Referendum o predčasných voľbách alebo rozklad suverenity ľudu pod zámienkou jej výkonu

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave,
bývalý poradca prezidenta republiky 

Slovensko opäť raz žije referendom o predčasných parlamentných voľbách. Po dvoch neúspešných a relatívne dávnejších pokusoch z rokov 2000 a 2004 je tu opäť snaha referendom skrátiť volebné obdobie Národnej rady.

V týchto dňoch diskusia nabrala na intenzite, keď môj kolega Vincent Bujňák v denníku Postoj publikoval názor, že takéto referendum odporuje ústave (Prečo skrátenie volebného obdobia referendom nie je ústavné | Konzervatívny denník). Zniesla sa naňho vlna kritiky v internetových diskusiách – ich úroveň však, žiaľ, často zodpovedá tomu, že sú de facto anonymné a tak ich treba aj brať. No prišiel útok aj od politických iniciátorov tohto referenda (Fico sa obul do Bujňáka. Dekan fakulty sa ho zastal – SME), ktorý vyvolal ráznu a správnu reakciu Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (Vyjadrenie dekana k vyjadreniam doc. Roberta Fica (uniba.sk)).

V denníku Postoj medzitým reagoval ďalší môj kolega Tomáš Ľalík, ktorý zastáva názor, že referendum o predčasných voľbách je v súlade s ústavou (Prečo je skrátenie volebného obdobia referendom ústavné). Postoj proti referendu o predčasných voľbách v týchto dňoch vyjadril aj Eduard Bárány (Protipandemické opatrenia, ústavné limity a ľudské práva). Ja sám som koncom januára pripomenul svoj dlhodobý odmietavý názor voči takémuto referendu (Ústavný právnik: Referendum o predčasných voľbách devalvuje význam volieb i rozhodnutie občanov (podcast)).

Tiež sa mi ušla kritika, hoci nie taká mohutná. Uvedomil som si však pri nej, že mnohí z kritikov sú aj vzdelaní a dobromyseľní ľudia, ktorí len moje argumenty nepochopili celkom presne.  Aj preto sa ich pokúsim predostrieť komplexne a v závere uvediem veľmi konkrétne ustanovenia našej ústavy, ktorým podľa mňa referendum o predčasných voľbách odporuje. Najskôr však musím, takpovediac, vybrať pred zátvorku to, čo treba mať v každej chvíli na zreteli pri čítaní všetkých mojich argumentov.

Nevyhnutné vysvetlivky na úvod

Ústavné právo upravuje aj vzťahy medzi najvyššími orgánmi štátu, ktoré sú zároveň orgánmi politickými. Preto má blízko k politike, a preto sú mnohé ústavnoprávne problémy zároveň problémami politickými. Je to holý a nevyhnutný fakt. Referendum o predčasných voľbách je učebnicovým príkladom takéhoto problému.

To, či je toto referendum v súlade alebo v rozpore s ústavou, je odbornou ústavnoprávnou otázkou. Ale táto otázka sa dnes rieši preto, lebo vznikla v konkrétnom momente a politickom kontexte. Ten je taký, že referendum o predčasných voľbách je v roku 2021 namierené proti súčasnej vláde a jej parlamentnej väčšine a na jeho úspechu má záujem súčasná parlamentná opozícia. Na tom nič nemení fakt, že formálne toto referendum vzíde z ľudovej petície, reálne je iniciované politicky.

Ak ústavný právnik chce dať podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia odpoveď na akúkoľvek ústavnoprávnu otázku, urobí to nasledovne: predostrie argumenty, ktoré považuje za relevantné, vyvráti možné protiargumenty, svoje úvahy čo najviac rozvinie a potom dospeje k svojej odpovedi. Klasický postup pri vedeckej práci. Odpoveď na otázku, či referendum o predčasných voľbách je v súlade s ústavou, môže byť buď ÁNO alebo NIE, inej možnosti niet.

A tu nastupuje problém: v roku 2021 možnosť NIE politicky osoží vládnej koalícii a možnosť ÁNO opozícii. Ústavný právnik sa môže aj potrhať od snahy a môže priniesť tie najprepracovanejšie argumenty, hneď ho časť publika obviní, že kope za jedných alebo za druhých. Ten, kto nerozumie (alebo nechce rozumieť) vedeckej diskusii, si neuvedomuje, že momentálny osoh pre konkrétny politický tábor v roku 2021 nie je vôbec zámerom autora. Je len nevyhnutným dôsledkom faktu, že ústavnoprávny problém je zároveň problémom politickým.

A teraz čo? Keď sa rieši taká vážna ústavnoprávna otázka, ako je ústavnosť referenda o predčasných voľbách, majú ústavní právnici mlčať len preto, aby nečelili obvineniam, že sa nechávajú zaťahovať do politiky? Aj to je možnosť a mnohí ju nepochybne využijú. Druhá možnosť je akceptovať riziko svojho povolania, vstúpiť do diskusie a vnášať do nej vecnosť a chladnokrvnosť tam, kde politici v mene svojich záujmov neraz bičujú emócie a krivia ústavné právo i fakty.

