákonodarná moc pomerne veľký priestor voľnej úvahy na určovanie vhodných nástrojov na dosahovanie tohto legitímneho cieľa, obzvlášť ak ide o krízovú situáciu, a súdna moc by preto do tohto uváženia nemala vstupovať.

V tejto súvislosti sa tiež žiada pripomenúť, že ústavný test nevyhnutnosti treba interpretovať a aplikovať v súlade s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva, a to obdobným spôsobom, ako ESĽP interpretuje a aplikuje pojem „nevyhnutný v demokratickej spoločnosti“ obsiahnutý v článku 8 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. V súlade s judikatúrou tohto súdu pojem „nevyhnutnosti“ znamená, že zásah zodpovedá naliehavej spoločenskej potrebe a najmä že je primeraný sledovanému legitímnemu cieľu. Vnútroštátne orgány však požívajú určitú mieru voľnej úvahy, ktorej rozsah závisí nielen na cieli, ale aj na použitej forme zásahu.

Pri posudzovaní ústavnosti povinného očkovania Ústavný súd Slovenskej republiky, použijúc ústavnoprávnu komparatistiku, poukázal aj na rozhodnutie Najvyššieho súdu Spojených štátov amerických vo veci Jacobson vs. Massachusetts sp. zn. 197 U. S. 11 (1905), v ktorom najvyšší súd pri posudzovaní ústavnosti povinného očkovania vychádzal rovnako z testu nevyhnutnosti. Podľa najvyššieho súdu „existujú početné obmedzenia, ktorým sa jednotlivec musí podriadiť v záujme všeobecného dobra… Je všeobecnou pravdou, že v každej dobre spravovanej spoločnosti viazanej povinnosťou zachovania bezpečnosti jej členov, práva jednotlivcov, rešpektujúc ich slobodu, môžu v prípade hrozby veľkého nebezpečenstva byť podriadené obmedzeniam, ktorých výkon, na základe rozumného rozhodnutia, môže byť vyžadovaný z dôvodu ochrany verejnosti… Navyše nie je úlohou súdu… určiť, aké metódy sú najefektívnejšie na ochranu verejnosti proti chorobám. To je úlohou legislatívy… Posudzujúc uvedenú právnu úpravu nemôže byť potvrdené zo strany súdu, že táto… je v rozpore s ústavou. Tiež… nik nemôže dôveryhodne tvrdiť, že prostriedky určené štátom nakoniec nemajú žiaden podstatný súvis s ochranou verejného zdravia a ochrany verejnosti.“

Čo sa týka testu proporcionality v užšom slova zmysle, z podstaty oboch chránených záujmov (právo na súkromie c/a verejný záujem na ochrane života a zdravia obyvateľstva pred pandémiou alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby) nie je objektívne možné zachovať obidva chránené záujmy popri sebe bez akéhokoľvek obmedzenia jedného z nich, respektíve zachovať absolútne maximum z obidvoch. Kľúčovou je teda vážiaca formula.

Intenzita zásahu do práva na súkromie predmetnou novelou telekomunikačného zákona sa javí nízka až stredná, keďže nejde o zásah do telesnej integrity (napríklad na rozdiel od povinného očkovania), údaje sú spracúvané v anonymizovanej podobe a právna úprava má dočasný charakter (počas trvania mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu v zdravotníctve, najdlhšie do 31. decembra 2020).

Miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva pred pandémiou alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby aplikáciou predmetnej novely telekomunikačného zákona môže byť stredná až podstatná, a to v závislosti od toho, v akom rozsahu sa zákonodarcom predpokladaný zámer zákona podarí v praxi realizovať.

Stredná až podstatná miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva pred pandémiou alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby prevažuje nad nízkym až stredným záujmom na ochrane práva na súkromie fyzických osôb, a preto je nutné dať prednosť verejnému záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva realizovaného prostredníctvom aplikácie novely telekomunikačného zákona.

Pri posudzovaní ústavnosti novely telekomunikačného zákona by mal byť Ústavný súd zdržanlivý. Musí totiž brať do úvahy extrémnosť situácie, v akej sa momentálne nachádza Slovenská republika i celý svet. Čelíme bezprecedentnej hrozbe, pričom v „hre“ sú státisíce, možno milióny ľudských životov, úpadok či dokonca rozpad jednotlivých ekonomík sveta, a teda aj úpadok a ohrozenie existencie jednotlivých štátov. Sme v krízovom stave, keď ani právne pravidlá nemožno interpretovať a aplikovať celkom bežnými spôsobmi, ale je potrebné použiť primeraný nadhľad.

V demokratickom a právnom štáte má vládnuť právo. Sú však situácie, keď právo musí dočasne ustúpiť suverénnej moci. „Vo výnimočnom stave, ako sa hovorí, štát suspenduje právo z moci práva na sebazáchovu“ (Schmitt, C.: Politická theologie. Oikoymenh. Praha, 2012, s. 14). Nezabúdajme, že prapôvodným dôvodom vzniku a existencie štátu a tiež jeho základnou funkciou je zabezpečenie vonkajšej a vnútornej bezpečnosti jeho obyvateľov. Ak štát v tejto oblasti zlyhá, koho bude ešte zaujímať súkromie?