Dlho a vážne k referendu o predčasných voľbách

Autor je právnik, bývalý predseda strany Sieť

Jedna vec je mudrovanie v ľahkom letnom rozhovore, trochu iná vec už je komunikácia s Ústavným súdom. K téme referenda dostal odo mňa toto „amicus curiae“ stanovisko. Všetci traja, ktorí ho dočítate až do konca, ste hrdinovia!

Rozsah prieskumu

1. Predmetom konania vedeného pod sp.zn. PL. ÚS 7/2021 je posúdenie súladu predmetu referenda s Ústavou Slovenskej republiky. Predmetom referenda je otázka: „Súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“

2. Posúdenie formálnych náležitostí spadá do pôsobnosti prezidentky Slovenskej republiky. Podľa Ústavného súdu sa jeho právomoc „koncentruje výlučne na súlad predmetu referenda s ústavou a ústavnými zákonmi, teda na obsahovú stránku referenda tvorenú referendovými otázkami. Ústavný súd nemá právomoc preskúmavať súlad iných právne významných aspektov konkrétneho referenda, ktoré sa má vyhlásiť, s ústavou a ústavnými zákonmi (nemôže napríklad skúmať, či sú splnené podmienky podľa čl. 95 ods. 1 ústavy, pretože to patrí do výlučnej kompetencie prezidenta). (PL. ÚS 24/2014, bod 26). Ďalej, „požiadavka, aby predmet referenda bol v súlade s ústavou a ústavnými zákonmi, znamená nevyhnutnosť jeho súladu s tými ustanoveniami ústavy, prípadne ústavných zákonov, ktoré ustanovujú kogentné požiadavky týkajúce sa samotného predmetu referenda, nie iných stránok referenda. K takým ustanoveniam v súčasnom ústavnom poriadku Slovenskej republiky patria čl. 93, ako aj čl. 99 ods. 2 ústavy“ (ibid., bod 28).

3. Z uvedeného vyplýva, že predmetom konania pred Ústavným súdom je posúdenie súladu predmetu referenda s čl. 93 a s čl. 99 ods. 2 ústavy. (Z tohto hľadiska sa formulácie oboch petitov javia ako prekračujúce právomoc Ústavného súdu v konaní podľa čl. 125b Ústavy.)

4. Predmetom referenda je konanie volieb do Národnej rady Slovenskej republiky v skoršom, ako riadnom termíne. Je nesporné, že ide o dôležitú otázku verejného záujmu (čl. 93 ods. 2), ktorá sa netýka daní ani štátneho rozpočtu (čl. 93 ods. 3), a že v tejto veci sa referendum v uplynulých troch rokov nekonalo (čl. 99 ods. 2).

5. Z dôvodov, ktoré nepotrebujú podrobný rozbor, je teda zrejmé, že relevantnou otázkou je to, či takéto konanie tzv. predčasných volieb zasahuje do základných práv a slobôd, a teda to, či predčasné voľby znižujú štandard ochrany dotknutých základných práv a slobôd, „a to v miere ohrozujúcej charakter právneho štátu“ (PL. ÚS 24/2014, bod  37).

Zásah do základných práv – aktívne volebné právo

6. V návrhu sú ako potenciálne dotknuté základné práva označené právo na právnu istotu (čl. 1 ods. 1) a aktívne volebné právo (čl. 30 ods. 1 a 2).

