Referendum o predčasných voľbách alebo rozklad suverenity ľudu pod zámienkou jej výkonu

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave,
bývalý poradca prezidenta republiky 

Slovensko opäť raz žije referendom o predčasných parlamentných voľbách. Po dvoch neúspešných a relatívne dávnejších pokusoch z rokov 2000 a 2004 je tu opäť snaha referendom skrátiť volebné obdobie Národnej rady.

V týchto dňoch diskusia nabrala na intenzite, keď môj kolega Vincent Bujňák v denníku Postoj publikoval názor, že takéto referendum odporuje ústave (Prečo skrátenie volebného obdobia referendom nie je ústavné | Konzervatívny denník). Zniesla sa naňho vlna kritiky v internetových diskusiách – ich úroveň však, žiaľ, často zodpovedá tomu, že sú de facto anonymné a tak ich treba aj brať. No prišiel útok aj od politických iniciátorov tohto referenda (Fico sa obul do Bujňáka. Dekan fakulty sa ho zastal – SME), ktorý vyvolal ráznu a správnu reakciu Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (Vyjadrenie dekana k vyjadreniam doc. Roberta Fica (uniba.sk)).

V denníku Postoj medzitým reagoval ďalší môj kolega Tomáš Ľalík, ktorý zastáva názor, že referendum o predčasných voľbách je v súlade s ústavou (Prečo je skrátenie volebného obdobia referendom ústavné). Postoj proti referendu o predčasných voľbách v týchto dňoch vyjadril aj Eduard Bárány (Protipandemické opatrenia, ústavné limity a ľudské práva). Ja sám som koncom januára pripomenul svoj dlhodobý odmietavý názor voči takémuto referendu (Ústavný právnik: Referendum o predčasných voľbách devalvuje význam volieb i rozhodnutie občanov (podcast)).

Tiež sa mi ušla kritika, hoci nie taká mohutná. Uvedomil som si však pri nej, že mnohí z kritikov sú aj vzdelaní a dobromyseľní ľudia, ktorí len moje argumenty nepochopili celkom presne.  Aj preto sa ich pokúsim predostrieť komplexne a v závere uvediem veľmi konkrétne ustanovenia našej ústavy, ktorým podľa mňa referendum o predčasných voľbách odporuje. Najskôr však musím, takpovediac, vybrať pred zátvorku to, čo treba mať v každej chvíli na zreteli pri čítaní všetkých mojich argumentov.

Nevyhnutné vysvetlivky na úvod

Ústavné právo upravuje aj vzťahy medzi najvyššími orgánmi štátu, ktoré sú zároveň orgánmi politickými. Preto má blízko k politike, a preto sú mnohé ústavnoprávne problémy zároveň problémami politickými. Je to holý a nevyhnutný fakt. Referendum o predčasných voľbách je učebnicovým príkladom takéhoto problému.

To, či je toto referendum v súlade alebo v rozpore s ústavou, je odbornou ústavnoprávnou otázkou. Ale táto otázka sa dnes rieši preto, lebo vznikla v konkrétnom momente a politickom kontexte. Ten je taký, že referendum o predčasných voľbách je v roku 2021 namierené proti súčasnej vláde a jej parlamentnej väčšine a na jeho úspechu má záujem súčasná parlamentná opozícia. Na tom nič nemení fakt, že formálne toto referendum vzíde z ľudovej petície, reálne je iniciované politicky.

Ak ústavný právnik chce dať podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia odpoveď na akúkoľvek ústavnoprávnu otázku, urobí to nasledovne: predostrie argumenty, ktoré považuje za relevantné, vyvráti možné protiargumenty, svoje úvahy čo najviac rozvinie a potom dospeje k svojej odpovedi. Klasický postup pri vedeckej práci. Odpoveď na otázku, či referendum o predčasných voľbách je v súlade s ústavou, môže byť buď ÁNO alebo NIE, inej možnosti niet.

A tu nastupuje problém: v roku 2021 možnosť NIE politicky osoží vládnej koalícii a možnosť ÁNO opozícii. Ústavný právnik sa môže aj potrhať od snahy a môže priniesť tie najprepracovanejšie argumenty, hneď ho časť publika obviní, že kope za jedných alebo za druhých. Ten, kto nerozumie (alebo nechce rozumieť) vedeckej diskusii, si neuvedomuje, že momentálny osoh pre konkrétny politický tábor v roku 2021 nie je vôbec zámerom autora. Je len nevyhnutným dôsledkom faktu, že ústavnoprávny problém je zároveň problémom politickým.

