Výskum a inovácie potrebujú výraznú zmenu riadenia

Autor je výkonným riaditeľom Slovenskej organizácie pre výskumné
a vývojové aktivity (SOVVA)

Systém riadenia výskumu a inovácií je na Slovensku značne fragmentovaný, na tento fakt dlhodobo upozorňuje tak Európska komisia, OECD, ako aj národní aktéri. Navyše ide o systém, ktorý je nepredvídateľne implementovaný prostredníctvom ad hoc rozhodnutí kompetentných, keďže na Slovensku nemáme zadefinovanú národnú politiku výskumu, vývoja a inovácií.

Napriek tomu, že z formálneho hľadiska je riadenie výskumu a inovácií a rozdelenie politických kompetencií podobné ako v iných európskych krajinách, jeho výkonnosť výrazne zaostáva za priemerom krajín EÚ a nízke a navyše nepredvídateľné financovanie je len jedným z dôvodov.

Základné politické kompetencie sú tak ako v niektorých iných krajinách rozdelené medzi ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu (veda a technika) a ministerstvo hospodárstva (inovácie). K tomu sa v roku 2016 pridal Úrad podpredsedu vlády pre investície a informatizáciu, ktorý mal byť istou koordinačnou inštitúciou, ktorá by prepájala výskum a inovácie prostredníctvom riadenia implementácie Stratégie inteligentnej špecializácie (tzv. „RIS3 SK“). Skončilo sa to, žiaľ, tak, že na scénu pribudol ďalší hráč, ktorý samostatne a vlastnými nástrojmi a programami začal podporovať tak výskum, ako aj inovácie, a to aj napriek tomu, že v kompetenčnom zákone tieto úlohy priradené nemá.

Systém ako celok sa stal ešte zložitejším, ťažkopádnejším a pomalším. Takže to, čo malo priniesť lepšie riadenie, prinieslo len vyššiu fragmentáciu. Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie (MIRRI), ktoré vzniklo práve z transformácie úradu podpredsedu, prejavuje záujem hrať aktívnu úlohu v podpore inovácií, pričom to má byť aj jedna z hlavných náplní novovymenovaného štátneho tajomníka.

Istým koordinačným orgánom mala byť Rada vlády pre vedu, techniku a inovácie, ktorá kompetenčne prešla z ministerstva školstva na MIRRI, ale už zo samotnej jej povahy vyplýva, že ide len o poradný orgán, ktorý môže vydávať len odporúčania a ktorého reálny vplyv na tvorbu politík je veľmi malý. To by sa malo zmeniť, keďže v pláne obnovy je návrh, aby sa posilnila Rada vlády pre vedu, techniku a inovácie, ktorá by mala najnovšie koordinovať celý systém a súčasne by sa mala spod MIRRI presunúť do štruktúry úradu vlády. Na základe skúseností z toho, ako celý systém funguje, je však možné konštatovať, že akýkoľvek koordinačný orgán bez dostatočnej politickej podpory je odsúdený na neúspech, a to napriek tomu, že by mu mal predsedať premiér. Mimochodom, ten už istý čas rade vlády predsedal, ale bez akéhokoľvek výraznejšieho pozitívneho dosahu.

Pod jednotlivými ministerstvami existujú navyše implementačné agentúry, ktoré vyhlasujú konkrétne výzvy a implementujú projekty. V niektorých prípadoch sú to aj samotné ministerstvá, ktoré výzvy vyhlasujú a aj implementujú (napríklad stimuly na VaI alebo podpora start-upov). Mieša sa tak tvorba politík s implementáciou projektov a aj v rámci jedného ministerstva nie sú výzvy v rámci rôznych častí ministerstva (ministerské sekcie a ministerské agentúry) navzájom zosúladené a komplementárne.

V tomto zmysle je fragmentácia zreteľná aj na nižších úrovniach, keď ide o koordináciu v rámci rezortov (odborné sekcie a sekcie zodpovedné za implementáciu štrukturálnych fondov) alebo ich implementačných agentúr. Navyše pri všetkých agentúrach platí (a je ich až šesť, ak počítame aj VEGA a KEGA), že majú svoje vlastné pravidlá hodnotenia a implementácie projektov, čo opätovne zvyšuje administratívnu náročnosť, neprehľadnosť a byrokraciu. Navyše spôsob hodnotenia projektov už viackrát vyvolával otázky ohľadom transparentnosti.