V roku 2008 som na vedeckej konferencii predniesol a následne publikoval článok s názvom Referendum o predčasných voľbách: niekoľko úvah. V ňom som zaujal jednoznačný postoj proti referendu o predčasných voľbách, ktorý som sa snažil čo najpodrobnejšie odôvodniť. Zdôrazňujem, že to bolo v roku 2008, v čase, keď nebolo žiadne referendum o predčasných voľbách témou a keď nikto netušil, kto je (bude) Igor Matovič alebo Peter Pellegrini, ani aký bude politický kontext v roku 2021.

Článok je publikovaný a aj dnes dostupný v tlačenej podobe. Ani s odstupom trinástich rokov som nič na svojom názore neprehodnotil. Pokiaľ ide o podstatu veci a hlavné argumenty, v texte nižšie budem viac-menej vychádzať z toho, čo som povedal a napísal v roku 2008. Niektoré detaily budem viac konkretizovať a miestami reagovať aj na kolegov.

Posledná vysvetlivka. Nepomýľme si debatu: ak tvrdím, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, neobhajujem tým manažérske, komunikačné či politické chyby predstaviteľov súčasnej vládnej garnitúry ani netvrdím, že z nich netreba vyvodzovať dôsledky. Len prosím, ak debatujeme o koze, debatujme o koze, a ak o voze, tak o voze. Predmetom tejto debaty nie je to, či súčasná vláda zvláda vládnutie a premiér funkciu. Jej predmetom je otázka, či referendum o predčasných voľbách je ústavne prípustné, alebo nie. A odpoveď musí platiť bez ohľadu na to, či je rok 2021, či predsedom vlády je Igor Matovič a petíciu za referendum iniciuje Peter Pellegrini, alebo by bol premiérom Peter Pellegrini a petíciu by inicioval Igor Matovič. Na toto netreba zabudnúť ani na sekundu.

Základným rozdielom a zároveň spoľahlivým rozlíšením medzi odborným a politickým názorom je to, či autor na povedanom trvá bez ohľadu na plynúce volebné obdobia a meniace sa rozloženie síl, alebo svoj „odborný“ názor formuluje a prispôsobuje podľa toho, čo sa kedy politicky hodí.

Má poslanec právo vykonávať svoju funkciu po celé volebné obdobie?

Už Ernest Valko s Katarínou Babiakovou v článku Fenomén predčasných volieb a referenda publikovanom v roku 2004 odmietli referendum o predčasných voľbách. Ich nosným argumentom, skrátene povedané, bolo, že poslanec má právo na nerušený výkon funkcie a plné funkčné obdobie. Skrátiť volebné obdobie je podľa nich možné buď len z ústavou výslovne upravených dôvodov (rozpustenie prezidentom), alebo samotným parlamentom, ak sa uznesie na predčasných voľbách. K tomu treba, samozrejme, pripočítať situácie, keď sa neskracuje celé volebné obdobie, ale mandát zaniká len jednému poslancovi, napríklad z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní, ale to nie je o predčasných voľbách.

Na túto argumentáciu nadviazal Vincent Bujňák, ktorý ju rozšíril o európsky rozmer, keď poukázal na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva.

Hoci som presvedčený o protiústavnosti referenda o predčasných voľbách, myslím si, že argument o práve poslanca na nerušený výkon funkcie je zo všetkých najslabší, z môjho pohľadu irelevantný. Hoci celkovo nesúhlasím s názormi, ktoré vo svojom článku prezentoval Tomáš Ľalík, bez problému sa s ním zhodnem na tom, že „ľud je pán, ktorý rozhoduje, a poslanec je sluha, ktorý slúži“. Inak povedané a mnou často opakované: verejná funkcia v demokracii nie je výsada ani korisť, ale služba.

Napriek tomu nemožno prehliadať, že v dnešnom svete je silno prítomná tendencia domáhať sa všetkého súdnou cestou. Táto stále silnejšia judicializácia prenikajúca do všetkých sfér života, v ktorej už aj súdenie sa o verejné funkcie je pomaly otázkou módy, so sebou prirodzene prináša myšlienkový prúd, ktorý má tendenciu nazerať na verejnú funkciu ako na základné právo jej nositeľa, a nie ako na službu verejnosti. Podľa mňa tento koncept ideovo svedčí skôr feudalizmu ako demokracii, preto ho nezdieľam. Nemyslím si ani, že ho zdieľa Vincent Bujňák, ktorý len trefne poukázal na to, že aj takáto optika je dnes možná a že si ju v nejakej miere môžu osvojiť aj súdy. A ak aj so zaťatými zubami pripustím, že pri niektorých funkciách by sa o optike „základného práva na nerušený výkon“ dalo diskutovať, funkcia poslanca medzi také určite nepatrí. Na túto funkciu sa nevyžaduje žiadna odbornosť, iba dôvera meraná počtom hlasov vo voľbách – nič viac.

