Ako sa (ne)podáva demisia

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, bývalý poradca prezidenta republiky

Nekonečný príbeh, ktorý môžeme pracovne nazvať „vládna kríza – edícia marec 2021“, sa zrejme končí. Končí sa spôsobom, ktorý sa z hľadiska pravidiel a zákonitostí politiky javil ako najlogickejší a najracionálnejší už na začiatku celej krízy, až by sa núkala otázka, či to celé muselo trvať takmer mesiac. To je však teraz vedľajšie.

V koncovke vládnej krízy nastala zaujímavá ústavnoprávna otázka – ako technicky by sa mal celý proces demisie vlády uskutočniť, a to so zreteľom na znenie článku 116 odseku 5 ústavy: „Ak demisiu podá predseda vlády, demisiu podá celá vláda.“ Rovnaká otázka sa riešila pred tromi rokmi, keď sa prvýkrát za súčasnej ústavy stalo, že vláda skončila pre to, že skončil jej predseda (zámerne sa teraz vyhýbam slovnému spojeniu podanie demisie).

V každej parlamentnej forme vlády platí, že s predsedom vlády formálne končí celá vláda a to je natoľko evidentné, že to ani nemusí byť v ústave napísané. V tej našej to výslovne napísané je, čo prirodzene spôsobuje, že v situácii pádu predsedu vlády sa všetky zraky uprú na článok 116 odsek 5. Jazykové znenie tohto článku na prvý pohľad navodzuje dojem dvoch krokov, ktoré by mali prebehnúť jeden za druhým, a každý z nich by mal spočívať v aktívnom vykonaní konkrétneho úkonu: najskôr „podá demisiu“ predseda vlády, následne „podá demisiu“ celá vláda. To by zároveň predpokladalo, že sa vláda musí zísť a väčšinou hlasov prijať uznesenie, že podá demisiu.

Hneď skraja poznamenajme, že jazykový – doslovný výklad síce v práve existuje a v mnohých prípadoch je aj žiaduci. No vo všeobecnosti nie je najlepšou výkladovou metódou, ak treba vykladať ústavu. Ústava je stručná, nemusí a nemá hovoriť všetko. Upravuje vzťahy medzi najvyššími ústavnými činiteľmi, u ktorých sa predpokladá určitá úroveň správania aj kultúry. Neráta sa napríklad s tým, že niekto bude zapierať nos medzi očami, preto aj to, čo zaznie za zavretými dverami a bez špecifickej formy, môže bez problému platiť.

Preto sa aj predpokladá, že ústava nemusí pri každom úkone určovať lehotu, presnú formu a iks ďalších detailov, ktoré sú potrebné napríklad v úprave občianskoprávnych vzťahov určenej pre milióny ľudí. Napriek tomu právny formalizmus a z neho vyplývajúce upínanie sa na jazykové znenie právnych textov je na Slovensku medzi právnikmi stále veľmi rozšírené, a to aj pri výklade ústavy.

Je dôležité spomenúť, že okrem demisie vlády v režime čl. 116 ods. 5, teda na základe demisie premiéra, existuje ešte druhá možnosť, ako vláda môže podať dobrovoľnú demisiu (nehovoríme tu o povinnej, ktorú podáva vždy po voľbách). Vláda ju môže podať tak, že sa na nej jednoducho uznesie bez toho, aby bola v hre individuálna demisia predsedu vlády. Ústava nikde výslovne nehovorí, že vláda „môže podať demisiu“ (pozdravujeme formalistov), a predsa nikomu nenapadne tvrdiť, že to urobiť nemôže. Môže to urobiť, lebo to dá zdravý rozum a môže to urobiť všade na svete, kde platí, že vládu menuje hlava štátu a zodpovedá sa parlamentu. Záver: vláda sa môže ocitnúť v demisii buď preto, že sa na nej sama uzniesla, alebo preto, že sa predseda vlády sám rozhodol podať demisiu, čím spôsobil demisiu celej vlády. V oboch prípadoch je dôsledkom demisia celej vlády, a ak sa prezident rozhodne ju prijať, podľa čl. 115 ods. 2 zároveň poverí vládu výkonom všetkých právomocí až do vymenovania novej vlády.

Tieto dve procedúry, z hľadiska iniciatívy rozdielne, no vo výsledku rovnaké, sú postavené na rozdielnej logike. Demisia celej vlády, na ktorej sa sama uzniesla, zahŕňa všetkých členov vlády, teda nevyhnutne aj predsedu vlády. Prípadný individuálny odpor prehlasovaných členov vlády je irelevantný. Na takejto demisii sa teoreticky vláda môže uzniesť aj vtedy, keby jej predseda bol proti. Demisia preto môže (ale nemusí) byť aj dôsledkom situácie, keď predseda vlády stratí dôveru väčšiny kabinetu. Vláda ukončí pôsobenie svojho predsedu za cenu svojej vlastnej demisie.

