Denník N

O medzerách v niektorých argumentoch za referendum o predčasných voľbách

Referendum o predčasných voľbách je prvá veľká skúška nového Ústavného súdu, ide o veľa.

Marián Giba je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, bývalý poradca prezidenta republiky
Vincent Bujňák je odborný asistent na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

Diskusia o ústavnosti referenda o predčasných voľbách, ktorá je viditeľnou spoločenskou témou už niekoľko mesiacov, prirodzene nabrala na intenzite potom, čo sa prezidentka obrátila na Ústavný súd. Teraz sa už nedá vyhnúť záväznému rozhodnutiu vo veci, ktorá je na Slovensku predmetom polemiky dve desaťročia. Bez ohľadu na to, ako Ústavný súd rozhodne, je dobre, že rozhodne. Rovnako je dobre, že k téme prebieha odborná verejná diskusia. Máme však pocit, že v rámci vyjadrení, ktoré idú pod hlavičkou „odborné“, sa objavujú aj argumenty a tvrdenia, ktoré sú pri zhovievavejšom pohľade vytrhnuté z kontextu a nepresné, pri tom menej zhovievavom by sa dali označiť za zavádzajúce.

Názor, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, jeden z nás nedávno opätovne a podrobne vyjadril na stránkach tohto denníka. Opätovne preto, lebo prvýkrát ho publikoval v roku 2008. Podrobne sa vyjadril aj druhý z nás. Nebudeme preto teraz opakovať to, čo sme už napísali, ani znovu obšírne vysvetľovať, že náš postoj nemá v sebe ani štipku snahy pomáhať alebo škodiť ktorémukoľvek politickému subjektu. Ide jednoducho o mimoriadne závažnú ústavnoprávnu otázku a kedy, keď nie teraz, o nej diskutovať?

V tomto článku chceme reagovať na niektoré z argumentov, ktoré považujeme za vytrhnuté z kontextu, respektíve zavádzajúce. Zároveň poukážeme na niektoré súvislosti, ktoré zatiaľ neboli zdôraznené tak, ako by si zaslúžili.

Európsky kontext

Každý ústavný systém, vrátane nášho slovenského, má svoje osobitosti, ktoré ho robia jedinečným a zároveň spôsobujú, že v ňom niektoré ústavné inštitúty môžu byť upravené výrazne ináč než v iných štátoch. Pokiaľ však ide o členské štáty Európskej únie a Rady Európy, o tých spoľahlivo platí, že majú toho na úrovni ústavných základov veľmi veľa spoločného, čo je predpokladom a súčasne dôvodom ich členstva v spomínaných organizáciách.

V tom najširšom zmysle ich základnou spoločnou ústavnou hodnotou je demokracia západného typu a právny štát. Ak to rozmieňame na drobné, dostávame sa k princípom a inštitútom ako suverenita ľudu, deľba a kontrola moci, sloboda jednotlivca, legalita výkonu moci, slobodné voľby, reprezentatívny mandát a mnohé ďalšie. Tieto princípy fungujú v každej európskej demokracii a fungujú v podstatných rysoch rovnako. Slovensko je plnohodnotnou súčasťou európskych integračných zoskupení, nie ostrovom v šírom oceáne.

Preto sme v uplynulých mesiacoch spoločne urobili komparatívny výskum, kde sme sa zamerali na to, v ktorých členských štátoch Rady Európy je možné skrátiť volebné obdobie celoštátneho parlamentu prostredníctvom referenda. Výstupom tohto výskumu je vedecký článok, ktorý už úspešne prešiel recenzným konaním a v najbližšom čase bude publikovaný, je to však ešte otázka prinajmenšom niekoľkých týždňov. Preto z neho vyberáme niekoľko faktov, ktoré rámcujú európsky kontext témy.

Medzi 47 členskými štátmi Rady Európy sú dva, v ktorých je možné skrátiť volebné obdobie parlamentu referendom: Lotyšsko a Lichtenštajnsko. Oba tieto štáty majú tento mechanizmus vrátane iniciatívy a niektorých obmedzení výslovne upravený ústavou: v Lichtenštajnsku od roku 1921, v Lotyšsku od roku 2009. Ani v jednom z týchto štátov zatiaľ takéto referendum z ľudovej iniciatívy neprebehlo (v roku 2011 mali v Lotyšsku referendum o rozpustení parlamentu z iniciatívy prezidenta, čo je odlišný inštitút, s odlišným kvórom a odlišným dôsledkom v podobe straty funkcie prezidenta, ak hlasovanie „vyhrá“ parlament).