Koncept „práva poslanca na nerušený výkon funkcie v plnej dĺžke“ vyvracia aj fakt, že predčasné parlamentné voľby sú vo všeobecnosti prirodzenou (a nevyhnutnou) súčasťou systému parlamentnej formy vlády, teda takého, kde vláda závisí od dôvery parlamentu. Naša ústava výslovne upravuje štyri prípady, v ktorých prezident môže rozpustiť parlament a jeden prípad, keď tak dokonca urobiť musí [čl. 102 ods. 1 písm. e)]. Následkom je vždy zánik mandátu všetkých poslancov a predčasné voľby.

Už len z tohto dôvodu žiadny zvolený poslanec na začiatku volebného obdobia nemôže s odkazom na ústavný princíp legitímnych očakávaní predpokladať, že svoj mandát bude určite vykonávať celé štyri roky. Nezávisle od jeho vôle a správania môžu nastať okolnosti, ktoré povedú k predčasným voľbám – správne na to poukazuje aj Tomáš Ľalík.

Stojí za pripomenutie, že ani český Ústavný súd v slávnej kauze Melčák z roku 2009 nevystaval svoje rozhodnutie na tom, že by došlo k porušeniu práva poslanca na výkon funkcie v plnej dĺžke. Ústavný zákon a s ním aj predčasné voľby zrušil z dôvodu, že ústava nepozná skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom. Podľa súdu pritom predčasné ukončenie volebného obdobia parlamentu samo osebe nie je problém – musí však k nemu dôjsť spôsobom, pri ktorom sa rešpektujú materiálne i procedurálne podmienky stanovené ústavou.

Podľa českého Ústavného súdu je to totiž vecou „ochrany oprávnenej dôvery občanov v právo a práva slobodne voliť, t. j. – okrem iného – práva voliť so znalosťou podmienok utvárania z volieb vzídených demokratických orgánov verejnej moci, vrátane znalosti ich volebného obdobia“. Nie „právo na nerušený výkon funkcie“, ale práve tento argument, hoci od susedov, zásadne spochybňuje nielen skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom, na ktorom by sa dobrovoľne uzniesla Národná rada, ale aj skrátenie volebného obdobia referendom. Ibaže by sme pripustili, že právo občanov voliť so znalosťou všetkých podmienok a ochranu ich dôvery v právo možno referendom „vygumovať“.

Aký je účel predčasných volieb?

Každý ústavný inštitút má nejaký dôvod svojej existencie a cieľ, ktorému má slúžiť. Nie je to inak ani s predčasnými voľbami. Tak porovnávacie ústavné právo, ako aj platné znenie čl. 102 ods. 1 písm. e) našej ústavy jasne hovoria, že predčasné voľby sú nástrojom na riešenie politickej krízy, ktorá prerastie do krízy ústavnej. Typický príklad: uprostred volebného obdobia sa rozpadne vládna koalícia, následkom čoho vláda stratí dôveru. Alebo, aj keby formálne dôveru nestratila, stratí parlamentnú väčšinu, a teda schopnosť presadzovať svoje návrhy v parlamente. V parlamente sa dejú obštrukcie, nevie sa uzniesť na ničom. Vláda reálne nemôže plniť svoje funkcie ani program, nanajvýš len živorí zo dňa na deň. Možnosti sú dve: buď pozliepať novú koalíciu tak, že sa časť tej starej spojí s časťou opozície, alebo vykonať predčasné voľby.

Prvá možnosť býva prakticky nereálna – keby sa dnes rozpadla vládna koalícia, len ťažko si predstavíme, že by hneď vzápätí zostavili novú vládu napríklad OĽaNO so Smerom a takto by dovládli do riadnych volieb. Predčasné voľby sú v takom prípade najčistejším a najkorektnejším východiskom z núdze, v ktorej sa objektívne nedá vládnuť. Lenže o takej núdzi sa nedá hovoriť v situácii, keď má vláda dôveru Národnej rady a aj formálne počty poslancov v jej radoch dávajú v parlamente väčšinu.

V súlade s logikou parlamentnej formy vlády sú predčasné voľby vždy východiskom z objektívnej núdze. Ak sa inak nedá, treba k nim pristúpiť, ale v ideálnom prípade by nemali byť.

Ako sa vláde vystavuje účet?