Druhý prípad, individuálna demisia predsedu vlády, je iný. Predseda vlády sa z akýchkoľvek dôvodov môže rozhodnúť, že túto funkciu viac nechce zastávať. Dôsledkom je ukončenie pôsobenia celej vlády, lebo každý jej člen sa do funkcie nevyhnutne dostal na návrh práve toho predsedu vlády, ktorý vo funkcii končí. Je preto namieste, aby nový predseda vlády sám navrhol „svojich“ členov do novej vlády, a tak im prejavil dôveru. Nikto sa v prípade demisie predsedu vlády nepýta ostatných jej členov, či chcú vo funkcii skončiť, alebo zostať. Skončiť jednoducho musia.

Z toho vyplýva dosť logický záver, pokiaľ ide o otázku, ako má celý proces prebehnúť po technickej stránke, ak sa predseda vlády rozhodne podať individuálnu demisiu. Jednoducho – podaním demisie predsedu vlády do rúk prezidenta sa uplatní fikcia, že celá vláda podala demisiu, a to bez potreby uznášať sa na čomkoľvek. Je to najlogickejší záver nielen preto, že je najjednoduchší a priamočiaro vedie k cieľu, ktorý sa sleduje a je beztak nevyhnutný. Ale aj preto, že vždy, keď sa ide vláda (či iný kolektívny orgán) na čomkoľvek uznášať, treba pripustiť, že sa uzniesť nemusí. Napríklad preto, že nebude uznášaniaschopný. Alebo preto, že väčšina zahlasuje proti, napríklad s argumentom, že predseda vlády bol k demisii dotlačený a oni stoja za ním a nesúhlasia s jeho odchodom. Preto ho podporia tým, že sa vzoprú demisii. Načo komplikovať veci tam, kde to nie je nutné? Načo sa má vláda uznášať, že dva a dva je štyri? Načo vsúvať do celého procesu nadbytočné kroky, ktoré jeho výsledku nijako nepomôžu, lebo ten by nastal aj bez nich, no v prípade, ak pri nich nastane komplikácia, vznikne zbytočný problém?

Pred tromi rokmi, keď prvýkrát nastala situácia, že vláda končila pre koniec jej predsedu, som tvrdil, že demisia predsedu vlády bohato stačí. Bol som však ochotný pripustiť, že proces môže prebehnúť aj takto: najskôr odovzdá predseda vlády do rúk prezidenta demisiu a následne sa na demisii kolektívne uznesie vláda. Až potom by prezident rozhodol o prijatí demisie vlády. Keby to takto prebehlo, nezrútil by sa svet, ale predsa len, nie je to ono.

Teoreticky by mohli vzniknúť komplikácie. Prezident môže totiž demisiu prijať hneď, ako je mu odovzdaná. Keby hneď prijal individuálnu demisiu predsedu vlády, logicky by hneď mal poveriť celú vládu výkonom funkcie až do vymenovania novej. Tak by už vláde nezostal priestor na podanie kolektívnej demisie, lebo rozhodnutím prezidenta by už v demisii bola a bola by aj dočasne poverená výkonom funkcie. Alebo by azda prezident po okamžitom prijatí demisie premiéra určil, podobne ako pri prijatí demisie ministra, ktorý člen vlády bude dočasne spravovať premiérove veci a potom by čakal na kolektívnu demisiu celej vlády?

To by bola veľmi silná káva a ťažko akceptovateľný postup, zrejme aj svetovo nevídaný. Nie, pri dôkladnom domyslení veci do všetkých dôsledkov to naozaj vychádza tak, že podanie individuálnej demisie premiéra do rúk prezidenta spôsobuje ipso facto podanie demisie vlády a hlava štátu môže hneď pristúpiť k jej prijatiu a k dočasnému povereniu vlády výkonom funkcie. Ak by to totiž malo ísť dvoma krokmi (najskôr podá demisiu predseda, potom sa uznesie a podá ju celá vláda), fakticky by to znamenalo, že hlava štátu musí čakať s výkonom svojho oprávnenia prijať podanú demisiu premiéra a na to nie je ústavne prijateľný dôvod ani základ.