Čo sa týka Švajčiarska, tradičnej svetovej referencie v oblasti priamej demokracie, referendové skrátenie volebného obdobia celoštátneho parlamentu nie je možné. Ani medzi zvyšnými členmi Rady Európy sme neidentifikovali štát, ktorý by pripúšťal referendum o predčasných voľbách, hoci ho nemá upravený v ústavnom texte (teda by ho pripúšťal cestou ústavnej praxe pri mlčaní ústavy, s prípadným požehnaním ústavného súdu). Identifikovali sme však dva štáty, kde o to bola snaha. Oba patria medzi takzvané nové demokracie, ktoré sa svojho času nachádzali na východ od „železnej opony“: je to Maďarsko a Ukrajina.

V Maďarsku sa v roku 1993 otázka referenda o predčasných voľbách dostala pred ústavný súd. Ten rozhodol, že takéto referendum by bolo protiústavné. Významným dôvodom pre súd bol rozpor s inštitútom reprezentatívneho mandátu. Keď Maďarsko v roku 2011 prijímalo novú ústavu, formálne zrušilo všetku predchádzajúcu judikatúru ústavného súdu. Do ústavy však zároveň zaviedlo výslovný zákaz skrátiť volebné obdobie parlamentu referendom, čím zachovalo v ústavnom systéme zložku, ktorá v ňom dovtedy existovala z titulu súdneho rozhodnutia.

Pokus ukončiť volebné obdobie parlamentu referendom sa vyskytol aj na Ukrajine. K veci vtedy zaujala stanovisko aj Benátska komisia, expertný orgán Rady Európy pre otázky demokracie a právneho štátu. Jej stanovisko bolo jasne záporné a vyslovila v ňom vetu, na ktorú poukázala vo svojom podaní na Ústavný súd aj prezidentka Čaputová: „Možnosť ľudového hlasovania o nedôvere voči parlamentu je západnému typu zastupiteľskej demokracie cudzia a pri absencii výslovného ústavného zmocnenia ju nemožno v žiadnom prípade predpokladať.“

Tu sa hneď žiada oponovať názoru, podľa ktorého ak v ústavách iných európskych štátov nie je výslovne dovolené referendum o predčasných voľbách, neznamená to, že je neprípustné. Obávame sa, že znamená. Nie preto, že to povedala Benátska komisia. Benátska komisia to povedala preto, lebo je jej prirodzene vlastný spôsob uvažovania západných demokracií. Kto ho mal možnosť bližšie spoznať a zažiť, vie, o čom je reč.

Samozrejme, nič z týchto európskych faktov formálne nebráni Ústavnému súdu povedať, že na Slovensku je referendum o predčasných voľbách ústavné, ak sa tak uznesie väčšina jeho sudcov. V takom prípade by zrejme mala platiť jedna z týchto dvoch možností: 1. na Slovensku sme ako prví na svete prišli na niečo ústavnoprávne geniálne a prelomové, čo v takejto forme a podobe, teda bez výslovného zakotvenia v ústave nemá žiadny iný štát vrátane starých demokracií; 2. alebo sa nám na Slovensku podaril závažný ústavnoprávny kiks, ktorý bude len málo dôstojným príspevkom do európskeho „ústavného fondu“ so zodpovedajúcimi reputačnými škodami pre nás.

Konanie na Ústavnom súde – ide o veľa

Je jasné, že v konaní aktuálne prebiehajúcom na našom Ústavnom súde ide o podstatne viac než o to, či v roku 2021 na Slovensku prebehne jedno referendum o predčasných voľbách. Toto síce je hlavný predmet celého konania, no v skutočnosti sú v hre prinajmenšom dve oveľa podstatnejšie veci. Jedna je zrejmá na prvý pohľad – ak bude referendum ústavné, bude ho možné konať aj kedykoľvek v budúcnosti. So všetkými dôsledkami vrátane toho, že ak bude referendum požehnané Ústavným súdom ako oficiálna súčasť ústavných pravidiel hry, zrejme každá budúca opozícia bude považovať priam za svoju povinnosť zorganizovať počas volebného obdobia aspoň jedno referendum o predčasných voľbách, aby to nevyzeralo, že je neschopná.

Tá druhá podstatná vec nemusí byť zrejmá hneď, no nie je o nič menej dôležitá – je ňou autorita Ústavného súdu. Niet pochýb o tom, že Ústavný súd má v tejto situácii ako jediný právo vysloviť názor, ktorý bude formálne pre všetkých záväzný. Moc vydať formálne záväzné rozhodnutie však neznamená moc ustanoviť materiálnu, objektívnu pravdu. Bývalý sudca Najvyššieho súdu Spojených štátov amerických Robert Houghwout Jackson raz na margo tohto vyslovil veľmi výstižnú vetu: „Nie sme poslední preto, lebo máme pravdu, ale pravdu máme iba preto, lebo sme poslední.“ Túto veľkú pravdu raz lakonicky pripomenul aj bývalý ústavný sudca Lajos Mészáros v jednom zo svojich odlišných stanovísk.

