O zodpovednosti za nominácie predstaviteľov nezávislých inštitúcií

Autorky sú členky Rady pre štátnu službu, predtým pracovali na Protimonopolnom úrade
Príspevok vyjadruje osobný názor autoriek a nie je oficiálnym stanoviskom inštitúcie, v ktorej pracujú

Slovensko sa nachádza v období po voľbách, čo je čas, keď sa obsadzujú kľúčové pozície v štátnej správe, ale vytvára sa aj priestor na úvahy, ako nastaviť systém nominácií. Okrem pozícii, ktoré sa obsadzujú na základe výsledkov volieb, existuje viacero inštitúcií, ktoré by mali fungovať na odbornej báze kontinuálne, bez vplyvu politických cyklov.

V poslednom období sme sa dozvedeli o viacerých pochybnostiach, respektíve nedôvere v konkrétnych ľudí na postoch predsedov centrálnych inštitúcií či v súdnej rade. Zlyhali iba jednotlivci alebo je potrebné zmeniť systém nominácií?

Pokúsime sa o pár návrhov v prípade dvoch nezávislých inštitúcií – Protimonopolného úradu a Rady pre štátnu službu.

1. Protimonopolný úrad

V súčasnosti sa pripravuje transpozícia európskej smernice o právomociach súťažných orgánov a v tej súvislosti novela súťažného zákona. Smernica požaduje nezávislosť úradov a osôb, ktoré prijímajú rozhodnutia. Domnievame sa, že novelu zákona možno využiť na presadenie ďalších potrebných krokov.

Rozhodnutia úradu (rozhodnutia o kartelových dohodách, zneužívaní dominantného postavenia, schvaľovanie koncentrácií) sa priamo dotýkajú konkrétnych súkromných záujmov podnikateľov a majú širšie dosahy na konkurentov, obchodných partnerov, ekonomiku a spotrebiteľov. Preto je dôležitá nezávislosť inštitúcie nielen voči podnikateľom ako regulovaným subjektom, ale aj nezávislosť politická (rozhodovanie na základe odbornosti bez pokynov iných orgánov). Po zavedení prvých opatrení v roku 2001  (stanovenie stabilného funkčného obdobia predsedu úradu, taxatívne dôvody jeho odvolania, zriadenie rady úradu ako odvolacieho orgánu) a uskutočnení konkurzu na pozíciu predsedu úradu sa v roku 2011 a 2016 obnovili politické nominácie.

V súlade s dobrou praxou v zahraničí je potrebné podľa nášho názoru urobiť ďalšie zmeny:

• Zaviesť otvorené výberové konanie na post predsedu a verejné vypočutie kandidátov. Predseda úradu je kľúčová postava, ktorá určuje vnútornú kultúru a zároveň môže byť vystavená externým tlakom. Proces nominovania a menovania by mal byť transparentný a zodpovednostný (accountable). Spôsob výberu predsedu by sa nemal konať za zatvorenými dverami na základe dohody politických strán, ale na základe otvoreného konkurzu a s účasťou odborníkov aj z externého prostredia. O post by sa mal možnosť uchádzať každý, kto splní všeobecné podmienky s následným verejným vypočutím, prezentáciou vízie, preverením odbornosti a integrity, ako je to zákonom ustanovené napríklad pri výbere predsedu úradu na ochranu oznamovateľov protispoločenskej činnosti.
• Stanoviť požiadavky na odbornosť a skúsenosť v oblasti hospodárskej súťaže, resp. regulácie. V zahraničí sú na pozíciu predsedu a podpredsedu súťažnej autority  menovaní experti v oblasti hospodárskej súťaže a osoby, ktoré preukázali integritu a nezávislosť.
• Zrušiť možnosť vykonávať funkciu dve obdobia, skôr uvažovať o predĺžení funkčného obdobia. Snaha byť opätovne zvolený do funkcie môže oslabiť reálnu nezávislosť.
• Zaviesť systém oznamovania stretnutí s politikmi, podnikateľmi. Na posilnenie nezávislosti navrhujeme zaviesť systém oznamovanie stretnutí vedenia úradu a decíznych pracovníkov s politikmi, podnikateľmi, najmä ak sú v konaní na úrade.
• Upraviť u predsedu a podpredsedu úradu postzamestnanecké obmedzenia. Smernica požaduje tieto obmedzenia pri osobách, ktoré prijímajú rozhodnutia, a to po primeranú dobu po uvoľnení z funkcie. V slovenských podmienkach ide v prvom stupni o podpredsedu, v odvolacom konaní o radu úradu, ktorej členom je predseda. Pri ostatných externých členoch rady tiež treba hľadať pravidlá zamedzujúce konfliktu záujmu aj po ukončení funkcie.