7. Vo vzťahu k normatívnej interakcii medzi predčasnými voľbami a aktívnym volebným právom Ústavný súd už v mimoriadne poctivom a dôslednom rozhodnutí vyslovil, že „do právnej pozície sťažovateľa nebolo zasiahnuté spôsobom, ktorý by bol dostatočne individuálny práve voči nemu alebo nejakej rozlíšiteľnej skupine, ktorej je sťažovateľ členom. (…) Inak povedané, ústavný zákon neznamenal pre sťažovateľa bezprostredný a priamy zásah do jeho právnej pozície tak, aby bolo možné uvažovať, že je obeťou zásahu do subjektívnych práv podľa čl. 30 ods. 1 ústavy, a to i ak by prichádzali do úvahy v takom rozsahu, v akom sa ich domáha sťažovateľ. Zjednodušene a systematicky povedané, podľa názoru Ústavného súdu neexistuje (priama) väzba medzi sťažovateľom a ujmou, ktorá mala byť utrpená porušením ním identifikovaného práva, hoci zo sťažnosti je zrejmé, že predčasné voľby na základe napadnutého ústavného zákona narušili dôveru sťažovateľa v riadny výkon správy vecí verejných. Sťažovateľ teda nie je obeťou porušenia ústavy (porovnaj doktrínu Ústavného súdu k zjavnej neopodstatnenosti sťažnosti a k ne/oprávnenosti osoby a doktrínu ESĽP k podmienke prípustnosti „victim of violation“). Zároveň aby ústavný súd mohol v rozhodnutí vysloviť porušenie sťažovateľovho práva, muselo by okrem iného existovať (subjektívne) ústavné právo, ktoré malo byť porušené, a sťažovateľ by musel byť jeho nositeľom.
Špecifikom predmetnej veci je značné prelínanie sa kritéria obete a rozsahu namietaného základného práva. Ústavný súd konštatuje, že sťažovateľ v bežných okolnostiach v zásade nie je nositeľom subjektívneho práva na ústavou stanovenú dĺžku volebného obdobia parlamentu (v širšom kontexte porovnaní tzv. Grécky prípad, sťažnosť č. 3321/67, správa EKĽP z 5. novembra 1969, s. 152 – 158). Sťažovateľ nespochybňuje, že mal možnosť sa zúčastniť na správe vecí verejných voľbou svojich zástupcov (general comment č. 25 z 12. júla 1996 k čl. 25 Paktu). Tým sa z hľadiska „slobodnej voľby svojich zástupcov“ (čl. 30 ods. 1 prvá veta ústavy) do národnej rady samotnými parlamentnými voľbami jeho právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy v aspekte zastupiteľskej (nie priamej) demokracie vyčerpáva. Právna pozícia sťažovateľa tak, ako už Ústavný súd konštatoval, nebola nijako bezprostredne narušená.“ (II. ÚS 153/2013, body 26-29).

8. Ide síce „len“ o senátne rozhodnutie a plénum ním bezprostredne viazané nie je, použité argumentárium však pôsobí ucelene a konzistentne. Na prípadný odklon pléna od týchto záverov podľa môjho názoru neexistuje rozumný dôvod, a to nielen preto, že od vydania predmetného rozhodnutia nedošlo k žiadnej zmene v označených článkoch ústavy. Na odklon niet dôvodu predovšetkým preto, že možnosť uplatniť aktívne volebné právo z definície nemôže predstavovať zásah do aktívneho volebného práva, a už vôbec nie v miere, v akej by to ohrozovalo charakter právneho štátu. V skratke, rešpektovaním možnosti občanov uplatniť ich aktívne volebné právo skôr, ako v pôvodne predpokladanom termíne, sa toto právo rozširuje, nie zužuje.

9. Považujem teda za pojmovo vylúčené, aby prípadným konaním predčasných volieb z titulu platného výsledku referenda došlo k „zníženiu štandardu ochrany aktívneho volebného práva občanov v miere ohrozujúcej charakter právneho štátu“.

10. Napokon, síce v inom skutkovom kontexte, ale práve vo vzťahu k čl. 30 ods. 1 už Ústavný súd rozhodol, že „ústava právu na zotrvanie v štátnej (verejnej) funkcii neposkytuje ochranu ako jednému zo základných práv upravených v cit. ustanovení“ (II. ÚS 796/00).

11. Tvrdenie prezidentky ako navrhovateľky, že súčasťou tohto práva je nárok na ochranu jeho účinkov počas štyroch rokov, ktoré nie je možné zvrátiť inak ako vzdaním sa mandátu zo strany poslanca alebo rozpustením parlamentu (bod 35 návrhu), odporuje hneď trom právne významným skutočnostiam.

12. Po prvé, odporuje citovanému rozhodnutiu Ústavného súdu, ktorý výslovne uvádza, že nositeľ aktívneho volebného práva nie je nositeľom subjektívneho práva na konkrétnu dĺžku volebného obdobia parlamentu a že jeho právo slobodne voliť svojich zástupcov sa vyčerpáva touto voľbou.

13. Po druhé, odhliada od doterajšieho štandardu ochrany tohto práva, keďže od roku 1992 už vo viac ako tretine prípadov bolo volebné obdobie skrátené, pričom v každom jednom prípade bolo skrátené inak, ako v dôsledku rozpustenia parlamentu.

14. Po tretie, odporuje základným východiskám demokratickej formy vlády, ktorá je v ústave rámcovaná okrem iného aj i) princípom suverenity ľudu a morálno-politickou axiómou, že zdrojom štátnej moci sú občania, a ii) právom občanov podieľať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov v lehotách nepresahujúcich riadne volebné obdobie.