Hlasovanie je technický spôsob, akým sa kolektívny orgán dopracúva k svojmu rozhodnutiu, ktorým má moc ostatných zaviazať a určiť tak formálne platnú „pravdu“. Žiadnym hlasovaním sa však materiálne nedá zmeniť šamanstvo na medicínu, alchýmia na vedu či cirkus na operu. Dá sa len uprednostniť jedno pred druhým silou väčšiny, ktorá má tú moc.

Ústavný súd nie je „vyzbrojený“ silou priamej voľby, ktorou by sa mohol „prikryť“, keby chcel formálne prijať rozhodnutie, ktoré je materiálne problematické. Zbraňou Ústavného súdu je jeho autorita odvodená od sily použitých argumentov a presvedčivosti dôvodov. Takzvaná materiálna legitimita rozhodnutí Ústavného súdu, o ktorej sa vo svetovej právnej vede veľa napísalo a ktorá v skratke znamená, že rozhodnutie Ústavného súdu sa dá akceptovať nielen preto, že je formálne záväzné, ale najmä preto, že je vecne presvedčivé, a preto vnímané ako „správne, dobré“. Aby aj ten, kto je na opačnom názorovom brehu, mohol s čistým svedomím uznať, že Ústavný súd musel rozhodnúť práve takto, lebo na to boli vecne správne, významovo pádne a logicky presvedčivé a do seba zapadajúce argumenty.

Iste, nejde to bez toho, aby takéto argumenty boli aj skutočne naporúdzi…

Autorita je niečo, čo nespadne z neba. Každý orgán verejnej moci si ju musí vybudovať sám, pričom platí, že autorita sa buduje oveľa pomalšie a ťažšie, ako sa dá stratiť. Náš „štvrtý“ Ústavný súd, v prevažnej miere vymenovaný v roku 2019, je stále na začiatku svojej existencie. Má pred sebou ešte desaťročie pôsobenia a zatiaľ stále nemal príležitosť výraznejšie sa prejaviť v ústavnoprávne i doktrinálne zásadnej veci. Rozhodnutie o ústavnosti tejto referendovej otázky bude príležitosťou par excellence.

Akokoľvek Ústavný súd rozhodne, môže si byť istý, že jeho rozhodnutie sa dostane pod taký drobnohľad ústavnoprávnej doktríny aj širšej odbornej verejnosti ako máloktoré iné. Každá „štrbinka“ v argumentácii, každá logická nedôslednosť či opomenutie pôjdu doslova pod mikroskop a budú navždy zapísané v učebniciach, komentároch a odborných článkoch.

Úprimne držme palce Ústavnému súdu, aby túto svoju prvú obrovskú skúšku zvládol tak, že to jeho autorite prospeje. Nie je to len vec záujmu Ústavného súdu, ale aj právneho štátu na Slovensku. Ide naozaj o veľa.

Čo nie je zakázané, je dovolené – alebo nie tak celkom?

Ústava výslovne nezakazuje usporiadať referendum o predčasných voľbách, zato však hovorí, že referendum o dôležitej otázke verejného záujmu možno vyhlásiť. To niektorých zástancov tohto referenda vedie k záveru, že je teda dovolené, lebo ľudia môžu robiť všetko, čo nie je zakázané. Asi takto priamo neargumentovali ústavní právnici, skôr niektorí „neústavní“, ktorých zapojenie do diskusie je takisto potešiteľné. Žiaľ, pri tomto tvrdení dochádza k neprijateľnej zámene (alebo nepochopeniu) dvoch podstatných, vzájomne sa dopĺňajúcich, no predsa veľmi rozdielnych princípov právneho štátu: princípu slobody a princípu legality výkonu verejnej moci. Oba majú svoje vyjadrenie v dvoch osobitných odsekoch článku 2 ústavy. V skratke povedané, princíp slobody znamená, že jednotlivec môže konať všetko, čo nie je právnymi predpismi zakázané. Princíp legality znamená, že verejná moc môže konať len to, čo je právnymi predpismi dovolené. A teda, čo nie je dovolené, je zakázané, a to práve preto, aby sa moc nezneužívala.

