Denník N

Niekoľko úvah o jednom referende

Aj v prípade platnosti referenda a referendovým schválením prijatia ústavného zákona o skrátení volebného obdobia sa nič podstatné nemusí vyriešiť.

Autor je advokát a externý doktorand na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského

Niektoré parlamentné aj mimoparlamentné opozičné strany nespokojné s výsledkami posledných volieb začali zbierať podpisy za vyhlásenie referenda o tom, aby Národná rada prijala ústavný zákon o skrátení volebného obdobia a vyhlásení predčasných volieb. Táto iniciatíva je dobrou príležitosťou pripomenúť si dva zásadné neuralgické problémy slovenského ústavného systému, ktoré sú s ňou spojené a ktoré traumatizujú odbornú právnu verejnosť už pekných pár rokov.

Prvý problém sa týka toho, že nie je celkom jasné, presne aké právne účinky má výsledok referenda. Druhý problém zase toho, že schvaľovanie ústavných zákonov „na jedno použitie“, ktorými sa prelamuje normatívny text ústavy, je veľmi problematickou legislatívnou technikou, ktorú ústava nepozná.

Právne účinky referenda a tri paradoxy

V prípade právnych účinkov referenda je právna úprava veľmi nedostatočná a nejasná, pričom táto nejasnosť sa ešte viac prehĺbila doterajšími rozhodnutiami Ústavného súdu, ktoré sa týkajú tejto záležitosti.

Ústava uvádza, že návrhy prijaté v referende sa vyhlasujú rovnako ako zákon. Toto ustanovenie neskôr Ústavný súd kreatívne vyložil spôsobom, že hlasovanie občanov v referende má právne účinky a že referendom je možné prijímať všeobecne záväzné pravidlá správania sa s právnou silou zákona, prípadne ústavného zákona.

Zároveň však Ústavný súd judikoval, že prijatie návrhu v referende má ústavnú relevanciu len v tom zmysle, že ním občania zúčastnení na hlasovaní udelia parlamentu príkaz, aby v súlade s návrhom prijatým v referende zmenil časť ústavy, ktorá bola predmetom vyhláseného referenda, pričom z ústavy nemožno vyvodiť povinnosť poslanca Národnej rady prispieť hlasovaním k tomu, aby sa návrh prijatý v referende pretvoril do adekvátnej podoby textu právneho predpisu.

Znamená to teda, že niet žiadnej právom regulovanej sankcie, ktorá by sa proti poslancovi Národnej rady uplatnila, ak by hlasoval proti vôli prejavenej občanmi v platnom referende.

Súd zároveň konštatoval, že akékoľvek konzekvencie, ktoré by bolo možné v takejto situácii vyvodiť, sú redukované do roviny politickej zodpovednosti. Je v tom teda paradox, pretože na jednej strane výsledok referenda podľa Ústavného súdu má právne účinky a je všeobecne právne záväzný, ale na druhej strane na jeho záväznosť je potrebné, aby poslanci konali v súlade s príkazom občanov, bez konania ktorého o všeobecnej záväznosti nemožno hovoriť. Trochu nadnesene je možné povedať aj to, že prvý paradox je teda v tom, že jeden a ten istý výsledok referenda je všeobecne záväzný a zároveň nie je všeobecne záväzný, pretože sa záväznosť nevzťahuje na poslancov parlamentu, a teda nie je všeobecná.

Druhý paradox je v tom, že Ústavný súd už v minulosti konštatoval, že predmetom referenda môže byť aj otázka o zmene ústavy alebo jej časti, ale zároveň konštatoval, že občania hlasovaním nemôžu priamo meniť ústavu a že prílohou referendovej otázky nemôže byť ani konkrétny a presný návrh ústavného zákona. Občania teda môžu v referende rozhodovať o zmene ústavy, akurát že tá zmena môže byť určená len všeobecne opisne, nemôže byť určená presným legislatívnym znením. Môže teda dôjsť k paradoxnej situácii, že občania schvália zmenu ústavy, ktorá je určená len všeobecne opisne, ale parlament schváli také legislatívne znenie, ktorého účinky budú buď v rozpore s tým, čo občania v referende schválili, alebo budú obchádzať zámer, ktorý občania v referende sledovali podporou zmeny ústavy.