Ako to bolo na Slovensku v rokoch 2018 a 2021

V roku 2018 prebehol celý proces demisie hore nohami. Najskôr predseda vlády oznámil, že hodlá podať demisiu (no ešte ju nepodal). Následne sa zišla vláda, ktorá sa kolektívne uzniesla na tom, že ako celok podá demisiu. Týmto bol osud predsedu vlády spečatený a jeho individuálna demisia v istom zmysle stratila na význame – tým, že sa na demisii uzniesla vláda, ktorej bol on súčasťou, mu totiž už nezostal priestor na individuálnu úvahu, či svoje pôsobenie vo funkcii ukončí. Vláda sa uzniesla na demisii skôr, ako ju predseda sám podal a aj keby ju už sám nepodal, tak či tak by skončil.

Presne týmto nevhodným postupom sa vláda do bodky inšpirovala aj v roku 2021, keď sa na demisii uzniesla skôr, ako ju predseda vlády stihol podať. Od tej chvíle už premiér nebol pánom svojho zotrvania vo funkcii.

Napriek tomu ostáva otázka, či uznesenie vlády o kolektívnej demisii, hoci znamená spečatenie osudu premiéra, premiérovi bráni podať aj individuálnu demisiu. Striktne vzaté nebráni (nehovorím o tom, či to dáva zmysel, len o tom, či je to ústavne prípustné), a to z jediného dôvodu: podaním žiadnej demisie, premiéra, ministra či celej vlády, nenastupujú žiadne právne účinky. Tie nastupujú až v momente, keď prezident demisiu prijme.

Teoreticky ju prijať nemusí, čo by viedlo k ťažko predstaviteľnému, no ústavne prípustnému stavu, že ten, kto demisiu podal, ešte musí vo funkcii zotrvať. Samozrejme, pravidlom je, že prezident demisiu prijme. Môže to urobiť okamžite alebo trebárs o týždeň. Až v momente, keď hlava štátu demisiu prijme, nastupuje právny účinok v podobe zániku vládnej funkcie. Ak prijme demisiu po týždni, funkcia zanikne až po týždni, ak hneď, tak hneď.

Ak sa teda stane to, že vláda sa uznesie na svojej demisii a jej predseda taktiež podá svoju individuálnu demisiu, v rukách prezidenta sa v jednom momente ocitnú dva druhy demisie. Obe síce smerujú k zániku tej istej vlády, ale vyplývajú z rôznych procesných postupov, ktoré by sa logicky nemali spájať, určite nie s takýmto časovaním. Potom je vlastne na rozhodnutí hlavy štátu, ktorú demisiu prijme a ktorú odignoruje, keďže sa stáva bezpredmetnou, lebo účinky, ku ktorým smerovala, už nastali z iných dôvodov.

Z toho, akým spôsobom prebehol akt demisie 30. marca 2021, bolo celkom zrejmé, že prezidentka prijala len individuálnu demisiu predsedu vlády, na základe čoho vládu vzápätí poverila výkonom funkcie až do vymenovania novej vlády. Kolektívna demisia vlády zostala bezpredmetná a nepovšimnutá, počas celého aktu nebola ani len spomenutá, nieto prijatá. Ak sa aj niekde v sprievodnej dokumentácii zo strany prezidentskej kancelárie spomína, že vláda sa na demisii uzniesla, je to len konštatovanie holého faktu, lebo naozaj sa uzniesla.

To však nič nehovorí o jej relevancii či prijatí. Ak ma pamäť neklame, podobne to prebehlo aj v roku 2018. Prezident prijal individuálnu demisiu predsedu vlády, čím automaticky nastúpil dôsledok demisie celej vlády a nasledovalo jej dočasné poverenie výkonom funkcie. Kolektívna demisia vlády sa neprijímala, nanajvýš sa niekde konštatačne spomenul fakt, že sa na nej vláda uzniesla.

Chápem, že nejeden laik si možno teraz povie, aký zbytočný problém právnici vyrobili a riešia. Z pohľadu laika to aj chápem. Z odbornej stránky mi však nedalo nepozastaviť sa nad celou touto záležitosťou. Je pozoruhodné, ako sa u nás dajú zbytočne skomplikovať postupy, ktoré by sa dali urobiť jednoducho, ústavne konformne a popritom aj elegantne. A to dokonca v situácii, kde nebolo žiadneho sporu o podstatu veci, lebo na želanom výsledku sa zhodovali všetci aktéri. Zostáva otázka – prečo. Či je možné až do takej miery nepoznať naše ústavné mechanizmy a ich vnútornú logiku. Alebo je to „len“ z dôvodu tvrdého právneho formalizmu, ktorý v snahe upínať sa zubami-nechtami na doslovné znenie textu celkom zabudne na logické uvažovanie a prinesie postupy, ktoré spoľahlivo navodia dojem ústavného Kocúrkova…