Kolektívne rozhodovacie orgány dávajú predpoklad väčšej nezávislosti, ale aj konzistentnosti a kontinuity rozhodovacej praxe. Viac členov rozhodovacieho orgánu je oveľa ťažšie ovplyvniť, či už v prospech politických, alebo podnikateľských záujmov. Rada úradu je odvolacím orgánom, má sedem členov. Jedným z nich je predseda úradu, ostatní sú menovaní vládou na päťročné funkčné obdobie. Zákon stanovuje len všeobecné požiadavky bez väzby na odbornosť a prax v oblasti hospodárskej súťaže alebo regulácie.

Súčasnými členmi rady sú okrem predsedu úradu Tibora Menyharta Zora Mistríková, Mojmír Mamojka, Ján Lisý, P. Malík, Michaela Michalovičová a Kajetán Kičura, odvolaný predseda Správy štátnych hmotných rezerv. Do funkcie bol opätovne vymenovaný na jeseň 2019. Ich životopisy sú zverejnené na stránke úradu.

Pri nomináciách členov rady považujeme za dôležité:

• Zaviesť konkurzy pri navrhovaní a výbere členov rady. Mal by sa uskutočniť otvorený konkurz vrátane verejného vypočutia.

• Zaviesť požiadavky na odbornosť a integritu. Členovia rady by mali byť dôveryhodní, uznávaní odborníci z oblasti hospodárskej súťaže, regulácie, ekonomických analýz, bez pochybností o integrite. Treba zamedziť potenciálnemu konfliktu záujmov ešte pred ich uvedením do funkcie, priebežne ho aktualizovať a zverejniť.
• Spresniť kontrolu a zverejniť postupy pri vylúčení z prejednávania a rozhodovania veci. V súčasnosti je na členovi rady, resp. účastníkoch konania, či pochybnosť o predpojatosti člena rady oznámia.

2. Rada pre štátnu službu

V niektorých prípadoch spôsob kreovania týchto inštitúcií možno považovať za dobre nastavený z hľadiska garancie nezávislého postavenia. Ako príklad uvedieme Radu pre štátnu službu. Je to nezávislý koordinačný a monitorovací orgán na ochranu princípov štátnej služby. Má 5 členov volených parlamentom na 7 rokov, pričom každého z nich navrhuje iný subjekt. Dôvody odvolania sú taxatívne vymedzené.

Sú však oblasti, ktoré by bolo vhodné podľa nášho názoru vylepšiť.

• Pred voľbou by mali kandidáti na verejnom vypočutí predstaviť svoju víziu fungovania inštitúcie a zodpovedať otázky, ktoré by umožnili preveriť nielen ich odbornú erudovanosť, ale aj ich integritu.

• Premyslieť mechanizmy skladania účtov. Všeobecne pri všetkých nomináciách za veľmi dôležitú považujeme aj kontrolu ex post, teda hľadanie mechanizmov skladania účtov každého člena voči nominujúcemu subjektu a odpočet aktivít. Nominujúci subjekt musí cítiť vysokú mieru zodpovednosti za výsledky a ciele svojho nominanta a musí byť  pripravený ju verejne obhájiť.
• Verejne prezentovať výstupy a stanoviská inštitúcie a robiť odpočet činnosti, komunikovať a spolupracovať s partnerskými inštitúciami doma i v zahraničí. Zástupcovia by mali byť viditeľní vo verejnom diskurze, prezentovať sa odbornosťou a reagovať na aktuálne diskusie a návrhy, samozrejme, pri zachovaní nestrannosti v konkrétnych prípadoch dohľadu.

Nezávislosť inštitúcie je okrem formálnych pravidiel silne ovplyvnená schopnosťou reálne využiť garancie nezávislosti. Regulačné inštitúcie potrebujú vytvoriť a udržať silnú, proaktívnu a široko komunikovanú kultúru nezávislosti. Preto je dôležité líderstvo, odbornosť, autorita, odhodlanie a vízia. Výber ľudí na tieto posty je pre fungovanie inštitúcií kľúčový, preto by mal byť otvorený a zdôvodnený.