Zásah do základných práv – pasívne volebné právo

15. V prípade prieskumu idúceho nad rámec pochybností hlavy štátu, a teda v prípade prieskumu potenciálneho zásahu do pasívneho volebného práva poslancov, si v úvode dovoľujem upozorniť, že sama navrhovateľka, prezidentka Slovenskej republiky, označuje tento aspekt za sekundárny a uvádza, že „pochybnosti, ktoré ma viedli k podaniu tohto návrhu, nespočívajú na mojom presvedčení o existencii takéhoto základného práva nadradeného nad suverenitu ľudu, nakoľko samotná ústava umožňuje za taxatívne stanovených podmienok predčasné ukončenie mandátu poslanca bez ohľadu na jeho vôľu“.

16. Za rozhodujúcu však opäť považujem doterajšiu judikatúru Ústavného súdu, ktorá potvrdzuje, že podstatou práva podľa čl. 30 ods. 4 je predovšetkým zákaz diskriminácie v prístupe k verejnej funkcii.

17. Táto otázka bezprostredne súvisí aj s uplatňovaným štandardom ochrany, t. j. s tým prístupom Ústavného súdu, v rámci ktorého skúma, či prípadný platný výsledok referenda by viedol k zníženiu doterajšej úrovne ochrany daného práva. Kombinácia týchto perspektív znamená, že vo vzťahu k pasívnemu volebnému právu je potrebné skúmať, či konanie referenda vedie k znevýhodneniu súčasných poslancov, a to jednak v porovnaní s poslancami, ktorí získali mandát v minulosti, a jednak v porovnaní s poslancami, ktorí mandát získajú v budúcnosti.

18. Konanie referenda však ani neznižuje doterajší štandard ochrany pasívneho volebného práva, ani nezakladá diskrimináciu medzi bývalými, súčasnými a budúcimi poslancami navzájom.

19. Pri posudzovaní existujúcej úrovne ochrany základného práva je potrebné vyjsť z doterajšieho uplatňovania. Z jeho prieskumu vyplýva, že vo viac ako tretine prípadov boli volebné obdobia skrátené. Z ôsmich volebných období medzi rokmi 1992 a 2020 boli tri skrátené (1994, 2006, 2011), pričom sa okrem toho dvakrát, hoci bez platného výsledku, konalo referendum o predčasných voľbách (2000, 2004). Nezdá sa byť možné tvrdiť, že medzičasom sa štandard ochrany, a to takpovediac sám od seba, posilnil tak, že obsahom pasívneho volebného práva by sa práve v roku 2021 mala stať „poslanecká imunita“ pred konaním predčasných volieb.

20. Zároveň nepochybne platí, že prípadným konaním predčasných volieb sa do pasívneho volebného práva poslancov priamo vôbec nezasahuje. Toto pasívne volebné právo im zostáva v plnom rozsahu zachované a v nových voľbách ho môžu uplatniť rovnako, ako v tých predchádzajúcich. V referende sa totiž nekladie otázka, či majú byť predčasné voľby, a tí, ktorí sú aktuálne poslancami, majú byť z volebnej súťaže vylúčení.

21. V istom zmysle sa tak vzťahu medzi voľbami a pasívnym volebným právom týka to isté, čo vzťahu medzi voľbami a aktívnym volebným právom. Jediný nástroj, ktorým sa oba prvky volebného práva uplatňujú (čiže voľby), jednoducho nie je spôsobilý byť zásahom do tohto práva.

22. Pokiaľ ide o diskrimináciu, doterajší štandard ochrany potvrdzuje, že konanie referenda súčasných poslancov v porovnaní s tými bývalými nijako neznevýhodňuje. Naopak, ak by Ústavný súd dospel k záveru, že predčasné voľby sú per se neprípustné, znamenalo by to zvýhodnenie súčasných poslancov v porovnaní s tými, ktorým bolo volebné obdobie v minulosti skrátené.

23. Pro futuro platí, že ak Ústavný súd konanie referenda „nezakáže“, všetci, ktorí sa o zvolenie budú uchádzať v budúcnosti, sa oň budú uchádzať za rovnakých podmienok, za akých sa oň uchádzali aktuálni poslanci: ako o mandát, ktorý za veľmi prísnych podmienok môže podliehať obnove v skorších voľbách. Ani voči budúcim poslancom tak tí súčasní nie sú vystavení diskriminácii.

