Denník N

Referendum ante portas

Foto N - Vladimír Šimíček
Foto N – Vladimír Šimíček

Nie, predmet referenda o predčasných voľbách nie je v nesúlade s ústavou. Nie, neporušujú sa ním princípy právneho štátu. A nie, nechcem návrat mafie.

Autor je poradca ministersky spravodlivosti pre ústavné právo, v rokoch 2013 až 2020 pôsobil ako poradca na Ústavnom súde.

Názory autora sa nemusia zhodovať s názorom ministerky a ministerstva spravodlivosti.

Oprávnene sa môže javiť, že autor nevie „držet prst na tepu doby“ a s komentárom k téme referenda o predčasných voľbách prichádza v čase, keď sa už všetci relevantní diskutéri s názorom zapojili.

Navyše ústavný právnik Radoslav Procházka v rozhovore pre denník Postoj už povedal z môjho pohľadu všetko podstatné. Autor komentára podčiarkuje Procházkovo videnie sveta diskutovaného referenda a s väčšinou ním vyslovených myšlienok sa stotožňuje.

Čím chladnejšou ostáva téma vo verejnom diskurze, tým rýchlejšie sa približujeme k termínu rozhodnutia Ústavného súdu o tejto otázke.

A tak čo i len teoretická možnosť obohatenia diskusie ma presviedča, aby som komunikoval na týchto stránkach pár viet na margo referenda o predčasných voľbách.

Predmet referenda je v súlade s ústavou

Autor komentára je neochvejným fanúšikom zastupiteľskej demokracie, pestujúci občiansky rezervovaný vzťah k inštitútu referenda v podmienkach tranzitívnej, resp. mladej demokracie bez spoločenskej zmluvy o hodnotách spoločnosti a identite krajiny.

Aj napriek tomu je z ústavnoprávneho pohľadu na referendum o predčasných voľbách podľa mojej mienky predmet referenda o predčasných voľbách v súlade s ústavou. Nie, neporušujú sa ním princípy právneho štátu.

A nie, nechcem návrat mafie.

Začnime tradične, pohľadom na text ústavy.

Referendom sa môže rozhodnúť o dôležitých otázkach verejného záujmu, pričom predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet (čl. 93 ods. 2 a 3 ústavy).

Referendová otázka znie: „Súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“

Ústava zakazuje konať referendum v otázkach základných práv a slobôd, daní, odvodov i rozpočtu.

Striktní textualisti sú po prečítaní citovaného uspokojení a tému považujú za uzavretú. Je predmet referenda o predčasných voľbách dôležitou otázkou verejného záujmu? Áno. Týka sa predmet referenda základných práv a slobôd, daní, odvodov alebo štátneho rozpočtu? Nie.

Problematiku prípustnosti predmetu referenda je však potrebné vnímať v širších ústavných súvislostiach a odpovede je nutné poctivo nachádzať aj v judikatúre Ústavného súdu.

Aj preto považujeme za legitímne námietky, ktoré sa často objavujú v textoch „odporcov“ referenda o predčasných voľbách.

Tie kľúčové vieme vydestilovať tri:

(i) predmet sporného referenda naráža na limity princípov právneho štátu,

(ii) referendová otázka je v rozpore so základným právom poslanca na štvorročný výkon mandátu,

(iii) predmet referenda prakticky neguje koncept zastupiteľskej demokracie.

K rozporu s princípmi právneho štátu

Jedným z významných a erudovaných hlasov, ktorý zaznieva v neprospech referenda o predčasných voľbách, je hlas docenta ústavného práva Mariána Gibu.

Ten na stránkach tohto denníka uviedol viacero odôvodnených a legitímnych myšlienok „proti“ referendu, pričom jeho slovami: „Najzávažnejší argument, pre ktorý považujem referendum o predčasných voľbách za protiústavné, je, že toto referendum devalvuje význam aktívneho volebného práva, teda práva voliť. Práva, prostredníctvom ktorého sa realizuje suverenita ľudu.“

Na citovaný názor by sme mohli kontrovať priamou otázkou R. Procházku: „Kde sa teda v pohľade odporcov referenda nachádza možnosť zdroja moci vypýtať si priestor na obnovu mandátu počas štyroch rokov?“

My dodávame nasledovné.