Tretí paradox je v tom, že samotný Ústavný súd nedáva jasnú a uspokojivú odpoveď na otázku, či návrhy prijaté v referende majú právnu silu len obyčajného zákona alebo aj ústavného zákona. Ústavný súd svojím rozhodnutím pripúšťa obidve možnosti, čím do celej referendovej matérie prináša ešte väčší zmätok. Ak má mať výsledok referenda právne účinky, čo pripúšťa aj Ústavný súd, je potrebné presne vedieť, do ktorej skupiny hierarchie noriem je ho potrebné zaradiť. V opačnom prípade sú jeho právne účinky neurčité, nejasné, a teda takmer žiadne, pričom referendum sa mení len na akýsi drahý prieskum verejnej mienky s možnosťou vyvodenia politickej zodpovednosti v najbližších voľbách.

Všetky tri paradoxy, ktoré sprevádzajú úpravu právnych účinkov referenda, je možné vyriešiť len novou ústavnou úpravou tohto inštitútu, ktorá napraví zmätok vyvolaný doterajšími rozhodnutiami Ústavného súdu. Buď nová právna úprava prizná výsledkom referenda plnohodnotné a priame právne účinky, ktoré budú presne vymedzené z hľadiska ich právnej sily (čo by znamenalo, že občania budú môcť v referende priamo schvaľovať zákon alebo ústavný zákon, ktorý sami iniciovali), alebo, na druhej strane, tieto účinky neprizná, pričom výsledok referenda bude upravený len vo forme príkazu parlamentu, aby v súlade s návrhom prijatým v referende zmenil časť ústavy, prípadne prijal zákon podľa toho, čo bolo predmetom vyhláseného referenda.

V tom druhom prípade potom bude potrebné umožniť prezidentovi rozpustiť parlament, ak v presne stanovenom čase príkaz od občanov nesplní. Referendum ako dôležitý nástroj priamej demokracie si takúto novú ústavnú úpravu určite zaslúži.

Prelamovanie normatívneho textu ústavy

Stalo sa už akousi československou ústavnou tradíciou, ktorá siaha hlboko až do 60. rokov minulého storočia, že zákonodarný a ústavodarný orgán (parlament) si zvykol vydávať takzvané ústavné zákony na jedno použitie, ktorými jednorazovo a účelovo prelamoval normatívne znenie ústavy. Typickým príkladom sú ústavné zákony, ktorými sa skracuje volebné obdobie parlamentu. Takýmto spôsobom bolo na Slovensku skrátené volebné obdobie v rokoch 1994, 2006 a 2011. V Českej republike zase v roku 1998 a snaha bola aj roku 2009, ale tá stroskotala na Ústavnom súde ČR, ktorý túto prax vyhlásil za protiústavnú.

V čom je teda zásadný problém? Hĺbku tohto problému si najlepšie uvedomíme, keď si vezmeme iný príklad, nie ten so skrátením volebného obdobia. Ústava SR napríklad normatívne stanovuje, že Najvyšší kontrolný úrad je nezávislým orgánom kontroly hospodárenia alebo že prezident je volený v priamych voľbách občanmi. Predstavme si napríklad, že by parlament schválil ústavný zákon v znení, že výnimočne pre rok 2021 Najvyšší kontrolný úrad nebude oprávnený vykonávať žiadnu kontrolu hospodárenia, alebo napríklad, že v najbližších prezidentských voľbách bude výnimočne volený prezident parlamentom, a nie občanmi, pričom zároveň by nezmenil príslušný normatívny text ústavy. Znamenalo by to, že parlament ústavným zákonom stanovil jednorazovú výnimku z ústavného textu, pričom zároveň ústavný text nezmenil. Každému je hneď jasné, že táto legislatívna technika je absurdná a nesprávna.

Rovnako je to však aj so skrátením volebného obdobia akéhokoľvek ústavného orgánu. Pokiaľ môže parlament skrátiť volebné obdobie sebe, môže to rovnako urobiť napríklad aj prezidentovi (ak by sa mu aktuálny prezident nepáčil), prípadne môže samému sebe volebné obdobie predĺžiť. Na týchto príkladoch je zrejmé, že schvaľovanie ústavných zákonov na jedno použitie je veľmi problematickou legislatívnou technikou, ktorá  by mala byť zakázaná samotnou ústavou.