24. V jednoduchej skratke, prípadné konanie referenda o predčasných voľbách ani pri tom najextenzívnejšom výklade neznamená, že by jedna skupina občanov bola v prístupe k verejnej funkcii zvýhodnená oproti inej.

25. Ak by Ústavný súd mal v úmysle zachovať kontinuitu svojej rozhodovacej činnosti a vyjsť z dosiaľ jediného nálezu vydaného v danom type konania, a teda ak by mal predmet referenda posúdiť práve a len cez prizmu čl. 93 Ústavy, mám za to, že neexistujú dôvody na záver, že skrátenie volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky na základe platného výsledku referenda znižuje doterajší štandard ochrany základných práv a slobôd, t. j. na záver, že predmet tohto referenda nie je v súlade s Ústavou.

Zásah do princípu generality práva

26. Hlava štátu ako navrhovateľka uvádza, že má pochybnosti o súlade predmetu referenda s princípom generality práva, „nakoľko sa jeho výsledkom má ad hoc skrátiť jedno konkrétne volebné obdobie národnej rady bez toho, aby sa generálne zmenila ústavná úprava trvania volebného obdobia národnej rady po dobu štyroch rokov“.

27. Tento argument opomína dve podstatné okolnosti. Po prvé, z dôvodov podrobnejšie uvedených v bodoch 50 až 53 tohto stanoviska konanie referenda nie je de iure ani de facto zmenou ústavnej úpravy, ale jej aplikáciou. Ide o aplikáciu práva občanov podieľať sa na správe verejných vecí priamo (čl. 30 ods. 1) a následne o aplikáciu ich práva podieľať sa na takejto správe voľbou svojich zástupcov „v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie“ (čl. 30 ods. 2). Do ústavnej úpravy sa nezasiahne, ústavná úprava sa použije.

28. Po druhé, námietka konotovaná požiadavkou generality práva by mohla mať svoje opodstatnenie v prípade, ak by predmetom referenda bola požiadavka na prijatie ústavného zákona ako všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorý skutočne musí spĺňať parametre všeobecnosti. Občanom sa však nepredkladá otázka, či od parlamentu požadujú prijatie ústavného zákona, ale otázka, či súhlasia s konaním volieb v skoršom ako riadnom termíne. Prípadný platný výsledok tohto referenda nepovedie k zmene ústavnej úpravy, ale bude znamenať buď odmietnutie konania takýchto volieb alebo, naopak, povinnosť ich vyhlásiť, v plnom súlade so všetkými procesnými pravidlami, ktoré sa na ich vyhlásenie vzťahujú.

29. Princíp generality sa vzťahuje na všeobecne záväzné právne predpisy. V referende, ktoré je predmetom tohto konania, však občania nepôsobia ako normotvorca, ale ako pôvodca verejno-mocenského mandátu. Áno, rozhodujú o dĺžke trvania konkrétneho volebného obdobia, ale činia tak na základe čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 30 ods. 1 a 2 ústavy, čiže ako pôvodca štátnej moci, uplatňujúci svoje právo na priamu správu verejných vecí a následne právo slobodne voliť svojich zástupcov v lehote nepresahujúcej riadne volebné obdobie.

30. Princíp generality práva tak môže mať svoju ústavnoprávnu relevanciu práve a len vo vzťahu buď k i) ústavnému zákonu o skrátení volebného obdobia prijatému priamo parlamentom, alebo k ii) referendu, ktorého predmetom je požiadavka na prijatie takéhoto ústavného zákona. V danom prípade o žiadnu z týchto situácií nejde.

Absencia výslovnej ústavnej úpravy ako dôvod pre úplný zákaz predčasných volieb

31. Námietky, že konanie predčasných volieb nezodpovedá systematike ústavného textu, pretože umožňuje skrátenie volebného obdobia spôsobom, ktorý v ústave nie je výslovne upravený, v istom podstatnom zmysle presahujú rámec konania podľa čl. 125b ústavy tak, ako tento rámec vymedzil sám Ústavný súd.

32. V tejto súvislosti považujem za osobitne relevantné závery Ústavného súdu, v rámci ktorých vyslovil „potrebu zdržanlivosti a prirodzeného sudcovského sebaobmedzenia pri prípadnom autoritatívnom zásahu do procesu vyhlasovania referenda“ (PL. ÚS 24/2014, bod 104), resp. „zdržanlivosti pri úvahách o prípadnom zastavení prebiehajúceho procesu vyhlasovania iniciovaného referenda“ (bod 105), ako aj tézu, že „postoj Ústavného súdu k využívaniu kompetencie podľa čl. 125b ústavy musí byť veľmi opatrný“ (bod 107).

