Pointa prípadu Lajčák zostala pri Mičovského demisii nepochopená

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, bývalý poradca prezidenta republiky

Pondelok 7. júna 2021 priniesol nečakané oživenie debaty o (ne)možnosti späťvzatia demisie ministra. Stalo sa tak potom, čo Ján Mičovský oznámil, že svoju demisiu podanú 31. mája berie späť. Následne vydal Prezidentský palác stanovisko, že prezidentka sa rozhodla Mičovského demisiu prijať, keďže už bola doručená a „Ústava SR nepozná úkon jej späťvzatia“.

Vyberme najskôr pred zátvorku dve dôležité veci:

1. Ak si Ján Mičovský vysvetlil dva a pol roka starý prípad späťvzatia demisie Miroslava Lajčáka tak, že minister vtedy robil veci naslepo a bez toho, aby vedel, s akou reakciou sa stretnú, veľmi sa mýlil. Tento omyl mu strpčil odchod z funkcie incidentom, vinou ktorého mohol oprávnene prežívať pocit určitej hanby.

2. Ak cieľom prezidentky Čaputovej bolo dať teraz i do budúcna jasne najavo, že demisia je úkon, s ktorým sa neradno zahrávať, tento cieľ je nepochybne legitímny a správny. Niekedy je však okrem správnosti cieľa dôležité aj dospieť k nemu správnym spôsobom a vyhnúť sa zbytočným chybám.

Pondelkové udalosti prirodzene spustili vlnu komentárov. Z niektorých bolo cítiť úsudok, že prezidentka týmto napráva akúsi chybu, ktorá sa stala pri Lajčákovej demisii. Rovnako sa z nich zdalo, akoby názor, že minister môže svoju demisiu vziať späť, mal byť akými právnym „kacírstvom“. Dokonca bolo ako samozrejmosť prezentované, že Miroslav Lajčák zostal ešte viac ako rok ministrom nie v dôsledku späťvzatia demisie, ale v dôsledku nekonania prezidenta Kisku o nej. Pozabudlo sa na fakt, že z toho vyše roka, čo mal Lajčák ministrovať v demisii, už väčšinu času Andrej Kiska prezidentom nebol…

Nadobudol som pocit, že miera nerešpektovania právneho a faktického stavu vecí dosiahla takú intenzitu, že by azda bolo dobré k tomu niečo napísať. Vlastne je to nutné – aspoň pre záznam. Napokon, iste to nebola posledná demisia ministra, ktorú tento štát zažil.

Položme si najskôr dve otázky vo všeobecnosti a potom sa vráťme k prípadom Lajčák a Mičovský. Prvá otázka je, či prezident môže demisiu neprijať, druhá, či ju minister môže vziať späť.

Môže prezident neprijať demisiu?

Otázka nie je celkom hypotetická, keďže v čase „kauzy Lajčák“ éterom znelo viacero názorov právnikov, podľa ktorých bol prezident povinný demisiu prijať. Nie je povinný ju prijať a podľa mojej vedomosti o tomto závere ani nie je v ústavnoprávnej spisbe relevantná pochybnosť. Proti povinnosti prijať demisiu nehovoria len dôvody historické, ale aj argumenty platného práva.

Možno nie každý vie, že slovo minister pôvodne znamená sluha. V starých kráľovských časoch „sluha jeho veličenstva“. Demisia bola zdvorilou žiadosťou úctivého služobníka o prepustenie zo služby. Hádam netreba vysvetľovať, že predstava o povinnosti panovníka prijať demisiu svojho sluhu by bola číry nonsens. Časy sa zmenili, zo služobníka jeho veličenstva sa stal služobník ľudu. Aj veličenstvo samotné nahradila volená hlava štátu, bez koruny a aury „posvätnosti“, ktorá je sama tiež „len“ služobníkom ľudu.

Procedúra však zostala, demisia má naďalej dva kroky: 1. podanie, ktoré sa samo osebe nespája s nástupom žiadnych právnych účinkov a vo svojej podstate sa rovná žiadosti o uvoľnenie z funkcie; 2. prijatie alebo neprijatie, ktoré je vo svojej podstate rozhodnutím o žiadosti – buď s následkom zániku funkcie, alebo nutnosťou pokračovať v nej. Nič z našej histórie nepotvrdzuje záver, že prezident je povinný demisiu prijať. Ešte aj pri neslávnych udalostiach z Februára 1948 sa pochybuje a diskutuje o všeličom, len nie o tom, že prezident Beneš mal možnosť voľby medzi prijatím a neprijatím demisie nekomunistických ministrov. Za svoju voľbu prijať ju utŕžil nemálo kritiky.