Kľúčové je uvedomiť si, že princíp slobody sa uplatňuje v individuálnej sfére jednotlivca, v jeho súkromnom, pracovnom či spoločenskom živote. No vo chvíli, keď jednotlivec ide k volebnej alebo referendovej urne, už ide o výkon verejnej moci, ktorý má svoje pomerne prísne a presné pravidlá. Tu sa nedá len tak povedať, že všetko, čo nie je zakázané, je dovolené. Dá sa nájsť iks vecí, ktoré právne normy občanovi výslovne nezakazujú, a predsa je jasné, že dovolené nie sú. Ústava napríklad nikde nezakazuje občanovi predložiť do Národnej rady návrh zákona. No keďže je zákonodarný proces otázkou výkonu verejnej moci, keďže ústava hovorí, že návrh zákona môžu podať poslanci, výbory a vláda, a keďže za týmto výpočtom nasleduje bodka, je jasné, že nik iný návrh zákona podať nemôže.

Alebo iný príklad. Článok 27 ústavy zakotvuje petičné právo, ktorým sa každému zaručuje možnosť predkladať štátnym orgánom „návrhy“. Pokiaľ ide o obmedzenie petičného práva, tento článok výslovne hovorí len to, že petíciou nemožno vyzývať na porušovanie základných práv ani zasahovať do nezávislosti súdu. Nič iné výslovne nezakazuje. Nezakazuje sa teda napríklad, aby občania petíciou s 350-tisíc podpismi navrhli prezidentovi odvolanie konkrétneho ministra z funkcie alebo aby v parlamente navrhli hlasovanie o vyslovení nedôvery vláde. Nepochybne by pritom išlo o dôležité otázky verejného záujmu. Ale takto to skrátka nefunguje. Argument, že čo nie je zakázané, je dovolené, je nemiestny, lebo sa nepohybujeme vo sfére, v ktorej je aplikovateľný.

Výpočtom príkladov, čo všetko ústava výslovne nezakazuje, a predsa to nie je dovolené, by sa dalo pokračovať donekonečna. Stoprvýkrát zopakujme, že ústava nie je recept na čokoládovú tortu, v ktorom musí byť všetko do bodky uvedené „po lopate“ a ktorý sa dá správne pochopiť metódou „prečítam si a viem“. Sú veci, ktoré musia byť jasne napísané, lebo je to otázka objektívnej potreby, právnej istoty a poriadku. Sú také, ktoré sú napísané iným spôsobom (napríklad zo zaradenia referenda do V. hlavy ústavy nazvanej Zákonodarná moc jasne vyplýva, aký typ rozhodnutí sa má v referende prijímať). A sú také, ktoré sú jasné aj bez toho, aby boli napísané. Nie je potrebné, ba ani žiaduce písať ich výslovne, lebo by sa ústava zahltila nekonečnou záplavou kazuistiky, ktorá by ju urobila nečitateľnou a nepoužiteľnou.

Ak sme teda vo sfére výkonu verejnej moci, ktorým referendum nevyhnutne vždy je, a ak sa bavíme o predčasnom ukončení volebného obdobia ústavného orgánu (!), musíme zabudnúť na zásadu „čo nie je zakázané, je dovolené“. Lebo potom by bolo dovolené skoro všetko.

Skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom

V debate sme opakovane zachytili argument, že by bolo v demokracii neudržateľné, aby občania v referende nemohli urobiť to, čo môžu urobiť sami poslanci ústavným zákonom – odhlasovať predčasné voľby. Nechceme sa nikoho dotknúť, ale tento argument je falošný a neférový, a to z dvoch dôvodov. Tie dôvody sú alternatívne, čím ponúkajú každému ešte aj na výber:

Dôvod 1. Ak sa povie, že občanom predsa musí byť dovolené to, čo je dovolené poslancom, tak sa tým podsúva ako fakt, že skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom je v súlade s ústavou. To však vôbec nie je isté. Ústavným zákonom sa u nás volebné obdobie skrátilo zatiaľ trikrát (1994, 2006, 2011). Už roky je tu hlasná kritika veľkej časti (zrejme aj väčšiny) ústavnoprávnej doktríny, že to nie je v súlade s ústavou, a to práve preto, že sama ústava taký postup nepozná.

A potom je tu rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky z roku 2009 (tzv. kauza Melčák), kde ústavný súd práve takýto ústavný zákon o skrátení volebného obdobia zrušil. Zrušil ho z dôvodu, že v skutočnosti nešlo o ústavný zákon, ale o „maskovaný“ individuálny akt. A dodal, že predčasné voľby síce sú možné, ale môže k nim dôjsť iba na základe procedúr, ktoré výslovne upravuje ústavný text, lebo je to otázka „ochrany oprávnenej dôvery občanov v právo a práva slobodne voliť, t. j. okrem iného práva voliť so znalosťou podmienok utvárania z volieb vzídených demokratických orgánov verejnej moci vrátane znalosti ich volebného obdobia“. Keby v Českej republike existovalo referendum, tak týmto ústavný súd spoľahlivo vylúčil z jeho predmetu otázku predčasných volieb, kým by nebola výslovne dovolená ústavou.