Zjednodušený pohľad na vládnutie u nás je zhruba takýto: ľud vo voľbách zvolí parlament, v ňom sa vytvorí väčšina, ktorá zostaví vládu. Vláda predloží parlamentu svoj program, a keďže má v ňom väčšinu, dostane jeho dôveru. Volebné obdobie parlamentu je štvorročné, preto aj vláda po voľbách svoj program nastavuje tak, že na ňom bude pracovať štyri roky, a potom predloží výsledky voličom. Tí jej v parlamentných voľbách urobia odpočet: buď ju ponechajú pri moci, alebo ju vymenia. Takto to funguje v každej parlamentnej demokracii. Nejedna vláda sa rok-dva po voľbách ocitne v situácii, že keby sa v tom momente konali voľby, bude s ňou amen, no v riadnych voľbách na konci volebného obdobia svoju pozíciu napokon bez problémov obháji (Margaret Thatcherová by vedela rozprávať o svojich začiatkoch).

Tiež je bežné, že vláda si po celý čas drží podporu, ktorú v rozhodujúcom momente na konci volebného obdobia stratí (Helmut Kohl by vedel rozprávať o svojom konci).

O osude volieb a vlády môžu niekedy rozhodnúť aj externé faktory, ktorých výskyt je z pohľadu vlády neovplyvniteľný, teda náhodný (vojna, hospodárska kríza alebo pandémia). Jedného takáto náhoda vynesie na vrchol moci, inému zlomí väz. Jeden má šťastie, iný smolu, ktorú vníma ako „nespravodlivosť“. Keby sa slovenské voľby v roku 2020 konali len o týždeň-dva neskôr, teda už v plnej panike z pandémie, ich výsledky by boli nepochybne celkom iné už len preto, že účasť by bola bývala určite nižšia. Nikdy sa nedozvieme, aké by boli, komu by to pomohlo a komu uškodilo. Taký je život – nie všetko sa dá predvídať.

Čo sa však predvídať dá, je dĺžka volebného obdobia. To je základný rámec pre každú vládu, podľa ktorého vie, ako si má rozplánovať svoj program a nastaviť etapy jeho plnenia. Ak si to sama vláda nepokazí tým, že stratí dôveru parlamentu alebo sa jej v ňom rozpadne väčšina a budú nutné predčasné voľby, potom vie, že účty bude skladať po štyroch rokoch. A zároveň vtedy sa jej bude dať ten účet vystaviť aj najpresnejšie. Ak sa program plánuje na štyri roky a odpočet sa robí po dvoch, jasné, že je to skreslené. Ale pozor, tým nechcem povedať, že každá vláda či každý premiér má vládnuť štyri roky alebo že majú, nebodaj, „právo na nerušený výkon funkcie“. Vláda musí byť pri výkone funkcie permanentne „vyrušovaná“, kontrolovaná a konfrontovaná, v prvom rade parlamentom, ktorému sa zodpovedá. Aj od jej vlastnej parlamentnej väčšiny právom očakávame aktivitu, ak je situácia vážna, kritická či neudržateľná, a vláda sa nevie či nechce spamätať. Váhou svojej autority môže pôsobiť aj prezident, a potom sú tu ďalšie viac či menej účinné formy tlaku, ktorý sa dá vyvinúť.

Myslím si však, že medzi nástroje tohto tlaku nemá patriť referendum o predčasných voľbách. Myslím si to z dôvodu, ktorý v debate niekedy zaniká, hoci má veľmi podstatný systémový aspekt. Celé sa to dnes prezentuje viac-menej len v polohe, že treba čím skôr skoncovať s Matovičovou vládou. Je možné, že referendum podporujú aj mnohí z tých, ktorí Matoviča volili. Ak sa volič postupne odvráti od toho, komu dal dôveru, je to jeho právo. Ak však uvažujeme o referende o predčasných voľbách, tak pozor, aby sa nestalo, že pre strom prehliadneme les. Ak dnes pripustíme, že referendum o predčasných voľbách je v súlade s ústavou, bude to znamenať, že môže byť použité kedykoľvek v budúcnosti. Žiadna budúca vláda si nebude môcť byť istá, že hoci si udrží parlamentnú väčšinu, bude mať na realizáciu svojho programu štyri roky.

K čomu to povedie? No k tomu, že každá vláda uvažujúca prakticky sa bude od začiatku a po celý čas správať tak, ako keby bola vo volebnej kampani. Už dosť dlho je miera populizmu dennodenne prítomného v politike neznesiteľná. Skúsenosť pritom dokazuje, že táto miera stúpa priamoúmerne tomu, ako sa blížia voľby a jej vyvrcholenie môže byť vskutku „impozantné“ (spomeňme si na poslednú schôdzu minulého parlamentu). Čo potom nastane, keď prestane platiť štvorročné volebné obdobie Národnej rady? Teda, presnejšie povedané, keď sa zo štvorročného obdobia stane de facto subsidiárne pravidlo, ktoré bude platiť len pre prípad, že sa referendom nerozhodne o predčasných voľbách?

Ako funguje suverenita ľudu?