Ani z platnej ústavy nemožno vyvodiť povinnosť prezidenta prijať demisiu. Článok 116 ods. 7 hovorí len toľko, že ak prezident prijme demisiu člena vlády, určí, ktorý z jej členov bude dočasne spravovať jeho veci.

Isteže je nepredstaviteľné, aby prezident odmietaním demisie dlhodobo nútil k výkonu funkcie ministra či premiéra, ktorý ju už vykonávať nechce (krátkodobo to možné je, v zahraničí sa také prípady stali, napríklad prezident Giscard d’Estaing a premiér Chirac vo Francúzsku v roku 1976). Ale to nič nemení na tom, že ústavnoprávne prezident nie je v tomto procese štatistom, ale formálne má možnosť uváženia, či demisiu prijme. Keby to tak nebolo a rozhodujúcim by bol krok ministra, potom by úkon prijatia demisie strácal zmysel a príslušný článok ústavy by znel: „Ak minister podá demisiu, prezident určí, ktorý člen vlády bude dočasne spravovať jeho veci.“ Opakujem: Prezident v princípe má prijať demisiu ministra, ale to neznamená, že ju prijať musí.

Ústava prezidentovi neurčuje lehotu na rozhodnutie o demisii, treba to teda urobiť v rozumnom čase, rádovo v rozpätí dní, maximálne týždňov, ak sú na to závažné dôvody. Ústava neurčuje formu, ako sa má demisia prijať (ani ako sa má podať). Nemožno teda usudzovať, že demisia je prijatá až v momente, keď prezident podá odstupujúcemu ministrovi do ruky nejaký papier. Prijatá je v momente, keď k tomu prezident vnútorne dospeje – trebárs aj pri pití rannej kávy. Iná vec je, kedy o jej prijatí prezident informuje verejnosť a ministra samotného – toto je dôležitý aspekt.

Článok 116 ods. 7 ústavy hovorí, že ak prezident prijme demisiu ministra, má určiť iného člena vlády, ktorý bude dočasne spravovať jeho veci. Ani na tento krok nie je predpísaná lehota a nemožno ani tvrdiť, že musí nasledovať do minúty po prijatí demisie. Ak prezident v jeden deň oznámi, že rozhodol o prijatí demisie, a nového ministra vymenuje na druhý deň, nemá zmysel poverovať výkonom funkcie iného člena vlády „na jednu noc“.

Môže minister vziať demisiu späť?

Toto je už nepochybne zložitejšia otázka. Zástancovia zápornej odpovede tvrdia, že ústava nepozná úkon späťvzatia demisie. Presnejšie by však bolo povedať, že takýto úkon explicitne neobsahuje ústavný text. Je to pravda. Tak ako je pravda, že ústavný text výslovne nehovorí ani to, že vláda ako celok môže podať demisiu (nehovoríme tu o povinnej demisii po parlamentných voľbách). Azda ju nemôže podať? Niekto by povedal: To je iné. Možno je – a možno nie.

V práve existuje jedno dôležité kritérium, ktoré je významné pri posudzovaní prípustnosti určitého kroku a ktoré sa dá uplatniť pri postupoch rozdelených na viacero etáp. Toto kritérium je vo všeobecnosti dôležité pri posudzovaní prípustnosti späťvzatia úkonu. Je ním posúdenie, či už nastali účinky, ku ktorým úkon smeroval, alebo ešte nenastali. Ak ešte nenastali, je prípustné hľadieť na vec tak, že úkon je stále v dispozičnej sfére toho, kto ho urobil, a teda ho môže aj vziať späť.

Predstavme si, že predseda vlády navrhne prezidentovi kandidáta na voľnú ministerskú funkciu, prezident si vezme čas na rozmyslenie. Kým prezident rozmýšľa, predseda vlády svoj návrh prehodnotí, vezme ho späť a navrhne iného kandidáta (napríklad sa mohol o pôvodnom kandidátovi dozvedieť skutočnosť, ktorá ho diskvalifikuje). Budeme tvrdiť, že ústava nepozná úkon späťvzatia návrhu predsedu vlády na vymenovanie ministra? Alebo sa v snahe dopriať pôžitok formalistom uplatní „operácia cirkus“: prezident pôvodného kandidáta vymenuje, predseda vlády vzápätí navrhne jeho odvolanie, prezident ho odvolá, premiér navrhne ďalšieho a toho prezident vymenuje?!