Legitimitu ústavnoprávnu odvodzujú demokratické parlamenty a vlády od slobodných a demokratických volieb, pričom v cyklicky sa opakujúcich voľbách sa táto legitimita obnovuje.

Legitimita spoločenská sa získava a obnovuje dennodenne reálnym výkonom mandátu a dbaním o nestratenie kontaktu reprezentantov s nositeľmi moci.

Sila spoločenskej legitimity reprezentantov závisí od miery ich akceptovania spoločnosťou, ktorá je tým väčšia, čím menší je nesúhlas občanov s ich politikou sprevádzaný potrebou dávať svoj nesúhlas verejne najavo.

Čím väčší nesúhlas a potreba jeho verejnej deklarácie je a čím väčšmi sa počet nesúhlasiacich občanov približuje ku kritickému množstvu, tým otrasenejšou sa spoločenská legitimita parlamentu alebo vlády zdá byť.

Verejnou deklaráciou nesúhlasu občana s výkonom mandátu zvolenými reprezentantmi môže byť aj využitie ústavou garantovaných práv, ako sloboda prejavu, sloboda zhromažďovania, petičné právo alebo v konečnom dôsledku referendum na základe petície aspoň 350 000 občanov.

V demokracii vieme dospieť do štádia, keď začne byť legitímne, aby sa suverén počas výkonu mandátu reprezentantmi pýtal na hrúbku hranice medzi legitimitou spoločenskou a ústavnoprávnou.

Preto je z nášho pohľadu legitímne, ak sa zdroj moci, ľud, počas výkonu štvorročného mandátu zvolenými reprezentantmi aj cestou referenda (cesta za platnosťou výsledku ktorého je viac než strastiplná) vyjadrí k potrebe obnoviť legitimitu zvolených reprezentantov (dôležitá otázka verejného záujmu) s ústavou a judikatúrou, a to aj s predpokladanými dôsledkami v prípade platného výsledku referenda.

Čo sa týka aktívneho volebného práva občana v spojení s predčasnými voľbami do Národnej rady (a všeobecne k téme skrátenia volebného obdobia), podľa našej mienky sa v diskusii neprávom neberie do úvahy rozhodnutie Ústavného súdu (II. ÚS 153/2013 z 28. februára 2013), ktoré sa na podklade individuálnej sťažnosti v tom čase študenta práv venuje skráteniu volebného obdobia tzv. Radičovej vlády (ústavný zákon č. 330/2011 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady) a možnému zásahu do základných práv občana takýmto ústavným zákonom.

Ústavný súd v tomto rozhodnutí jasne uviedol: „Ústavný súd konštatuje, že sťažovateľ v bežných okolnostiach v zásade nie je nositeľom subjektívneho práva na ústavou stanovenú dĺžku volebného obdobia parlamentu.“ Na podporu tohto argumentu odkázal na „bradaté“ rozhodnutie (správu) Európskej komisie pre ľudské práva (predchodca Európskeho súdu pre ľudské práva) v tzv. Gréckom prípade z 5. novembra 1969 (sťažnosť č. 3321/67).

Ústavný súd doplnil, že „sťažovateľ mal možnosť sa zúčastniť na správe vecí verejných voľbou svojich zástupcov. Tým sa z hľadiska slobodnej voľby svojich zástupcov do národnej rady samotnými parlamentnými voľbami jeho právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy v aspekte zastupiteľskej (nie priamej) demokracie vyčerpáva“.

K tejto téme ešte v deväťdesiatych rokoch minulého storočia (1998) vyslovil názor terajší ústavný sudca Českej republiky profesor J. Filip, podľa ktorého „pokiaľ ide o zachovanie demokratického princípu, treba vidieť, že skrátenie volebného obdobia sa týka jednak vzťahu ľudu (voličstva) a poslaneckej snemovne. Treba zdôrazniť, že skrátením volebného obdobia nedôjde k skráteniu ústavných práv voličov. Voliči teda skrátením volebného obdobia neutrpia ako zdroj všetkej moci“.