Aktuálny systém neumožňuje výskumníkom a inovátorom dlhodobo, strednodobo a vlastne ani krátkodobo plánovať svoje aktivity. Stáva sa, a nie zriedka, že programy, ktoré sú schválené vládou, sa nikdy neimplementujú a ostávajú len na papieri. Vyhlásenia výziev sú často posúvané, financie sú presúvané do iných oblastí – či už v rámci samotného rezortu školstva, alebo do iných rezortov. Hodnotenie projektov je neprimerane dlhé, financovanie tým, ktorí uspeli, prichádza oneskorene a je príliš rigidné a ani to, že výzva je uzatvorená, ešte neznamená, že projekty budú vyhodnotené, ako sme mohli vidieť začiatkom tohto roka. Hlavne zdroje alokované na výskum sa tak stávajú akýmsi mýtickým rezervným mešcom, do ktorého sa siaha, keď politici nemajú financie na svoje priority.

V takto riadenom systéme na podporu výskumu a vývoja sa potom logicky nečerpajú zdroje podľa plánu a namiesto toho, aby sa prijali opatrenia na spružnenie a zrýchlenie systému podpory dopytových projektov, sa vedci na oficiálnych fórach dozvedajú, že nemajú dostatočnú absorpčnú kapacitu na vyššie investície do výskumu a inovácií. A to napriek tomu, že v rámci výziev, ktoré boli v posledných rokoch vyhlásené, dopyt po projektoch zo strany vedeckej komunity vysoko prevyšoval disponibilné zdroje a to, že sa nečerpá, je obrazom neexistencie štátnej vednej a technickej politiky a následkom ad hoc rozhodnutí kompetentných, ktoré chýbajúcu štátnu politiku nahrádzajú.

Ak k tomu pridáme aj veľmi slabú schopnosť systému reagovať na neočakávané situácie, ako bola pandémia covid-19, keď výskumníci dostali prvé financie na projekty, ktoré ju mali riešiť, až koncom roku 2020, tak sa nemôžeme čudovať, že sa zvyšuje frustrácia výskumníkov a inovátorov, a to má negatívny dosah na fungovanie výskumných tímov a odliv mozgov (či už do zahraničia, alebo do iných sektorov).

Takéto prostredie nie je priateľské voči výskumníkom a inovátorom, pričom očakávania na výstupy sú zo strany spoločnosti a politikov veľké. Výsledkom teda je paradox, že na Slovensku v súčasnosti existuje systém podpory výskumu a inovácií, ktorý je síce značne neprehľadný a nepredvídateľný, ale o to menej finančných prostriedkov poskytuje.

Slovensko má dlhodobo problém s prípravou štátnych výskumných a inovačných politík. Ak sú aj prijaté a schválené, tak buď sa reálne neimplementujú, alebo ostávajú len na papieri. Prakticky všetky už pri svojom vzniku nemali zabezpečené reálne financovanie. Navyše platnosť poslednej národnej štátnej vednej a technickej politiky sa skončila v roku 2015 a odvtedy – teda viac ako päť rokov – Slovensko takúto politiku nemá, a to napriek tomu, že nutnosť existencie takéhoto strategického dokumentu prikazuje zákon upravujúci štátnu podporu výskumu a vývoja. Dokonca sa zdá, že až na pár výnimiek ani nikomu nechýba. To prakticky znemožňuje akékoľvek strategické plánovanie na každej úrovni systému – od politickej až po projektovú.

Ako z toho von?