A pozor – neriešime otázku, ako by vyzeral predseda vlády, ktorý poriadne nevie, koho chce za ministra. Riešime otázku, či by postupoval v rozpore s ústavou, keby návrh na ministra stiahol skôr, ako o ňom prezident rozhodne. Som presvedčený, že by to ústave neodporovalo. K stiahnutiu návrhov na vymenovanie do funkcie v praxi niekedy dochádza (nehovorím, že sa to stalo pri ministroch) v záujme vyhnutia sa „zrážke“ v podobe odmietnutia návrhu tým, komu prislúcha menovacia právomoc.

Už som s tou metaforou asi otravný, ale ústava nie je recept na čokoládovú tortu. Niektoré veci v nej musia byť napísané, inak možné nie sú. Niektoré napísané byť nemusia, a predsa v nej obsiahnuté byť môžu. A nájdu sa aj prípady, keď ani to, čo je napísané jasne ako facka, neplatí doslova tak, ako je to napísané (iba pre zaujímavosť, v ústave sa píše, že Národná rada môže vysloviť vláde nedôveru „kedykoľvek“ – Ústavný súd však, celkom logicky, rozhodol, že keď je už vláda v demisii, nedôveru jej viac vysloviť nemožno).

Ústava je zložitý celok, ktorý treba vykladať systematicky a vo vzájomných súvislostiach. Jej text je dôležitý, ale otrocké lipnutie na ňom nie je riešením. Použijem teraz inú metaforu, ku ktorej ma raz inšpiroval dnes už zosnulý profesor Jozef Klimko: ústava je porcelán. Je to veľmi krehký celok, s ktorým treba zaobchádzať opatrne. Ak sa jeden kus súpravy rozbije, dá sa zlepiť naspäť, ale už to nikdy nebude to, čo predtým. Na „kultiváciu“ ústavy je mimoriadne dôležitá kontinuita a konzistentnosť, ktoré treba zachovať alebo ich prinajmenšom výslovne nepoprieť, ak sa to čo len trochu dá. Pri jej aplikácii je niekedy lepšie povedať menej než viac (alebo nechať niečo radšej nevyslovené, len „tušené“).

Netvrdím, že späťvzatie demisie je niečo, čo je vítané, žiaduce, potešiteľné alebo politicky správne, a už vôbec netvrdím, že to má byť pravidlom. Len tvrdím, že názor, že je to možné, je úplne legitímny a v jeho prospech hovorí konzistentná a právne udržateľná argumentácia, ktorá presahuje horizont argumentu doslovným znením ústavného textu.

Prípad Lajčák

Prezident Kiska sa riadil presne touto argumentáciou, keď umožnil späťvzatie Lajčákovej demisie. Neexistuje vesmír, v ktorom by sa dalo tvrdiť, že prezident o tejto demisii rozhodol tak, že ju neprijal a že jej späťvzatie už bol iba následný nadbytočný krok bez právneho významu. Priebeh udalostí takémuto záveru odporuje.

Minister podal písomne demisiu, po týždni ju písomne vzal späť. Ihneď potom vydal prezident vyhlásenie, že späťvzatie demisie berie na vedomie a nevidí dôvod o demisii rozhodnúť, keďže už jej niet. Tento záver implicitne akceptovali všetci relevantní aktéri – predseda vlády aj parlamentná väčšina, keďže oni svojimi krokmi (návrh na odvolanie resp. vyslovenie nedôvery) mohli docieliť ministrov odchod, keby neboli stotožnení s jeho zotrvaním. Nikto sa ani len nepokúsil podať návrh na Ústavný súd, aby rozhodol, čo s tým. Hádam sa niekde objavila úvaha o „operácii cirkus“, teda že prezident by demisiu prijal a hneď potom by Lajčáka znovu do funkcie vymenoval. Na toto by však prezident nebol pristúpil.

O presvedčení prezidenta Kisku, že demisia bola vzatá späť, teda nemôže byť pochybnosť. Ak o niečom bola pochybnosť možná, potom to bola otázka, či späťvzatie bolo v súlade s ústavou alebo nie. Keby platilo, že nebolo (a teda, že išlo len o chybný úsudok prezidenta Kisku a všetkých ostatných od ministra až po parlament), potom demisia nevyhnutne ležala na stole aj v čase striedania prezidentov, lebo Lajčák bol stále vo funkcii. Jediný, kto ešte mohol výrazne ovplyvniť odpoveď na otázku, či je späťvzatie demisie možné, bol teda Kiskov nástupca v úrade. Keby bol demisiu prijal, dalo by sa to brať ako „náprava“ nečinnosti jeho predchodcu. Keby bol rozhodol, že demisiu neprijíma, a teda minister bude pokračovať, dalo by sa to brať rovnako.