33. Podstatou zákazu ustanoveného v čl. 93 ods. 3 totiž nie je ochrana bezvýhradnej vnútornej koherencie ústavných noriem, ale, slovami Ústavného súdu, „postavenie účinných zábran takej všeobecne záväznej právnej úprave (prijatej hoci aj v referende), ktorá by Slovenskú republiku vychyľovala z „kurzu“ demokratického a právneho štátu založeného na rešpekte k základným právam a slobodám ako fundamentálnym prejavom úcty verejnej moci k jednotlivcovi i úcty medzi jednotlivcami navzájom“ (bod 107), či „zábrana referendám s takými otázkami, ktorých úspech by znamenal narušenie konceptu základných práv a slobôd v podobe znižovania ich štandardu vyplývajúceho z medzinárodnoprávnej úpravy i úpravy vo vnútroštátnom právnom systéme, a to v miere ohrozujúcej charakter právneho štátu“ (bod 37).

34. Táto interpretačná prizma od Ústavného súdu nežiada, ale dokonca mu bráni v tom, aby suploval ústavodarcu a v konaní so striktne vymedzeným predmetom naprával jeho prípadné nedôslednosti. Napriek tomu si aj k daným námietkam dovoľujem predostrieť nasledovné poznámky.

35. V prvom rade platí, že v konaní o súlade predmetu referenda o predčasných voľbách s Ústavou nie je úlohou petičného výboru alebo kohokoľvek iného nachádzať výslovnú ústavnú oporu pre konanie referenda, ale je, naopak, úlohou navrhovateľa nachádzať výslovnú ústavnú oporu pre jeho zákaz. Presun „dôkazného bremena“ z tých, ktorí sa domáhajú zákazu, na tých, ktorí si uplatnili petičné právo, neodporuje len citovanej ústavnej judikatúre, ale aj základným princípom procesnej „fairness“.

36. Z hmotnoprávneho hľadiska je však podstatné najmä to, že ústava explicitne nepredpokladá skrátenie volebného obdobia žiadnym spôsobom a svedomito rozlišuje medzi uplynutím volebného obdobia a rozpustením parlamentu. Ak teda skrátenie volebného obdobia Národnej rady v dôsledku platného výsledku referenda má byť nesúladným s Ústavou preto, že pre takýto postup chýba v ústavnom texte výslovná opora, platí to isté aj o skrátení volebného obdobia ústavným zákonom.

37. Odhliadnuc od očividnej neférovosti výkladu, v zmysle ktorého by občanom SR v roku 2021 malo byť odopreté to, čo bolo umožnené občanom v rokoch 2000 a 2004 (účasť na referende o predčasných voľbách) a poslancom NR SR v rokoch 1994, 2006 a 2011 (skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom), by takýto výklad znamenal predovšetkým to, že bez ohľadu na aktuálne pomery v štáte by – s výnimkou rozpustenia parlamentu, viazaného na špecifické a mimoriadne prísne koncipované skutkové okolnosti – za žiadnych okolností nebolo možné ústavne konformným spôsobom dosiahnuť skorší, ako riadny termín parlamentných volieb. Skrátenie volebného obdobia by jednoducho nikdy nemohlo byť ani len teoreticky dostupnou reakciou či už ústavnej väčšiny NR SR, alebo priamo občanov SR na aktuálne potreby zastupiteľskej demokracie, týkajúce sa či už jej prevádzkovej funkčnosti, alebo morálno-politickej legitimity.

Predčasné voľby vo výlučnej dispozícii hlavy štátu

38. K tomu záveru smeruje aj prezidentka Slovenskej republiky ako navrhovateľka, keď v bode uvádza nasledovné: „Volič teda vopred vie, že ak ústavou predpísaným spôsobom odovzdá svoj hlas vo voľbách do národnej rady, tak: (a) toto jeho rozhodnutie bude platné a účinné a bude vyvolávať právne účinky po dobu nasledujúcich štyroch rokov a (b) tieto právne účinky môžu predčasne zaniknúť práve a len z dôvodov a spôsobmi uvedenými v čl. 81a a 82 ods. 5 ústavy.“ V skratke, predčasné voľby majú byť možné len v prípade rozpustenia parlamentu, čiže len v prípade, ak sú splnené podmienky podľa čl. 102 písm. e) ústavy.