Nikdy sme nepatrili k zarytým kritikom skracovania volebného obdobia parlamentu ústavným zákonom z dôvodov, ktoré uvádzame v bode 2. Ale musíme uznať, že tlak argumentov je silný a nedovolíme si tvrdiť, že skracovanie volebného obdobia ústavným zákonom je ústavné len preto, lebo už trikrát prebehlo. Tento postup totiž u nás nikdy nebol relevantným spôsobom napadnutý na Ústavnom súde, ktorý na rozdiel od toho českého nemal možnosť vo veci rozhodnúť. Teoreticky sa bude môcť vyjadriť v tomto referendovom judikáte: ak napríklad povie, že volebné obdobie nášho parlamentu sa dá skracovať výlučne postupmi explicitne stanovenými ústavou, tak budú jedným ťahom pera „vybavené“ aj referendum, aj ústavný zákon o predčasných voľbách.

K tomu malý dodatok. Po novele z konca roka 2020 ústava výslovne vylučuje právomoc Ústavného súdu skúmať ústavnosť ústavných zákonov. To môže zvádzať k predstave, že keď sa náš parlament v budúcnosti opäť raz uznesie na ústavnom zákone o skrátení volebného obdobia, Ústavný súd nebude môcť prípadné podanie prijať na ďalšie konanie, keďže pôjde o „ústavný zákon“. Nemyslíme si to. Bude ho môcť prijať a „bránou“ pre prijatie bude môcť byť tvrdenie, že v skutočnosti nejde o ústavný zákon, iba o jednorazový akt chybne nazvaný „ústavný zákon“. Ústavný súd by mohol povedať: „Iste, ústavný zákon by sme skúmať nemohli, ale toto nie je ústavný zákon, iba sa to tak tvári a my sa musíme riadiť obsahom aktu, aj keď je chybne nazvaný.“

A ešte dodajme, že aj keby Ústavný súd rovno vylúčil možnosť skracovať volebné obdobie parlamentu ústavným zákonom, stále zostávajú zachované ústavou explicitne stanovené dôvody rozpustenia Národnej rady zo strany prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. e), keby napríklad nebola viac ako tri mesiace uznášaniaschopná.

Dôvod 2. Dokonca aj keby platilo, že skracovanie volebného obdobia ústavným zákonom je u nás ústavné, stále to neznamená, že takým je aj referendum o predčasných voľbách, a že keby to tak nebolo, je to rana pre demokraciu. Stačí sa zamyslieť nad podstatou veci.

Parlament je nato, aby v ňom existovala funkčná programová väčšina, ktorá prechováva dôveru voči akcieschopnej vláde, a vďaka tomu sa realizuje vládny program, ktorý má vychádzať z volebného programu vládnych strán. Ak sa táto väčšina v parlamente rozpadne a nie je v ňom vôľa/možnosť poskladať žiadnu inú, vláda nemá reálnu podporu, nemôže normálne vládnuť a riadny chod ústavných orgánov je narušený.

Ak si v tejto situácii sám parlament odhlasuje skrátenie volebného obdobia, nie je to vec rozmaru trojpätinovej väčšiny poslancov, ktorí chcú urobiť „natruc“ či uprieť „právo“ na štvorročný mandát prípadnej menšine tých poslancov, ktorí predčasné voľby nechcú. Je to rozhodnutie parlamentu ako celku (ktorý je kolektívnym orgánom a nevie sa vyjadrovať inak ako hlasovaním) o tom, že chce ukončiť svoju misiu, lebo ju už nedokáže plniť. Vo svojej podstate je to niečo podobné, ako keď prezident odstúpi z funkcie alebo keď minister podá demisiu, lebo svoju funkciu nechce či nemôže ďalej riadne vykonávať – akurát je to prenesené do podmienok kolektívneho orgánu.

Netvrdíme, že je to bezproblémové, a pripúšťame, že sa to dá ústavnoprávne spochybňovať. No dá sa to aj akceptovať, ak dostatočne zohľadníme praktickú realitu: parlament s funkčnou väčšinou a vládu s jeho dôverou štát jednoducho potrebuje. Ak najmenej 90 zo všetkých poslancov v parlamente povie, že je nutné ísť do predčasných volieb, lebo inak sa vládnuť nedá, tak sa ťažko v tom istom parlamente nájde 76 poslancov, ktorí dajú dôveru vláde a budú ochotní a schopní plynule ďalej pokračovať vo volebnom období – to dá rozum.