V Európskej únii existuje variabilita národných výskumných a inovačných systémov a nie je možné jednoznačne konštatovať, že jeden je efektívnejší ako iný. Skôr ide o to, ako sa podpora výskumu a inovácií strategicky naplánuje a následne predvídateľne a reálne implementuje. Napriek tomu sa domnievam, že na Slovensku je potrebné uskutočniť výraznejšiu reformu systému. Riadenie výskumu a inovácií je nevyhnutné podstatne zjednodušiť, znížiť administratívnu náročnosť, byrokraciu, urobiť predvídateľným a priblížiť ho európskym štandardom fungovania. Vzhľadom na skúsenosti z fungovania systému na Slovensku navrhujem vyhnúť sa vytváraniu nových koordinačných orgánov, ktoré majú následne tendenciu ďalej systém fragmentovať – či už formou nových úradov, alebo ministerstiev.

Čo v súčasnosti potrebujeme, je konsolidovať celú podporu týchto oblastí pod „jednu strechu“ a vytvoriť tak nové ministerstvo, ktoré zastreší celú agendu výskumu, vývoja, inovácií a vysokého školstva. Oblasť výskumu a inovácií musí mať silné politické vedenie a stať sa nielen deklaratívnou, ale skutočnou prioritou. Aktuálny systém, keď je minister školstva zodpovedný za všetko od škôlok cez univerzity, aplikovaný výskum až po šport, má negatívny dosah najmä na podporu vedy. Tento systém by mohol fungovať v prípade, ak by sme vo všetkých týchto oblastiach nečelili výrazným problémom, keď minister musí (logicky) všetok čas a politický výtlak venovať predovšetkým výrazne zaostávajúcemu regionálnemu školstvu. Nemá potom priestor riešiť problémy, ktorým čelí práve oblasť výskumu.

To má výrazný dosah na kvalitu nastaveného systému, ale predovšetkým na jeho financovanie, keď sa prierezovo cez rôzne vlády stávali rozpočty na výskum skôr akýmisi zásobárňami pre výpadky v iných oblastiach. Navyše sa k tomu v minulosti pridali aj slabé kompetencie štátnych tajomníkov zodpovedných za oblasť výskumu.

Vznik nového ministerstva je bezpochyby najmä politickou otázkou. Domnievam sa však, že jeho výhody výrazne prevyšujú nevýhody a riziká. Nové ministerstvo si vyžiada isté dodatočné financie na svoje fungovanie, ale transparentné a predvídateľné procesy prinesú pozitívne efekty pre celý sektor. Predovšetkým pôjde o lepšie politické riadenie celého inovačného procesu od základného výskumu po uvedenie produktov na trh a od vysokoškolského vzdelávania k podpore skúsených výskumníkov a inovátorov.

Zároveň by sa tvorba všetkých vysokoškolských, výskumných a inovačných politík presunula pod jednu inštitúciu, čím by sa podstatne zvýšila ich prepojenosť a koherentnosť. V neposlednom rade by sa celý proces podpory podstatne urýchlil, keďže by odpadla potreba koordinovať politiky s inými rezortmi. Zlepšila by sa aj kvalita podpory, keďže by prichádzalo k lepšej výmene informácií v rámci jedného rezortu. Zároveň by sa jednoznačne určila politická zodpovednosť za tieto oblasti.

Podobný systém funguje aj v Poľsku, ktoré má zriadené ministerstvo pre vedu a vysoké školstvo. Ďalším príkladom konsolidovaného strategického riadenia oblasti výskumu a inovácií je v rámci Európskej komisie jedno generálne riaditeľstvo. Samozrejme, aj po vzniku nového ministerstva by bola nevyhnutná spolupráca s inými ministerstvami, predovšetkým ministerstvom školstva (vzdelávanie), hospodárstva (podnikateľské prostredie a konkurencieschopnosť) a informatizácie (výskum a inovácie).

Zatiaľ čo ministerstvo by zastrešovalo agendu vysokého školstva, výskumu a inovácií politicky, tak zlúčením v súčasnosti existujúcich agentúr by mala vzniknúť jedna nová, ktorá by bola podriadená ministerstvu a zastrešovala by samotnú implementáciu národných politík. Nemiešal by sa tak proces tvorby politík a proces ich implementácie. Samotná implementácia programov, výziev a projektov by sa preniesla na samostatnú agentúru, ktorá by podporovala celý inovačný cyklus od základného výskumu až po uplatnenie výsledkov na trhu, a to na základe jednotných pravidiel.