Princíp suverenity ľudu vyplýva z čl. 2 ods. 1 ústavy: „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo“. Pre zástancov referenda o predčasných voľbách je toto hlavný tromf: ľud môže konať aj priamo, nielen prostredníctvom parlamentu, ľud je viac ako parlament, ergo ľud môže rozhodnúť aj o tom, že ukončí volebné obdobie aktuálneho parlamentu a zvolí si nový. Na prvý pohľad jednoduché a lákavé, v skutočnosti veľmi zložité. Ústava nie je iba jeden článok bez kontextu. Je to sústava hodnôt a princípov vyjadrených tou či onou formou vo všetkých jej ustanoveniach. Na každé ustanovenie sa treba pozerať ako na jednu zo súčiastok veľkého súkolia, ktoré môže dobre fungovať len ako celok. Ak by sme absolutizovali princíp suverenity ľudu do polohy, že ľud môže v referende rozhodnúť kedykoľvek o čomkoľvek, tak by sme skončili pri tyranii väčšiny.

Článok 93 ods. 3 ústavy výslovne zakazuje konať referendum o niektorých veciach. Článok 95 ods. 2 a čl. 125b ods. 1 umožňujú kontrolovať súlad predmetu referenda s ústavou (teda s celou, nielen s vecami vymenovanými v čl. 93 ods. 3) alebo s ústavným zákonom (akýmkoľvek). Lenže tieto ustanovenia do ústavy zaviedli „iba“ volení zástupcovia ľudu, tak predsa nemôžu stáť v ceste ľudu a jeho suverenite. Zákaz sem, zákaz tam, takto by sa dalo v referende odhlasovať prakticky všetko, veď ľud je suverénny. Nielen skrátenie volebného obdobia parlamentu, ale napríklad aj jeho predĺženie. Prečo nie? Veď keď je ľud so svojimi sluhami taký spokojný, že si praje zachovať parlament presne v tomto zložení, prečo by mu to rovno nepredĺžil? Načo riskovať, že v ďalších voľbách bude niektorej strane chýbať pár hlasov na vstup do parlamentu a dopadne to celé ináč? Tiež by sa mohlo skrátiť funkčné obdobie všetkým sudcom Ústavného súdu, a nech parlament s prezidentom vyberú lepších. A ak nevyberú, tak v ďalšom referende sa Ústavný súd zruší. Absurdné? Ak je však ľud suverénny a niečo si praje, prečo mu to nedožičiť? Veď je to demokratické.

A teraz vážne. Článok 2 odsek 1 hovorí, že ľud vykonáva svoju moc BUĎ prostredníctvom svojich zástupcov, ALEBO priamo. Sú to dva významovo rovnocenné, ale technicky rozdielne spôsoby výkonu moci, z ktorých každý má svoje pravidlá. Paradoxom referenda o predčasných voľbách je, že ono v podstate zmiešava tieto dva rozdielne spôsoby výkonu moci do jedného bizarného celku. V tomto referende sa totiž neprijíma žiadne konkrétne vecné rozhodnutie s dlhodobou platnosťou. Takým by bolo napríklad referendum o otázkach: Prajete si vystúpenie z Európskej únie? Ste za priamu voľbu prezidenta? Ste za zavedenie dvojkomorového parlamentu? Ste za to, aby Ústavný súd mohol posudzovať ústavnosť ústavných zákonov? O týchto otázkach si môžeme myslieť čokoľvek, ale prinajmenšom dávajú zmysel v tom, že majú nejaký reálny meritórny obsah, na ktorý môžu mať občania taký alebo opačný názor a hľadá sa, ktorý je väčšinový. A sú to všetko otázky, pri ktorých sa dá fungovať aj s možnosťou „áno“, aj s možnosťou „nie“, a musí sa uznať, že dať ich na rozhodnutie občanom ako zdroju moci je legitímne a demokratické.

No referendum o predčasných voľbách žiadnu meritórnu otázku trvalo nerieši. Nezavádza žiadne pravidlo ani žiadne neruší, nemení žiadne z rozhodnutí súčasného parlamentu, ani mu nebráni až do prípadných predčasných volieb vykonávať všetky svoje kompetencie. Hovorí len, že namiesto jedných zástupcov, ktorí prijímajú rozhodnutia v našom mene, chceme iných, ktorí ich opäť budú prijímať v našom mene. Ľud teda o ničom priamo nerozhodne, len vymení zástupcov. Nevie sa, akí budú, ani či budú lepší, ale vymenia sa. Aktom priamej demokracie sa dožadujeme aktu zastupiteľskej demokracie. Prijímame rozhodnutie, že chceme prijať rozhodnutie vo voľbách. Priama a zastupiteľská demokracia v jednom.