Nie je mi známe, že by bolo došlo k jednému alebo druhému úkonu. Pri pondelkovom vyhlásení, že demisiu nemožno vziať späť, si prezidentka Čaputová zrejme neuvedomila, že to bola práve ona, kto definitívnym spôsobom, implicitne, ale nevyhnutne potvrdil záver, že k späťvzatiu Lajčákovej demisie došlo. Nie je totiž predstaviteľný ani taký vesmír, v ktorom by prezidentka Čaputová deväť mesiacov nekonala o demisii, ktorú by „videla“ ležať na svojom stole. Logika je niekedy nemilosrdná…

Samozrejme, že nevyhnutným predpokladom úspechu späťvzatia Lajčákovej demisie bol implicitný súhlas prezidenta Kisku s týmto krokom. Keby totiž nebol súhlasil, mohol po doručení späťvzatia demisie veľmi jednoducho a s úsmevom povedať: „Žiaľ, ja som tú demisiu pred chvíľou prijal, je neskoro.“ Mohol to urobiť práve preto, že ústava nepredpisuje formu, akou sa má demisia prijať. Je to len vec rozhodnutia prezidenta, ktoré sa môže udiať za zatvorenými dverami a oznámiť neskôr.

Dnes sa mi zdá, že kľúčová časť pointy prípadu Lajčák zostala nepochopená. Akoby všetci pochopili len jej prvú časť (minister môže vziať demisiu späť) a mysleli si, že po nej nasleduje bodka. V skutočnosti tam však bola čiarka a to najpodstatnejšie nasleduje za ňou: „Minister môže vziať demisiu späť, ak s tým prezident súhlasí.“ Nebolo úlohou prezidenta ani jeho tímu to vysvetľovať, no nepochybne bolo v záujme všetkých vtedajších aj budúcich aktérov to pochopiť.

Prípad Mičovský

Čo z toho vyplýva pre prípad demisie ministra Mičovského? Že bolo potrebné, či dokonca nutné umožniť mu späťvzatie demisie? Rozhodne nie. Stačilo málo. Keď minister oznámil, že demisiu chce vziať späť, z paláca malo zaznieť zhruba toto: „Prezidentka už rozhodla o prijatí demisie, proces je skončený, nie je o čom. Svoje rozhodnutie dá ministrovi zajtra aj na papieri, keď vymenuje nového ministra.“ Kto by chcel, v pomyselnej zátvorke za týmto vyhlásením by mohol vidieť nevyslovenú vetu: „Demisia sa už nebude brať späť, prinajmenšom nie za môjho pôsobenia – všetci sa podľa toho zariaďte.“ Účel by bol v plnej miere dosiahnutý, každý minister by vedel, že s demisiou sa neradno hrať.

A kto by chcel vidieť veci z iného uhla, mohol to brať tak, že nejde o odklon od postupu predchádzajúceho prezidenta v prípade Lajčák, len to Mičovský jednoducho nestihol. No aj jemu by bolo jasné, že to, či to minister „stihne“, nezávisí od neho, ale jedine od prezidenta, ktorý je pánom situácie od chvíle, keď minister demisiu podá.

Namiesto toho z paláca zaznel celkom nadbytočne „výklad“, že ústava nepozná úkon späťvzatia demisie. Frontálne sa poprel postup predchádzajúceho prezidenta v skutkovo i právne totožnom prípade, ktorý bol svojho času implicitne akceptovaný jeho nástupkyňou. Rozdielnosť dôvodov demisie na totožnosti prípadov nič nemení, dvaja rôzni ministri v rôznom čase nemôžu mať nikdy rovnaké dôvody.

Je v poriadku, ak hlava štátu v právne spornej veci postupuje odlišne od svojho predchodcu. Bolo by to v poriadku aj teraz, nebyť presahu Lajčákovho ministerského pôsobenia do funkčného obdobia súčasnej prezidentky.

Takto je nemožné ubrániť sa rozpakom a pocitu, že tu došlo, povedané tenisovou terminológiou, k nevynútenej chybe. V polici s porcelánom sa narobil poriadny treskot bez toho, aby bolo vidno, kto má z tohto aký úžitok. Lepšie povedané, nevidno taký úžitok, ktorý by sa nebol dal plnohodnotne dosiahnuť aj bez rinčania porcelánu…