Ani Česká republika po kauze Melčák nezostala pri tom, že parlament sám nemôže vyvolať predčasné voľby. Keď ústavný súd povedal, že ústavným zákonom sa to urobiť nedá, zmenili ústavu a doplnili tam procedúru, ktorou sám parlament uznesením (teda nie ústavným zákonom) vyvolá predčasné voľby. Vyhoveli požiadavke ústavného súdu, že predčasné voľby sa môžu konať len podľa procedúr výslovne upravených ústavou. Pridali novú procedúru do ústavy a problém bol vyriešený – forma sa zmenila, podstata veci zostala.

V parlamentnej forme vlády jednoducho musí existovať možnosť konať predčasné voľby v situácii, keď je v parlamente namiesto funkčnej väčšiny rozklad. Sú v princípe len dve možnosti, ako sa k predčasným voľbám dostať: buď to celé bude mať v rukách prezident, ktorý parlament rozpustí, keď uzná za vhodné (Francúzsko), čo je však veľmi riskantné, najmä v „mladšej“ demokracii; alebo to celé bude mať v rukách parlament, ktorý sa rozpustí sám, keď sa ocitne v stave „klinickej smrti“.

Kde má v tomto celom svoje logické miesto referendum o predčasných voľbách a prečo by muselo byť ústavné len preto, lebo možnosť rozhodnúť o predčasných voľbách má aj parlament?

Referendum je zákonodarná moc

Na túto súvislosť už jeden z nás upozornil v predchádzajúcom článku, keď tvrdil, že v referende sa má riešiť konkrétna vecná otázka s dlhodobou platnosťou, teda sa ním zavádza/ruší nejaké pravidlo alebo nastoľuje nejaký dlhodobý stav spojený s existenciou určitých pravidiel (členstvo v Európskej únii). Tento znak referenda vyplýva nielen z jeho všeobecného teoretického vymedzenia, ale aj z našej ústavy – referendum je zaradené do jej piatej hlavy, nazvanej Zákonodarná moc, ako druhý oddiel, v prvom oddiele je zaradená Národná rada. Tieto dva oddiely V. hlavy korešpondujú článku 2 odseku 1, podľa ktorého občania vykonávajú štátnu moc buď (1.) prostredníctvom svojich volených zástupcov, alebo (2.) priamo.

Chápanie referenda ako nástroja zákonodarnej, prípadne ústavodarnej moci je dlhodobo zreteľné aj z rozhodovacej činnosti Ústavného súdu. Za všetky len niekoľko jeho citátov. Jeden starší, no stále platný a viackrát ním opakovaný (rozhodnutie II. ÚS 31/97): „Zákonodarná moc v Slovenskej republike je upravená dvojakým spôsobom. Táto moc patrí nielen Národnej rade Slovenskej republiky, ale aj priamo občanom.“

A teraz štyri novšie, všetky z rozhodnutia PL. ÚS 24/2014: 1. „Referendum je formou výkonu zákonodarstva samotným originárnym pôvodcom štátnej moci…“ 2. „… možno hovoriť aj o vecnej či hodnotovej rovnocennosti referenda a výkonu zákonodarnej moci národnou radou…“ 3. „… referendum je v pomeriavaní s výkonom zákonodarnej moci parlamentom rovnocenným nástrojom…“ A napokon: 4. To, že Národná rada je ústavne definovaná ako jediný ústavodarný a zákonodarný orgán, podľa Ústavného súdu „nevylučuje iný spôsob prijímania všeobecne záväzných pravidiel správania s právnou silou zákona, prípadne ústavného zákona, konkrétne občanmi v referende“.

Niet najmenších pochýb o tom, že referendum je u nás nástrojom zákonodarnej, prípadne ústavodarnej moci, teda nástrojom, prostredníctvom ktorého sa zavádzajú, menia alebo rušia dlhodobo platné pravidlá. Nie je nástrojom na jednorazové suspendovanie existujúcich platných pravidiel. Komu by sa ešte málilo, je tu aj čl. 99 ods. 1 ústavy, podľa ktorého výsledok referenda môže Národná rada zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti.

Toto ustanovenie má mnoho rozmerov. No súčasne je jasným dôkazom o normatívnej povahe referenda. Aký význam by totiž malo a ako by sa vôbec dalo po troch rokoch meniť či rušiť výsledok referenda, ktoré nezaviedlo žiadne pravidlo ani nenastolilo žiadny stav, len jednorazovo suspendovalo časť ústavy a hneď potom sa „skonzumovalo“? Referendum o predčasných voľbách totiž nie je ničím iným ako jednorazovým a ústavou nepredpokladaným suspendovaním pravidla, ktoré hovorí, že volebné obdobie parlamentu je štvorročné.