Podstatou referenda však je, že ľud prijíma konkrétne rozhodnutie namiesto svojich zástupcov. Buď vo veci, ktorá je príliš vážna na to, aby sa mohla rozhodnúť „iba“ na úrovni zástupcov (obligatórne referendum – v našom prípade vstup do štátneho zväzku s iným štátom). Alebo vo veci, o ktorej by síce mohli rozhodnúť aj zástupcovia, ale v konkrétnej situácii sa z nejakého dôvodu vec predloží na rozhodnutie priamo ľudu (fakultatívne referendum).

Referendum o predčasných voľbách nezapadá ani do jednej z týchto schém. Vo svojej podstate – aj keď sa to tak nenazve – vlastne ide o odvolanie poslancov z funkcií. Odvolanie z funkcie je, vo všeobecnej rovine, vec, ktorá je v demokracii možná. Akurát sa nepraktizuje voči poslancom parlamentu nikde, kde funguje reprezentatívny mandát. Odvolanie poslanca je možné vtedy, ak sa mandát koncipuje ako imperatívny – poslanec tu nie je zástupcom celého ľudu, ale len svojich voličov (svojho obvodu), ktorých príkazy by mal plniť a ktorí ho môžu odvolať, ak nie sú s jeho prácou spokojní. Takéto niečo umožňovala (aj keď skôr len teoreticky) napríklad Ústava Československej socialistickej republiky z roku 1960.

Zastupiteľská demokracia odmieta imperatívny mandát. Je postavená na myšlienkovej konštrukcii, že každý poslanec zastupuje všetkých občanov, teda celý ľud. Zastupuje aj tých, ktorí voliť neprišli alebo volili strany, ktoré sa nedostali do parlamentu. Nie je viazaný príkazmi v žiadnom jednotlivom prípade a účty je povinný skladať v ďalších voľbách, ak sa uchádza o znovuzvolenie. Chápem, že nejednému laikovi sa to nemusí páčiť, no vysvetľovať teraz všetky súvislosti nie je možné. Preto poviem len toľko, že ak to takto funguje v celom demokratickom svete po niekoľkých storočiach skúseností s demokraciou, asi sú na to dobré dôvody. Referendum o predčasných voľbách fakticky znamená hromadné odvolanie všetkých poslancov, čo je v rozpore s reprezentatívnym mandátom aj celou filozofiou našej demokracie.

Tomáš Ľalík v obhajobe tohto referenda prirovnal vzťah medzi voličmi a poslancami ku vzťahu medzi klientom a advokátom, ktorý ho zastupuje v súdnom spore. Súhlasím s ním, že by bolo absurdné, keby klient nemohol advokátovi zrušiť plnú moc a zvoliť si iného advokáta, a bolo by nepredstaviteľné tvrdiť, že advokát má právo klienta zastupovať počas celého súdneho procesu. To všetko je pravda. Problém je, že vzťah klienta s advokátom sa svojou povahou a fungovaním vôbec nepodobá vzťahu medzi ľudom a poslancami v modernej demokracii. Advokát zastupuje individuálne záujmy konkrétneho klienta v spore, kde na druhej strane stojí iný jednotlivec so svojím advokátom, ktorý zase zastupuje jeho záujmy. Ten istý advokát by nemohol zastupovať oboch, lebo by bol v konflikte záujmov. Poslanec však nemá za úlohu zastupovať záujmy jedného občana proti záujmom iného občana. Zastupuje celý ľud, o ktorého blaho sa má usilovať najlepšie, ako vie. Ľud tvoria všetci občania, konkrétni jednotlivci z mäsa a kostí. Ale ústavnoprávne je ľud jeden abstraktný subjekt, ktorý nemožno stretnúť, rozprávať sa s ním ani sa ho dotknúť. Ľud sa vyjadruje buď vo voľbách, keď si zvolí svojich zástupcov, aby mu po určitý vopred známy a obmedzený čas slúžili najlepšie, ako vedia, alebo v referende, keď rozhodne o otázke v konkrétnej veci namiesto svojich zástupcov.

Pre mňa najzávažnejší argument, pre ktorý považujem referendum o predčasných voľbách za protiústavné, je, že toto referendum devalvuje význam aktívneho volebného práva, teda práva voliť. Práva, prostredníctvom ktorého sa realizuje suverenita ľudu. Ako volič, súčasť abstraktného suverénneho ľudu, mám svoj volebný hlas, pomyselný „dielik“ moci rozhodnúť, ako bude vyzerať zastupiteľský zbor. Aj keď sa ten dielik môže pri niekoľkých miliónoch voličov javiť ako kvapka v mori, nik iný nemá väčší, teda všetky hlasy sú si rovné. Moc rozhodnúť vo voľbách však nespočíva len v možnosti určiť zloženie zastupiteľského zboru, ale aj v možnosti urobiť tak na určitý čas. Váha rozhodnutia nie je tá istá, keď sa robí na štyri roky a keď sa robí na rok. Prípadne, keď sa nevie, na ako dlho sa robí, lebo každú chvíľu môžu byť referendom vyvolané predčasné voľby.