Výkon základného práva podľa čl. 30 ods. 1 ústavy (aktívne volebné právo) nie je podľa našej mienky negovaný predmetom referenda o skrátení volebného obdobia, na ktorom sa ten istý občan môže slobodne zúčastniť a počas výkonu mandátu zvolenými reprezentantmi slobodne prejaviť vzhľadom na predmet referenda svoju ne-/vôľu po obnove legitimity u zvolených reprezentantov.

Aj z týchto dôvodov autori nenachádzajú rozpor predmetu navrhovaného referenda s čl. 1 ods. 1 ústavy (princíp právneho štátu) v spojení čl. 30 ods. 1 ústavy (právo na slobodnú voľbu svojich zástupcov).

K rozporu so základným právom poslanca na štvorročný výkon mandátu

Táto výhrada k referendu o predčasných voľbách je staršieho dáta (Ernest Valko, 2004), avšak pri diskutovanej téme zažíva v dnešných časoch reinkarnáciu (Vincent Bujňák).

Základné právo poslanca na výkon funkcie v plnej dĺžke vyvodiť z ústavy aj vzhľadom na ústavný text mimo druhej hlavy a ústavný charakter výkonu mandátu poslanca podľa nás nemožno.

Ak pre nič iné (a že by sa dôvodov našlo – pozri napr. výstižné dôvody zvýraznené M. Gibom), tak už len z dôvodu, že ak by malo ísť o základné právo, jeho výkon by v zmysle čl. 30 ods. 4 ústavy nemohol byť ponechaný na politické rozhodnutie a svojvôľu 149 spolusediacich poslancov, ktorí sa môžu kedykoľvek rozhodnúť, že skúsia „zabojovať“ o rozpustenie parlamentu [čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy], napr. z dôvodu vôle posilniť svoj mandát v predčasných voľbách (nemecký príklad rozpustenia parlamentu z rokov 1972, 1982, 2005; viac k tomu pozri nižšie).

Voči takémuto politickému „ťahu“ a následnému rozhodnutiu prezidenta navyše niet v zmysle ústavy a judikatúry Ústavného súdu individuálnej súdnej ochrany, čo by nesvedčalo príkazu čl. 46 ods. 2 ústavy.

Bývalá sudkyňa Spolkového ústavného súdu Nemecka Gertrude Lübbe-Wolff k prípadom skrátenia volebného obdobia z pohľadu domnelého subjektívneho práva poslancov správne dodáva, že „ide o politickú otázku, kde súdna kontrola nie je na mieste“.

Podľa našej mienky je preto správny pohľad ústavného právnika Tomáša Ľalíka a tvrdenie Mariána Gibu, ktorý artikuluje, že „referendum o predčasných voľbách neporušuje právo poslanca na nerušený výkon funkcie v plnej dĺžke“. A dodáva: „Žiadne také právo nejestvuje a – logicky – čoho niet, to nemožno porušiť.“

K negácii konceptu zastupiteľskej demokracie

Marián Giba vo svojom texte k predmetu referenda akcentuje nasledovné: „Vo svojej podstate – aj keď sa to tak nenazve – vlastne ide o odvolanie poslancov z funkcií. Odvolanie z funkcie je, vo všeobecnej rovine, vec, ktorá je v demokracii možná. Akurát sa nepraktizuje voči poslancom parlamentu nikde, kde funguje reprezentatívny mandát. Odvolanie poslanca je možné vtedy, ak sa mandát koncipuje ako imperatívny.“

V reakcii na tento názor poukazujeme obdobne ako R. Procházka na skutočnosť, že referendová otázka neznie, či ste za to, aby parlament prijal ústavný zákon o skrátení volebného obdobia.

Rovnako otázka neznie na konkrétne konanie poslancov ani neprikazuje alebo nezakazuje vykonať konkrétnym poslancom konkrétny (špecifikovaný) akt alebo úkon.