A teraz čo? Keď sa rieši taká vážna ústavnoprávna otázka, ako je ústavnosť referenda o predčasných voľbách, majú ústavní právnici mlčať len preto, aby nečelili obvineniam, že sa nechávajú zaťahovať do politiky? Aj to je možnosť a mnohí ju nepochybne využijú. Druhá možnosť je akceptovať riziko svojho povolania, vstúpiť do diskusie a vnášať do nej vecnosť a chladnokrvnosť tam, kde politici v mene svojich záujmov neraz bičujú emócie a krivia ústavné právo i fakty.

V roku 2008 som na vedeckej konferencii predniesol a následne publikoval článok s názvom Referendum o predčasných voľbách: niekoľko úvah. V ňom som zaujal jednoznačný postoj proti referendu o predčasných voľbách, ktorý som sa snažil čo najpodrobnejšie odôvodniť. Zdôrazňujem, že to bolo v roku 2008, v čase, keď nebolo žiadne referendum o predčasných voľbách témou a keď nikto netušil, kto je (bude) Igor Matovič alebo Peter Pellegrini, ani aký bude politický kontext v roku 2021.

Článok je publikovaný a aj dnes dostupný v tlačenej podobe. Ani s odstupom trinástich rokov som nič na svojom názore neprehodnotil. Pokiaľ ide o podstatu veci a hlavné argumenty, v texte nižšie budem viac-menej vychádzať z toho, čo som povedal a napísal v roku 2008. Niektoré detaily budem viac konkretizovať a miestami reagovať aj na kolegov.

Posledná vysvetlivka. Nepomýľme si debatu: ak tvrdím, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, neobhajujem tým manažérske, komunikačné či politické chyby predstaviteľov súčasnej vládnej garnitúry ani netvrdím, že z nich netreba vyvodzovať dôsledky. Len prosím, ak debatujeme o koze, debatujme o koze, a ak o voze, tak o voze. Predmetom tejto debaty nie je to, či súčasná vláda zvláda vládnutie a premiér funkciu. Jej predmetom je otázka, či referendum o predčasných voľbách je ústavne prípustné, alebo nie. A odpoveď musí platiť bez ohľadu na to, či je rok 2021, či predsedom vlády je Igor Matovič a petíciu za referendum iniciuje Peter Pellegrini, alebo by bol premiérom Peter Pellegrini a petíciu by inicioval Igor Matovič. Na toto netreba zabudnúť ani na sekundu.

Základným rozdielom a zároveň spoľahlivým rozlíšením medzi odborným a politickým názorom je to, či autor na povedanom trvá bez ohľadu na plynúce volebné obdobia a meniace sa rozloženie síl, alebo svoj „odborný“ názor formuluje a prispôsobuje podľa toho, čo sa kedy politicky hodí.

Má poslanec právo vykonávať svoju funkciu po celé volebné obdobie?

Už Ernest Valko s Katarínou Babiakovou v článku Fenomén predčasných volieb a referenda publikovanom v roku 2004 odmietli referendum o predčasných voľbách. Ich nosným argumentom, skrátene povedané, bolo, že poslanec má právo na nerušený výkon funkcie a plné funkčné obdobie. Skrátiť volebné obdobie je podľa nich možné buď len z ústavou výslovne upravených dôvodov (rozpustenie prezidentom), alebo samotným parlamentom, ak sa uznesie na predčasných voľbách. K tomu treba, samozrejme, pripočítať situácie, keď sa neskracuje celé volebné obdobie, ale mandát zaniká len jednému poslancovi, napríklad z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní, ale to nie je o predčasných voľbách.

Na túto argumentáciu nadviazal Vincent Bujňák, ktorý ju rozšíril o európsky rozmer, keď poukázal na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva.

Hoci som presvedčený o protiústavnosti referenda o predčasných voľbách, myslím si, že argument o práve poslanca na nerušený výkon funkcie je zo všetkých najslabší, z môjho pohľadu irelevantný.