Ak voliči pri voľbách nebudú vedieť, ako dlho ich rozhodnutie bude platiť, môžu časom stratiť záujem o voľby. Je logické, že akt, ktorý sa potenciálne deje každú chvíľu, je menej významný ako akt, ktorý sa deje len raz za štyri-päť rokov. Akceptovanie referenda o predčasných voľbách ako súčasti pravidiel hry vnesie permanentnú neistotu do procesu volieb a dlhodobo zníži ich reálny význam. Zdevalvuje to zastupiteľskú demokraciu, avšak bez toho, aby ju aspoň nahradilo priamou – ako som už povedal, v referende o predčasných voľbách sa neprijíma žiadne vecné rozhodnutie, je to len rozhodnutie o tom, že sa znova zvolia zástupcovia.

Záver

Referendum o predčasných voľbách neporušuje „právo poslanca na nerušený výkon funkcie v plnej dĺžke“. Žiadne také právo nejestvuje a – logicky – čoho niet, to nemožno porušiť. Predsa však významne odporuje slovenskej ústave. Aby som bol konkrétny, odporuje jej článku 1 odseku 1, pokiaľ ide o princíp demokratického štátu, aj pokiaľ ide o princíp právneho štátu. Odporuje tiež článku 2 odseku 1, podľa ktorého štátna moc patrí občanom a tí ju vykonávajú jednou z dvoch dostupných možností, no nie oboma naraz. Ďalej odporuje článku 30 odseku 1 prvej vete, podľa ktorej „občania majú právo podieľať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov“.

Súčasťou tohto práva, ak má mať reálny obsah a vážnosť, musí byť nielen možnosť odovzdať vo voľbách hlas, ale aj možnosť urobiť to s platnosťou na určitý čas. V spojení s článkom 73 odsekom 1 je tento čas pri Národnej rade štyri roky. Pretože by sa takýmto referendom znížil existujúci štandard ochrany aktívneho volebného práva, odporuje aj článku 93 odseku 3. Odporuje, v neposlednom rade, i článku 73 odseku 2, lebo takéto referendum je nezlučiteľné s konceptom reprezentatívneho mandátu. Odporuje, napokon, celkovej filozofii našej ústavy a našej demokracie. A keby aj rovno, per impossibile, neodporovalo ničomu z toho, tak stále veľmi spoľahlivo odporuje zdravému rozumu.

Nie je pravda, že dve minulé referendá o predčasných voľbách boli ústavné a nik ich nespochybňoval, práve naopak. Pravdou len je, že v roku 2000 ešte neexistovala možnosť prezidenta dať posúdiť ústavnosť predmetu referenda Ústavnému súdu (bola zavedená v roku 2001) a v roku 2004 ju prezident nevyužil. Treba veriť, že tentoraz hlava štátu nepremárni túto príležitosť. Ak svoje oprávnenie využije, nebude to znamenať, že sa stavia za súčasnú koalíciu alebo proti súčasnej opozícii. Bude to len prejav jej zmyslu pre povinnosť zachovávať i obhajovať ústavu a svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov.

Ak sa táto referendová otázka dostane pred Ústavný súd, už toto bude výhra bez ohľadu na výsledok. Dozvieme sa záväznú odpoveď na 20-ročný ústavnoprávny spor. Ak Ústavný súd povie, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, bude to znamenať, že nielen toto, ale ani žiadne ďalšie referendum tohto typu sa nebude môcť konať. A keby náhodou Ústavný súd dospel k rozhodnutiu, že referendum o predčasných voľbách je ústavné, tiež je lepšie to vedieť ako žiť v neistote. Fakticky by tým zanikol reprezentatívny mandát a slovenský ústavný systém by sa zásadne zmenil. Zo súčasnej polopriamej demokracie (teda systému, kde sa zastupiteľská demokracia alternatívne kombinuje s možnosťou ľudu rozhodovať o niektorých veciach priamo, namiesto svojich zástupcov), sa posunieme do systému, ktorý nebude ani polopriamou, ani zastupiteľskou, ani priamou demokraciou a pre ktorý súčasná štátoveda zrejme nemá presné pomenovanie. Netvrdím, že preto Slovensko zahynie. Ale obávam sa, že sa tým zvalia základy, na ktorých súčasná republika stojí.

P.S.: Kde je zodpovednosť?

Zamýšľam sa ešte nad jednou vecou. Pri nej už nejde o súlad referenda s ústavou, ale je pre mňa veľmi podstatná. Hoci je pojem „politická zodpovednosť“ na Slovensku stále skôr niečím ako cudzie slovo, ktorému nik nerozumie, mal by to byť kľúčový a samozrejmý prvok každej fungujúcej demokracie. Celoštátne referendum je za každých okolností veľmi vážna vec. Ak sa ním majú dosiahnuť predčasné voľby, tak je to extrémne vážna vec.

