Novela zákona o štátnom občianstve: pojmy a dojmy

Autor je vedúci katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, poradca prezidentky republiky

Magyar verzió itt.

Parlament vo februári 2022 schválil a prezidentka začiatkom marca podpísala novelu zákona o štátnom občianstve. Podpis zákona sa stretol s kritikou najmä z prostredia maďarskej komunity, ktorá sa na prezidentku obrátila so žiadosťou o vetovanie zákona.

Ako poradca prezidentky pre oblasť práva viem, koľko pozornosti, dôkladného posúdenia a zvažovania sa tomuto zákonu pred jeho podpisom dostalo. Ako právnik zase viem, aké dôležité je držať sa faktov a vecných argumentov aj vtedy, keď ide o citlivé témy, do ktorých, prirodzene, vstupujú tiež emócie. Preto by som chcel poukázať na niektoré dôležité aspekty tejto témy, ktoré prezidentka musela vziať do úvahy a ktoré v diskusii azda trochu zanikli.

Čo sa stalo v roku 2010

Nemožno začať bez toho, aby sa pripomenul „koreň problému“. Na jar 2010 bol v Maďarsku schválený zákon, ktorý umožnil pomerne štedrým spôsobom a bez podmienky trvalého pobytu v Maďarsku udeľovať maďarské občianstvo občanom iných štátov na báze etnického pôvodu. Treba povedať, že takéto niečo nie je štandardné a nielen podľa mňa to zo strany maďarskej vlády nebolo korektné.

Na tento postup Maďarska reagovalo vzápätí Slovensko spôsobom, ktorý v plnej miere zodpovedal vrcholiacej kampani pred parlamentnými voľbami (konali sa 17. júna 2010). V skrátenom legislatívnom konaní, na ktoré nebol naplnený žiadny zákonný dôvod, v emotívne vypätej situácii a priam až hystericky bola narýchlo prijatá novela zákona o štátnom občianstve. Spočívala vo vytvorení nového dôvodu zániku štátneho občianstva SR (popri takzvanom prepustení zo štátneho zväzku na vlastnú žiadosť, ktoré existovalo odjakživa). Tým novým dôvodom bola strata slovenského občianstva ex lege v prípade, ak občan na vlastnú žiadosť nadobudol občianstvo iného štátu. Výnimku mali len prípady, ak druhé štátne občianstvo nadobudol slovenský občan v súvislosti s uzavretím manželstva s cudzincom, alebo ak ho nadobudol narodením.

Automatická strata zo zákona bez individuálneho rozhodnutia slovenských orgánov bola vytvorená z dôvodu, že naša ústava v čl. 5 ods. 2 hovorí: „Nikomu nemožno odňať štátne občianstvo Slovenskej republiky proti jeho vôli.“ Tým, že niet individuálneho rozhodnutia verejnej moci, lebo občianstvo zaniká „samo“ priamo zo zákona, nemá ísť technicky o jeho „odňatie“, ktoré by bolo v rozpore s ústavou, ale o jeho „stratu“, ktorá nie je závislá od rozhodnutia slovenskej verejnej moci, len od rozhodnutia slovenského občana nadobudnúť občianstvo iného štátu. Toto je hlavný argument tých, ktorí tvrdia, že mechanizmus zavedený v roku 2010 neodporuje čl. 5 ods. 2 ústavy.

Zástancovia opačného názoru tvrdia, že vôľa nadobudnúť občianstvo iného štátu nemusí nutne znamenať vôľu stratiť to slovenské. Bez ohľadu na slovíčka a na techniku použitú v zákone by teda materiálne išlo o zánik slovenského občianstva bez toho, aby občan výslovne prejavil vôľu o slovenské občianstvo prísť. Podľa tejto optiky by mechanizmus z roku 2010 bol v rozpore s čl. 5 ods. 2 ústavy.

Tieto dve názorové línie, z ktorých každá má svoje silné i slabé stránky, sa zrazili aj na Ústavnom súde, ktorému túto novelu dala na posúdenie skupina poslancov v septembri 2011. Na program pléna sa však vec dostala až po troch rokoch, krátko po tom, ako sa Ústavný súd ocitol dočasne v neúplnom zložení. V septembri 2014 sa na Ústavnom súde nenašla ani väčšina, ktorá by vyslovila, že mechanizmus straty občianstva z roku 2010 je v rozpore s ústavou, ani väčšina, ktorá by explicitne potvrdila, že je s ňou v súlade. Podľa vtedy platných pravidiel to znamenalo, že konanie sa končí bez meritórneho záveru a súd návrh zamieta z procesných dôvodov. V praxi to znamenalo nasledovné: keďže Ústavný súd nevyslovil protiústavnosť zákona, naďalej platí domnienka jeho ústavnosti, ktorá nebola vyvrátená, a preto sa zákon naďalej uplatňuje.