39. Ustanovenie čl. 102 písm. e) uvádza, že prezident(ka) môže parlament rozpustiť, ak ten i) v lehote šiestich mesiacov od vymenovania vlády neschváli jej programové vyhlásenie, ii) do troch mesiacov sa neuznesie o vládnom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila vyslovenie dôvery, iii) dlhšie ako tri mesiace nie je uznášaniaschopný, hoci jeho zasadanie nebolo prerušené a bol v tom čase opakovane zvolávaný na schôdzu, alebo iv) bolo jeho zasadenie prerušené na dlhší čas, ako dovoľuje ústava. (Jej povinnosť ho rozpustiť v prípade, ak v ľudovom hlasovaní nebola odvolaná, je v kontexte predmetu tohto konania zjavne bezpredmetnou.)

40. Za týchto okolností má prezident(ka) právo, nie však povinnosť Národnú radu rozpustiť a umožniť tak konanie predčasných volieb. Prípadný záver, že volebné obdobie môže byť kratšie ako štyri roky práve a len v dôsledku rozpustenia parlamentu, by teda znamenal, že uplatnenie práva občanov voliť svojich zástupcov do Národnej rady v inom ako riadnom termíne je v rozhodujúcej fáze vecou voľnej úvahy prezidentky. Inými slovami, ani ústavná väčšina parlamentu, ani ľud ako taký nesmie do očakávania štvorročného mandátu nijako a za žiadnych okolností zasiahnuť, môže tak však na základe vlastnej úvahy urobiť prezident(ka), ak sú splnené podmienky podľa prvej vety čl. 102 písm. e) Ústavy. Rozsah a podmienky uplatnenia aktívneho volebného práva majú byť viazané na výkon diskrečného oprávnenia zo strany jedného štátneho funkcionára, hoci toho s protokolárne a statusovo najvyšším postavením. Takýto záver by však celkom zjavne znamenal práve to zníženie doterajšieho štandardu ochrany základných práv, pred akým je Ústavný súd povinný ich v konaní o predmete referenda chrániť, keďže ich uplatnenie by záviselo od toho, či sa prezident(ka) rozhodne parlament rozpustiť alebo nie.

41. Prijatie takéhoto záveru Ústavným súdom by viedlo k najväčšiemu možnému ústavnému paradoxu zo všetkých: v konaní, ktorého účelom je (aj) ochrana doterajšieho štandardu základných práv a slobôd, by sa tento štandard priamo znížil a uplatnenie aktívneho volebného práva v skoršom ako riadnom termíne by sa stalo predmetom voľnej úvahy hlavy štátu.

42. Odhliadnuc od, s odpustením, ústavno-politicky absurdnej požiadavky vylúčiť možnosť konania predčasných volieb inak, ako v dôsledku uplatnenia voľnej úvahy hlavy štátu, by takéto obmedzenie bolo zo zrejmých dôvodov spôsobilé viesť k zásadnej destabilizácii sociálneho zmieru. Vylúčenie právom regulovanej procedúry, podliehajúcej striktným pravidlám, z katalógu dostupných možností občianskej mobilizácie z povahy veci, znamená jej potenciálne nahradenie invazívnejšími prejavmi verejnej mienky, siahajúcimi od masových protestov, cez občiansku neposlušnosť a generálne štrajky až po uplatnenie čl. 32 ústavy.

43. V tejto súvislosti považujem za právne významný argument aj to, že ústava upravuje podmienky platnosti referenda o predčasných voľbách veľmi rigídne. Už jeho konanie si vyžaduje nadštandardnú občiansku mobilizáciu. Prípadná platnosť výsledku referenda je viazaná na také vzopätie, aké je podľa doterajších skúseností v bežných podmienkach takmer nemožné dosiahnuť. Zároveň zo znenia čl. 99 ods. 2 ústavy vyplýva, že takéto referendum je fakticky prípustné maximálne jedenkrát počas volebného obdobia. V žiadnom prípade teda nejde a bez zmeny ústavnej úpravy referenda ani v budúcnosti nebude môcť ísť o takpovediac bežný spôsob politickej prevádzky, ale vždy len o výsledok uplatnenia základného práva občanov na priamu správu verejných vecí, ktorého platnosť je viazaná na prísne procedurálne aj materiálne podmienky.

44. V skratke, z hľadiska tak riadneho chodu štátnych orgánov (stabilita), ako aj zastupiteľskej povahy ich moci (legitimita) hovorí pomer nákladov a výnosov celkom jednoznačne v prospech rešpektu k zložitému, prísne regulovanému a právom upravenému spôsobu prejavenia vôle zo strany entity, ktorú čl. 2 ods. 1 ústavy označuje ako pôvodcu štátnej moci.