A dovedené do dôsledkov: ak slovami Ústavného súdu hovoríme o vecnej či hodnotovej rovnocennosti referenda a výkonu zákonodarnej moci Národnou radou, no výsledkom referenda bude môcť byť individuálny právny akt, ako bude môcť Ústavný súd zastaviť Národnú radu, keď prijme akýkoľvek iný individuálny právny akt, nielen vo forme ad hoc „ústavného zákona“, ale aj v množstve ďalších možných prípadov?

Odvolávanie starostov

Medzi argumentmi v prospech referenda sa objavilo tvrdenie, že aj starostov, primátorov a županov u nás možno odvolať v ľudovom hlasovaní. K tomu len veľmi krátko: Áno, je to možné a nespochybniteľné. Je to tak od prijatia ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. (29. a 30. novelizačný bod), ktorý do čl. 69 ods. 3 a 6 ústavy explicitne doplnil možnosť odvolania týchto funkcionárov s tým, že spôsob a dôvody, z ktorých ich možno odvolať, musí ustanoviť zákon.

Starostov, primátorov a županov teda možno ľudovým hlasovaním predčasne odvolať, pretože ústava na to dáva výslovný základ. (Podobne ako dáva výslovný základ na odvolanie prezidenta, aj keď celý mechanizmus a jeho dôsledky sú v tomto prípade výrazne iné.) Naopak, pri zastupiteľstvách obcí, miest a vyšších územných celkov tento základ chýba, preto im nemožno skrátiť volebné obdobie ľudovým hlasovaním.

Je pozoruhodné, ako sa dá v prospech referenda o predčasných parlamentných voľbách použiť argument, ktorý v skutočnosti platí presne opačne…

Aké možnosti má nespokojný občan?

Zástancovia referenda argumentujú aj tým, že keby občania nemali možnosť predčasne skončiť volebné obdobie parlamentu, s ktorým sú nespokojní, vlastne by im nezostalo nič iné, len protesty, násilie, prípadne rovno revolúcia. Referendum o predčasných voľbách má byť inštitucionalizovaným ústavným nástrojom, ktorým sa „vyventiluje“ občianska nespokojnosť.

Tento rozmer veci je z praktického hľadiska nepochybne dôležitý, i keď nie sme presvedčení, že je relevantným kritériom posudzovania toho, či je referendum o predčasných voľbách ústavné. A najmä nie sme presvedčení, že toto uvažovanie je správne. Nástrojov, ktoré ponúka náš ústavný systém a právny poriadok a ktorými sa dá zakročiť proti vláde či parlamentu, keď konajú protiústavne či politicky neznesiteľne, je veľké množstvo. Iste, nie všetky má v rukách občan, ale to neznamená, že nejestvujú a že sú neefektívne.

Za uplynulé tri dekády tu bol nespočet zákonov a rozhodnutí vládnej moci, ktoré Ústavný súd zrušil pre protiústavnosť na návrh niektorého z oprávnených subjektov. Taktiež sme videli, že politická moc sa promptne podvolila a reflektovala na spoločenský tlak či očakávania, hoci možno sama od seba to veľmi nechcela (zavedenie priamej voľby prezidenta, zrušenie Mečiarových amnestií alebo znovuzavedenie Špecializovaného trestného súdu v upravenej podobe po tom, ako ho Ústavný súd zrušil). V nedávnom období odstúpili hneď dvaja premiéri a s nimi ich vlády, či už pod tlakom výkonu občianskeho práva pokojne sa zhromažďovať a/alebo pod tlakom iných aktérov, najmä koaličných partnerov. Pri ničom z toho netiekla krv ani sa nepraktizovalo násilie. Nástroje teda sú – aj v rukách občanov, aj v rukách iných aktérov –, len ich treba využívať. Politici sa boja ľudí, to je známa vec, a nielen v čase volieb alebo referenda.

Okrem toho si vôbec nemyslíme, že neúspešné referendum o predčasných voľbách môže zmierniť napätie nespokojnej časti spoločnosti. Predstavme si, že sa referenda zúčastní 30 – 40 percent oprávnených voličov (teda bude neplatné) a z nich povedzme 90 percent zahlasuje za predčasné voľby. Ako sa tým zmierni ich frustrácia? Začnú preto akceptovať vládu, ktorú neznášajú? Uspokojí ich, že všetko rozhodla mlčiaca väčšina, ktorá na referendum neprišla, hoci reálne nevieme, čo si myslí, lebo svoj názor neprejavila?