Pre úplnosť treba dodať, že v roku 2013 Európsky súd pre ľudské práva konštatoval, že nebolo porušením práv (bývalých) slovenských občanov, ak stratili slovenské občianstvo z dôvodu nadobudnutia iného občianstva. Na základe toho teda prinajmenšom vieme, že mechanizmus z roku 2010 neodporuje našim medzinárodným záväzkom.

Čo sa stalo v roku 2022

Vo februári 2022 náš parlament schválil novelu zákona o občianstve. Bola pomerne rozsiahla, ale jej „problematická“ časť sa týkala mechanizmu straty občianstva z roku 2010. O čo išlo? V prvom rade treba povedať, že mechanizmus ako taký zostal zachovaný, teda aj ďalej v princípe platí, že kto nadobudne občianstvo iného štátu, to slovenské stratí. Rozšíril sa však okruh výnimiek, pri ktorých k strate slovenského občianstva nedôjde aj napriek nadobudnutiu druhého občianstva.

Okrem doterajších výnimiek súvisiacich s manželstvom a narodením sa zaviedli aj ďalšie a medzi nimi bola predmetom kontroverzie jedna: slovenské občianstvo po novom nestratí ani ten, kto nadobudne občianstvo štátu, v ktorom reálne pobýva najmenej päť rokov. Teda ak slovenský občan aspoň päť rokov žije napríklad v Austrálii alebo v Maďarsku a potom nadobudne austrálske, respektíve maďarské občianstvo, slovenské občianstvo mu zostane. Naopak, ak austrálske alebo maďarské občianstvo nadobudne slovenský občan žijúci na Slovensku, slovenské občianstvo stratí.

Kritici tohto konceptu formulovali v zásade dve výhrady: po prvé, má ísť o diskrimináciu, keďže niektorí slovenskí občania občianstvo stratia, iní nie. Po druhé, problémom má byť to, že ten, kto je od Slovenska „vzdialenejší“, lebo reálne žije v cudzine, má výhodnejší režim ako ten, kto žije na Slovensku.

Najskôr k namietanej diskriminácii. Je zásadné uvedomiť si, že diskriminácia je právna kategória, ktorá má svoje veľmi presné a prísne pojmové vymedzenie. Diskriminácia nie je automaticky každé rozdielne zaobchádzanie. Súdna prax vyvinula takzvaný test diskriminácie, ktorý pomáha zistiť, či v konkrétnom prípade došlo k diskriminácii, alebo ide o rozdielne zaobchádzanie, ktoré nie je diskrimináciou. Tento test má štyri zložky, a aby sa dala konštatovať diskriminácia, musia byť naplnené všetky štyri súčasne. K diskriminácii dochádza vtedy, ak s ľuďmi (1.) v rovnakej situácii (2.) sa zaobchádza rozdielne (3.) bez legitímneho dôvodu a (4.) vzniká im z toho ujma.

Na prvý pohľad je zrejmé, že slovenský občan trvalo žijúci v zahraničí a slovenský občan trvalo žijúci na Slovensku nie sú ľuďmi v rovnakej situácii. Hneď prvá podmienka testu diskriminácie teda nie je naplnená, preto z ústavnoprávneho pohľadu nemôže ísť o diskrimináciu bez ohľadu na to, či by boli alebo neboli naplnené aj zvyšné tri podmienky. Samozrejme, to nám stále nebráni kritizovať novelu ako nevhodnú, nedostatočnú či nežiaducu – to však nie je debata o jej ústavnosti.

Ak namietame protiústavnosť, musíme ju preukázať právnymi argumentmi a tie v tomto prípade absentujú. Touto logikou by potom boli diskriminačné aj doterajšie výnimky zo straty občianstva, ktoré sa týkali manželstva a narodenia. Opakujem – môžeme legitímne tvrdiť, že nová výnimka mala byť koncipovaná ináč, širšie alebo užšie, napríklad že by stačil pobyt tri roky namiesto päť rokov alebo že namiesto piatich rokov sa malo zaviesť osem rokov a podobne. Ale toto je vec názoru, nie ústavnosti. Keď prezidentka oznamovala, že zákon podpísala, jasne uviedla, že uvíta ďalšie legislatívne iniciatívy, ktoré by zmierňovali dôsledky mechanizmu zavedeného v roku 2010.

Ak niekto povie, že táto nová výnimka bola v parlamente „vymyslená“ tak, aby aj naďalej neutralizovala predovšetkým maďarský zákon z roku 2010, asi nebude ďaleko od pravdy. To však ústavnoprávne nič nemení na tom, že zákon pôsobí na všetkých rovnako a aj slovenský občan, ktorý získa maďarskú štátnu príslušnosť, si tú slovenskú zachová, ak v Maďarsku predtým žil aspoň päť rokov. A ak zajtra trebárs Poľsko prijme zákon, ktorý umožní udeľovať poľské občianstvo občanom susedných štátov aj bez podmienky trvalého pobytu v Poľsku, mechanizmus z roku 2010 na nich bude vplývať rovnako.