Taktiež ani v prípade platného výsledku referenda tento neznamená automatickú stratu mandátu poslancov, t. j. referendum samo osebe nie je verejnoprávnym aktom znamenajúcim v prípade platnosti jeho výsledku automatickú a okamžitú stratu mandátu a samospúšť konania predčasných volieb.

Argument prelomenia zákazu imperatívneho mandátu sa nám javí ako nie aplikovateľný na tento predmet referenda.

Tak ako je referendová otázka postavená, presúva v prípade platnosti výsledku referenda ťažobu následnej ústavnej reakcie na naplnenie výsledku referenda podľa ich najlepšieho vedomia a svedomia na orgány verejnej moci.

Judikatúra Ústavného súdu (napr. PL. ÚS 24/2014) dáva na známosť, že materiálne pozadie výsledku referenda svedčí jednoznačne v prospech právnych účinkov referenda a že týmto spôsobom je možné prijímať všeobecne záväzné pravidlá správania sa, ktoré majú právnu silu zákona, prípadne ústavného zákona.

Ústavnoprávne sporná môže byť teda následná reakcia orgánov verejnej moci (ktorú autonómne zvolia) na platný výsledok diskutovaného referenda, nie samotný predmet referenda.

Aká by teda mala byť reakcia v prípade platného referenda?

Podľa Radoslava Procházku je legitímny výklad, podľa ktorého by predseda parlamentu smel rovno vyhlásiť voľby, keďže platný výsledok referenda je prameňom práva.

Vo všeobecnosti vieme s tvrdením súhlasiť. Avšak v našom prípade si dovoľujeme vidieť vec odlišne.

Domnievame sa, že pre nespochybniteľný mandát predsedu parlamentu na takéto bezprostredné konanie (bez predchádzajúceho reagovania napr. samotnej Národnej rady) by referendová otázka musela znieť napr. takto: „Súhlasíte so skrátením VIII. volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky vykonaním volieb do Národnej rady Slovenskej republiky do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“

Referendová otázka však použitými výrazmi „aby sa skrátilo“ a „tak, aby voľby“ dáva najavo, že suverén očakáva pred vyhlásením samotných volieb určitú ústavnú reakciu orgánov verejnej moci, pričom spôsob a konkretizáciu „skrátenia“ ponecháva v ich rukách.

No a na tomto mieste sa môžeme sporiť, či má napr. Národná rada prijať ad hoc ústavný zákon o skrátení volebného obdobia, či by tento ústavný zákon bol ústavne udržateľný (napr. vo svetle právom kritizovaného nálezu Ústavného súdu o materiálnom jadre ústavy) alebo ktorý iný orgán verejnej moci a ako musí zareagovať.

Orgány verejnej moci majú podľa našej mienky možnosť na prípadný platný výsledok diskutovaného referenda zareagovať postupom v zmysle čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy, a to napr. spôsobom, keď by parlament nebol vedome dlhšie ako tri mesiace spôsobilý uznášať sa a prezidentka by ho následne rozpustila.

Takéto „inscenované“ úmyselné, ale ústavou predpokladané konanie parlamentu s cieľom jeho rozpustenia prezidentom a konania predčasných volieb pozná napr. ústavná história Nemecka (roky viď vyššie). Spolkový kancelár v uvedených rokoch inicioval hlasovanie o dôvere, v ktorom nebol úspešný. Ústava Nemecka oprávňuje v takom prípade prezidenta rozpustiť spolkový snem. Spolkový ústavný súd v roku 1982 aj 2005 posudzoval ústavnosť takéhoto postupu a v oboch prípadoch judikoval, že postup bol v súlade s ústavou.

Pokiaľ je platný výsledok referenda prameňom práva a je pre orgány verejnej moci záväzný, potom by podľa autorov aplikáciou čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy išlo o ústavne čisté riešenie dostátia záväzku z prípadného platného výsledku referenda o predčasných voľbách konvenujúce aj zneniu referendovej otázky.

Referendum o predčasných voľbách

Komentáre

Teraz najčítanejšie