Skôr si myslíme, že to ich frustráciu ešte prehĺbi. Ľahko vznikne pocit, že to, čo si praje 90 percent voličov, sa nevykoná pre akési kvórum – ten „zlý systém“ opäť raz len chráni sám seba a občan nezmôže nič, lebo je tu takáto „finta“…

Keď sa svojho času v prvých novodobých demokraciách zavádzala dĺžka volebných období, ustanovila sa na približne 4 – 5 rokov práve preto, že je to relatívne krátky čas na to, aby mohla jedna garnitúra napáchať škody, ktoré budú nezvratné. A zároveň dosť krátky čas na to, aby sa neoplatilo robiť revolúciu – načo ju robiť, keď najneskôr o 3 – 4 roky budú aj tak voľby a nespokojnosť sa dá ventilovať civilizovane?

Doslov

Sme si vedomí, že postoj, ktorý voči referendu o predčasných voľbách dlhodobo zastávame, nie je „populárny“, keďže môže byť chybne vnímaný tak, že občanom „upiera“ ich práva. Z nášho pohľadu ich však práve tento postoj chráni a to hovoríme s najlepším vedomím a svedomím.

Sme si vedomí aj toho, že fungovanie našej demokracie nie je zďaleka ideálne. Politická kultúra je slabá, a ak niekto povie, že sa nielen nelepší, ale miestami aj zhoršuje, nebudeme mu protirečiť. Nie je to len problém Slovenska, ale aj mnohých iných demokracií, tie staré a etablované nevynímajúc. Analýza, prečo je to tak, patrí viac sociológom a politológom ako právnikom. Možno je to aj významný efekt sociálnych sietí, ktoré priniesli možnosti dosiaľ nepoznané, vrátane tých negatívnych. Vzostup emócií na úkor racionality, oveľa jednoduchšie šírenie dezinformácií a konšpirácií, to všetko je realita, ktorej dnešné demokracie musia čeliť.

Súhlasíme, že ak demokracia nefunguje tak dobre, ako by mohla a ako by sme chceli, treba s tým niečo robiť. Ale na zložité a dlhodobé problémy neexistujú jednoduché a rýchle riešenia. Ak sa v našom ústavnom systéme oficiálne usídli referendum o predčasných voľbách, nastolí stav permanentnej politickej kampane naprieč volebnými obdobiami a potenciálny neustály volebný kolotoč. Nevidíme, ako by toto mohlo pomôcť neduhom našej demokracie. Nemyslíme si, že preto budú politici iní, lepší, zodpovednejší či menej populistickí – skôr sa obávame opaku.

A keby raz referendum skutočne viedlo k predčasným voľbám, hneď po nich by sa mohlo konať ďalšie. Áno, ústava hovorí, že referendum v tej istej veci sa môže opakovať najskôr po troch rokoch. Ale hádam by nikto súdny neriskoval výsmech tvrdením, že keď nové referendum s rovnakou otázkou mieri už proti inej Národnej rade, lebo medzitým prebehli predčasné voľby, tak je to stále referendum v tej istej veci!? Netreba ani právnické zručnosti na to, aby bolo jasné, že už nepôjde o referendum v tej istej veci, a jeho konaniu nič nebude stáť v ceste.

Okrem toho, ak sa presadí logika, ktorou je inšpirované referendum o predčasných voľbách – teda že ľud môže odvolať svojich nehodných služobníkov –, časom sa nedajú vylúčiť ani iné zaujímavé referendá. Čo poviete na otázku: „Súhlasíte s tým, aby zanikol mandát všetkým poslancom, ktorí hlasovali za prijatie zákona XY?“ Argumentom by, samozrejme, bolo, že zákon XY ide tvrdo proti záujmom občanov…

Na pohľad príťažlivé a zdanlivo jednoduché riešenia sú lákavé a môžu si získať aj nejednu dobromyseľnú povahu. Tak ako – s odpustením za prirovnanie, ktorým nemierime na nikoho konkrétneho – aj šaman môže uchu lahodiacimi slovami tromfnúť sucho a nezaujímavo znejúceho lekára. „Vytriezvenie“ je síce vždy len otázkou času, no niekedy môže byť už neskoro. Držme si palce, aby z tejto „operácie“ nevyšli ako najväčší porazení práve občania.

Máte pripomienku alebo ste našli chybu? Prosíme, napíšte na pripomienky@dennikn.sk.

Referendum o predčasných voľbách

Komentáre

Teraz najčítanejšie