Predčasné voľby vo výlučnej dispozícii parlamentu

45. Pojem „predčasné voľby“ je v Slovenskej republike ustálenou súčasťou ústavno-politického slovníka. Je to inštitút, ktorý sa doposiaľ nepovažoval – prinajmenšom nie všeobecne – za akútnu hrozbu pre demokratický právny štát, ale za istých okolností dokonca za potenciálny nástroj jeho ochrany či obnovy (viď situácia v marci 2018). V danom období nebola možnosť konania predčasných volieb hodnotená ako ohrozenie právneho štátu, zásah do základných práv a popretie demokracie, ale práve naopak, bola konotovaná úsilím o obnovu morálno-politickej legitimity verejno-mocenskej reprezentácie. Aj v súčasnosti sa tento pojem štandardne používa ako jedno z dostupných riešení, nedávno ho ako možnosť spomínal aj predseda NR SR (23. 5., relácia Na telo).

46. Ak by táto možnosť mala byť súladnou s demokratickým právnym štátom iba v prípade, ak by bola dostupnou voleným zástupcom občanov a nebola dostupnou občanom, znamenalo by to, okrem iného, úplné popretie zásady nemo plus iuris, keďže nevyhnutným predpokladom takéhoto záveru by bola téza, že zástupcovia občanov v otázke úpravy prístupu k volebnému právu disponujú väčším rozsahom práv ako občania, ktorí im zastupiteľský mandát zverujú. Pre takéto znevýhodnenie pôvodcu štátnej moci v porovnaní s verejnými funkcionármi však chýba akýkoľvek základ v znení, účele a systematike ústavnej úpravy. Nachádzať ústavnoprávny titul pre takéto znevýhodnenie v téze, že politický systém musí byť jediným pánom vlastného osudu a obnova jeho mandátu tak má byť dostupná len v prípade, že „systém“ dospeje k vnútornej dohode, považujem vo svetle závažnosti témy za nedôstojné.

47. V tejto súvislosti si, hoci iba ako na kuriozitu bez bezprostredného normatívneho významu, dovoľujem upozorniť na skutočnosť, že práve v tomto volebnom období ústavodarca výslovne vylúčil možnosť ústavného prieskumu ústavných zákonov, vrátane tých, ktorými by sa skrátilo volebné obdobie. Prípadný záver Ústavného súdu o nesúlade predmetu referenda s ústavou by teda znamenal, že sa na jednej strane predčasné voľby „zakazujú“, ak by mali byť dôsledkom platného výsledku referenda, a na druhej strane je ich konanie v dôsledku prípadného prijatia ústavného zákona explicitne vyňaté z kontrolnej pôsobnosti Ústavného súdu.

48. Z právneho hľadiska by to znamenalo, že v hierarchii legitimity moci by dohoda troch pätín parlamentu získala nominálne aj fakticky vyššie postavenie ako právom upravený prejav vôle pôvodcu štátnej moci. Nie je to síce až taký zásadný zásah do hierarchie moci v demokratickej forme vlády, akým by bol záver, že o konaní volieb v skoršom ako riadnom termíne smie na základe vlastnej úvahy fakticky rozhodnúť len prezident(ka), ale takisto odporuje morálno-politickej a ústavnej axióme obsiahnutej v čl. 2 ods. 1 ústavy.

49. Nad rámec právneho hľadiska si dovoľujem upozorniť, že nie je vylúčený scenár, že hoci v júli 2021 by Ústavný súd predčasné voľby označil za nesúladné s demokratickým právnym štátom či s materiálnym jadrom ústavy, prípadne vyslovil, že sa môžu konať iba v prípade, ak sa prezidentka pri splnení skutkových podmienok rozhodne parlament rozpustiť, o dva mesiace neskôr (alebo o rok, päť či desať rokov neskôr) si ich Národná rada beztak odhlasuje a o ďalšie štyri mesiace by sa aj konali, čím by sa údajný rozvrat demokratického právneho štátu, spôsobený konaním parlamentných volieb (!!), definitívne dokonal, v tom prípade však aj so zjavnou ujmou na autorite Ústavného súdu.

Štyri roky ako maximálna povolená dĺžka volebného obdobia

50. Uprednostnenie nároku poslancov na „štvorročný mandát“ pred možnosťou priameho výkonu moci občanmi však neobstojí ani z právno-technickej perspektívy. Podľa čl. 73 ods. 1 ústavy, Národná rada má 150 poslancov, ktorí sú volení na štyri roky. Podľa čl. 30 ods. 2 ústavy voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom.