Teraz k argumentu „vzdialenosti“. Na prvý pohľad môže vyznievať paradoxne, že slovenský pas nadobudnutím druhého občianstva nestratí ten, kto žije v zahraničí, no stratí ho ten, kto žije na Slovensku. Lenže proti tomuto argumentu stojí jeden pragmatický a banálny protiargument: pre slovenského občana, ktorý dlhodobo žije v zahraničí, môže byť z pohľadu jeho praktického života reálne potrebné byť zároveň občanom, nie cudzincom v štáte, kde žije. Asi netreba podrobne argumentovať, že v Austrálii sa ľahšie žije človeku, ktorý má austrálsky pas, ako človeku, ktorý má len slovenský. Na druhej strane, v praktickom každodennom živote slovenského občana bývajúceho na Slovensku asi ťažko nájdeme dôvody, pre ktoré by potreboval okrem slovenského pasu aj ten zahraničný. V tomto prípade tie dôvody budú najmä symbolické a citové.

Niekto teraz povie: „Ale veď mne ide práve o tie symbolické a citové dôvody.“ Áno – subjektívne to tak môže byť. Ale nezabúdajme, že objektívne je štátne občianstvo predovšetkým právny zväzok medzi fyzickou osobou a štátom, zväzok, z ktorého vyplýva súbor vzájomných práv a povinností. K tomuto zväzku patrí aj symbolická a citová rovina, no tá je jednoznačne až za rovinou právnou a dá sa realizovať aj inými nástrojmi ako len štátnym občianstvom.

Vetovať alebo podpísať?

Novela zákona o štátnom občianstve bola po schválení v parlamente vo februári 2022 doručená prezidentke na podpis alebo vetovanie. Prezidentka dostala viaceré výzvy na veto, pričom podstatná časť z nich bola zameraná na kritiku mechanizmu straty štátneho občianstva z roku 2010. A tu sa dostávame k podstate veci: na pochopenie celej situácie je absolútne kľúčové rozlišovať medzi (1.) mechanizmom straty štátneho občianstva, zavedeným v roku 2010, a (2.) novelou zákona o štátnom občianstve z roku 2022. Mechanizmus straty občianstva, zavedený v roku 2010, vôbec nebol predmetom aktuálnej novely, v roku 2022 sa nezavádzal ani nerušil, novela sa vôbec nedotkla § 9 ods. 16 zákona o štátnom občianstve, ktorý tento mechanizmus zakotvuje. Prezidentka teda nemohla vetovať tento spôsob zániku štátneho občianstva ako taký.

Novela z roku 2022 len rozširovala okruh výnimiek z tohto mechanizmu, čím zmierňovala jeho dôsledky voči niektorým občanom. Prezidentka teda mohla vetovať len zavedenie týchto nových výnimiek. Keby to bola urobila a parlament by veto neprelomil, znamenalo by to, že vplyv mechanizmu zavedeného v roku 2010 by zostal rovnako široký, ako bol uplynulých 12 rokov. Tým, že prezidentka novelu podpísala, sa vplyv mechanizmu z roku 2010 o niečo zúžil, čiže zmiernil. Je legitímne, ak niekto tvrdí, že sa nezmiernil dosť. Len treba chápať, že tento zákon priniesol z pohľadu zmiernenia aspoň niečo, kým jeho „stopnutie“ by neprinieslo nič. A najmä treba zopakovať, že pri zákone z roku 2022 nebolo vôbec v hre zavedenie či nezavedenie straty slovenského občianstva z dôvodu nadobudnutia druhého občianstva – tento mechanizmus existoval pred novelou z roku 2022 a existuje i po nej.

Voči mechanizmu, zavedenému do nášho zákona o štátnom občianstve v roku 2010, aj voči spôsobu, akým bol zavedený, môžeme mať legitímne výhrady. Fakty sú však také, že existencia ani trvanie tohto mechanizmu neboli vôbec predmetom novely zákona o štátnom občianstve z roku 2022.

Nechcem, aby to teraz vyznelo tak, že poradca sa zastáva „svojej“ prezidentky. Ale jednoducho mám rád fakty a jasne zarámcovanú debatu. Diskutovať sa dá o všetkom. Môžeme diskutovať aj o koze, aj o voze – ale nie o oboch naraz a s argumentmi používanými „do kríža“.

S ohľadom na fakty mi pripadá celkom kuriózne vyčítať prezidentke, ktorá v tejto veci urobila, čo urobiť mohla, že neurobila, čo urobiť nemohla…