Každé referendum má nejakého iniciátora, ktorý sa snaží dosiahnuť ním určitý cieľ. Aj keď vzíde referendum formálne z občianskej iniciatívy, za touto iniciatívou je vždy niekto, bez koho by nemohla byť úspešná, lebo zozbierať 350-tisíc podpisov nedokáže žiadna skupina „aktívnych“ občanov len tak. Za súčasným referendom o predčasných voľbách sú opozičné politické strany, ktoré s touto myšlienkou prišli a ktoré poskytujú svoje personálne a materiálne zázemie na to, aby sa podarilo vyzbierať dostatok podpisov za jeho vyhlásenie. Presne tak, ako ho rovnakému referendu poskytli v rokoch 2000 a 2004. Toto všetko je v poriadku – iba to pripomínam.

Ak referendum prebehne a bude úspešné, malo by znamenať predčasné voľby, teda vyvodenie politickej zodpovednosti voči súčasnej vláde a parlamentnej väčšine. Moja otázka znie: aká politická zodpovednosť bude vyvodená, ak referendum úspešné nebude? V rokoch 2000 a 2004 nebola vyvodená žiadna a politickí iniciátori referenda to vopred deklarovali. Ak to bude tak i teraz, opäť tu bude tá istá nerovnováha. Opozícia de facto žiada od vlády, aby sa predčasne podrobila súdu voličov. Ale ak bude postoj voličov taký, že predčasné voľby nechcú (čo bude pravda aj vtedy, ak bude referendum neplatné pre nízku účasť), tak politickým posolstvom referenda bude, že voliči podržali vládu. Ak potom iniciátori referenda nevyvodia žiadnu zodpovednosť, bude to znamenať, že len volajú na zodpovednosť vládu bez toho, aby ju sami boli ochotní niesť a čokoľvek riskovať.

Bývalý francúzsky prezident Charles de Gaulle je slávny z rôznych dôvodov. Kým bol pri moci, referendum používal často. Bola to jednak vec jeho presvedčenia a istá forma osobného dialógu s Francúzmi, ale párkrát ho vyslovene použil ako „bič“ na parlament. Každé referendum, ktoré sa za jeho éry konalo, sa konalo fakticky, hoci nie formálne, vždy z jeho iniciatívy. Dvakrát sa to stalo spôsobom, že referendum bolo procedurálne výrazne na hrane ústavy, a generál to vedel. Pred každým jedným referendom však verejne deklaroval, že ak neprejdú jeho referendové návrhy, odstúpi z funkcie prezidenta republiky. A presne to sa aj v roku 1969 stalo: de Gaulle odstúpil na druhý deň po referende, ktoré preňho dopadlo neúspešne. Nebola to žiadna hanba, naopak, bol to prejav charakteru a rešpektu voči ľudu a uvedomenia si vážnosti, ktorú referendum má.

Keby politickí iniciátori referenda o predčasných voľbách vložili do hry svoju politickú zodpovednosť, nič by to nezmenilo na mojom názore o jeho protiústavnosti. Musel by som však uznať prinajmenšom dve veci. Po prvé, že je to chlapský postoj, ktorý sa nevyhýba zodpovednosti, ale, naopak, je prejavom pripravenosti ju niesť. A teda, že iniciácia referenda je prejavom politickej odvahy. Po druhé, že referendum je prejavom úcty voči občanom, lebo ich názor bude rešpektovaný za každých okolností, a nielen vtedy, keď povedia to, čo autori referenda chcú počuť. Referendum bude mať relevantné dôsledky bez ohľadu na to, ako dopadne: buď právne aj politické v radoch koalície, ak budú predčasné voľby, alebo len politické v radoch opozície, ak predčasné voľby nebudú. Jeden aj druhý prípad by mohol Slovensko niekam posunúť, a teda by referendum mohlo mať zmysel aspoň politicky.

Na záver ešte jedna myšlienka z Francúzska. Známy treťorepublikový socialista Léon Gambetta počas kampane pred parlamentnými voľbami v roku 1877 predniesol v meste Lille prejav, z ktorého vošla jedna veta do dejín. Povedal ju na margo prípadnej neochoty svojich protivníkov akceptovať výsledky volieb a ich možnej snahy vyvolávať predčasné voľby dovtedy, kým im neprinesú priaznivý výsledok. Podľa historických záznamov po tejto vete zazneli dve salvy mohutného potlesku publika a pokriky „Nech žije republika!“. Gambetta povedal: „Quand la France aura fait entendre sa voix souveraine, croyez-le bien Messieurs, il faudra se soumettre ou se démettre.“ V slovenskom preklade síce veta stráca pôvodnú zvučnosť, no pointa zostáva: „Keď Francúzsko prehovorí svojím suverénnym hlasom, veru páni, bude treba sa podriadiť alebo sa porúčať.“

Nech žije republika!