Ak sa však vrátime k volebnému obdobiu parlamentu – ústava stanovuje, že volebné obdobie poslancov Národnej rady je štvorročné, pričom poslanci ako celok strácajú mandát len uplynutím volebného obdobia alebo rozpustením parlamentu prezidentom. Žiadny iný spôsob skrátenia volebného obdobia ústava nepozná. Prezident môže podľa ústavy parlament rozpustiť len v presne vymedzených prípadoch – ak parlament do šiestich mesiacov po ustanovení novej vlády neschválil jej programové vyhlásenie, ak parlament do troch mesiacov neschváli vládny návrh zákona, s ktorým vláda spojila vyslovenie dôvery alebo ak parlament nebol dlhšie ako tri mesiace uznášaniaschopný, prípadne prerušil svoje zasadnutie na dlhšie ako štyri mesiace v roku, respektíve ak v ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta nebol prezident odvolaný.

Všetky spôsoby rozpustenia parlamentu prezidentom predpokladajú uplynutie určitého času (3, 4, resp. 6 mesiacov) pričom počas tohto času môže existovať reálna vládna kríza, keď sa nenájdu strany, ktoré by mali ochotu, vôľu alebo reálnu možnosť zostaviť vládu. Pre tieto prípady si parlament zvykol urobiť skratku, t. j. prijať ústavný zákon, ktorým jednorazovo a len pre daný prípad prelomil normatívny text ústavy o štvorročnom volebnom období a toto volebné obdobie skrátil. Formálno-právne je, zdá sa, všetko v poriadku pretože prijatý ústavný zákon má rovnakú právnu silu ako ústava, materiálnoprávne to však v poriadku nie je, pretože nejde o ústavný zákon, ale o jeho karikatúru.

Ústavný zákon totiž tak ako každý iný zákon by mal mať všeobecnú normatívnu povahu, nemal by mať povahu opatrení, ktorými sa schvaľujú výnimky v jednotlivostiach. Už Aristoteles vo svojom diele Politea hovoril, že zákon má vládnuť nad všetkými všeobecne, v jednotlivostiach majú rozhodovať úrady, a to je práve to, čo má platiť ako ústava. Ústavné zákony na jedno použitie, ktorými sa prelamuje text ústavy, pričom tento text sa nemení, teda nie sú ústavnými zákonmi v pravom slova zmysle – sú len mocenskými zásahmi, politickými opatreniami a legislatívnymi skratkami, ktorými sa účelovo rieši jeden konkrétny problém, bez toho, aby sa menil normatívny text ústavy. Pripomínajú skôr toaletný papier na jedno použitie, ako normu najvyššej právnej sily, ktorá má byť etalónom krásna a spravodlivosti.  

Znamená to teda, že na Slovensku máme dlhodobý problém, ktorý spočíva v nevyjasnenom vzťahu medzi ústavou a ústavnými zákonmi. Tento problém bude pretrvávať, kým ústava nebude obsahovať nové, jednoznačné a právne precízne ustanovenie, ktoré bude upravovať možnosti jej zmeny. Toto ustanovenie by malo jednoznačne uvádzať, že ústava môže byť zmenená výlučne ústavným zákonom, ktorý výslovne mení alebo doplňuje jej text. Zároveň by toto ustanovenie malo stanovovať, že prijímanie samostatne stojacich ústavných zákonov mimo textu ústavy by malo byť možné len v prípade ústavnej blankety, teda v prípade, ak to samotná ústava pripúšťa. Určitým riešením situácie by bolo aj to, keby pani prezidentka pred vyhlásením referenda dala návrh na Ústavný súd za účelom posúdenia, či predmet referenda je v súlade s ústavou a ústavnými zákonmi. Ústavný súd by tak dostal ďalšiu šancu svojím odôvodnením rozhodnutia zhrnúť celú matériu nanovo a odstrániť mnohé nejasnosti a neurčitosti svojich predchádzajúcich rozhodnutí.

Z uvedeného je teda zrejmé, že aj v prípade platnosti referenda a referendovým schválením prijatia ústavného zákona o skrátení volebného obdobia sa nič podstatné nemusí vyriešiť. Táto iniciatíva, bez ohľadu na politický postoj k nej, je však dobrou šancou uvedomiť si hĺbku najväčších slabín nášho ústavného systému, na ktoré upozorňujú odborníci z oblasti ústavného práva a právnej teórie už takmer dve desaťročia. Problémy sú však na to, aby sa vyriešili, prvým krokom však je – uvedomiť si, že existujú.

Máte pripomienku alebo ste našli chybu? Prosíme, napíšte na pripomienky@dennikn.sk.

Komentáre

Teraz najčítanejšie