51. Platí teda, že i) bežnou, resp. riadnou, dĺžkou volebného obdobia NR SR sú štyri roky, pričom ii) je vylúčené, aby sa konali neskôr ako v riadnom termíne.

52. Ak by voľby bolo možné konať vždy a za každých okolností práve a len raz za štyri roky, nemalo by ustanovenie, podľa ktorého sa nesmú konať v neskoršom termíne, žiadny autonómny zmysel. Bolo by v plnom rozsahu redundantným. Ústavodarca však považoval za potrebné výslovne ustanoviť, že zákaz ad hoc úpravy volebného obdobia sa týka prípadnej úpravy „smerom hore“. Z toho implicitne vyplýva, že ad hoc úprava smerom dole nie je a priori vylúčená. Inými slovami, ak jedna ústavná norma ustanovuje bežnú dĺžku volebného obdobia a iná, s ňou súvisiaca norma, ustanovuje, že voľby sa nesmú konať neskôr, ako toto bežné obdobie uplynie, a contrario to znamená, že ich konanie skôr a priori vylúčené nie je. Je však podmienené buď rozpustením parlamentu hlavou štátu, dohodou ústavnej väčšiny parlamentu, alebo platným výsledkom podstatne zložitejšieho a dlhšieho procesu referenda.

53. Ústavodarca mohol ustanoviť, že voľby sa musia vždy konať výlučne v lehotách, upravených (ústavným) zákonom. Namiesto toho ustanovil, že sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie. Síce nie výslovne, ale v kontexte všetkých ostatných argumentov dostatočne zreteľne tým vytvoril predpoklad pre konanie volieb v skoršom ako riadnom termíne.

Spoločné a záverečné ustanovenia

54. V širšom diskurze sa k téme objavujú aj argumenty, opierajúce sa o meta-právne úvahy. S istým zjednodušením a licenciou laickej skratky ich možno zhrnúť takto: i) okrem dvoch štátov to inde v Európe nemajú, ii) v Česku to Ústavný súd zakázal aj parlamentu, iii) Benátskej komisii sa to nepozdáva, a iv) je to nebezpečné, lebo sa to začne používať. Je samozrejme vecou Ústavného súdu, akú váhu prisúdi argumentom bezprostredne odporujúcim ním samotným judikovanej potrebe zdržanlivosti, seba-obmedzenia a opatrnosti. Je však pozoruhodné, že tieto argumenty úplne opomínajú základnú úlohu Ústavného súdu dbať o zachovanie právnej istoty aj – a vlastne predovšetkým – tým, že bude v analogických veciach rozhodovať konzistentne a v súlade s doterajšou, predovšetkým plenárnou judikatúrou.

55. Z tej vyplýva, že, po prvé, predmetom konania o súlade predmetu referenda s ústavou je skúmanie tohto súladu cez prizmu kogentných a výslovných ústavných obmedzení, t. j. cez prizmu čl. 93 ods. 3 a čl. 99 ods. 2 ústavy.

56. Po druhé, účelom ústavných obmedzení možnosti konať referendum nie je zabezpečovať politickej reprezentácii pohodlie a povestný „kľud na prácu“, ale predchádzať takej mobilizácii väčšiny, aká by ohrozovala základné práva a slobody. Účelom nie je ochrana establišmentu pred pôvodcom štátnej moci, ale ochrana tých práv, ktoré štát predchádzajú a dávajú jeho existencii morálne opodstatnenie.

57. Domnievam sa preto, že postojom, primeraným účelu konania podľa čl. 125b ústavy, nemá byť snaha chrániť domnelú stabilitu politickej prevádzky (to je úloha jej aktérov), ale snaha chrániť otvorenosť a dostupnosť tých procesov, ktoré zabezpečujú súlad normatívnych očakávaní pôvodcu štátnej moci s realitou jej výkonu. Kľúčovou je v tejto súvislosti úloha Ústavného súdu zabezpečiť, aby tieto normatívne očakávania neviedli k oslabeniu aktuálneho štandardu ochrany základných práv a slobôd. Mám za to, že k takémuto oslabeniu dôjde práve vtedy, ak sa nad rámec výslovných obmedzení práva občanov, zakotveného v čl. 30 ods. 1 v spojení s čl. 93 ods. 2 „nájdu“ v ústave aj také, aké ústavodarca v čl. 93 ods. 3 neustanovil.