Az állampolgársági törvény módosítása: fogalmak és benyomások

Slovenskú verziu tohto textu nájdete tu.

Fizessen elő a Napunkra, a Denník N magyar verziójára itt.

A szerző a pozsonyi Comenius Egyetem Jogi Kara Alkotmányjogi Tanszékének vezetője, a köztársasági elnök tanácsadója

A parlament 2022 februárjában jóváhagyta, a köztársasági elnök pedig március elején aláírta az állampolgársági törvény módosítását. A törvény aláírását főként a magyar közösség részéről érte bírálat. A jogszabály kritikusai a törvény megvétózása iránti kérelemmel fordult az államfőhöz.

Az elnök asszony jogi tanácsadójaként tudom, mennyi figyelem és milyen alapos mérlegelés kísérte ezt a törvénymódosítást még az aláírása előtt. Jogászként pedig tudom, hogy milyen fontos tartani magunkat a tényekhez és tényeken alapuló érvekhez még akkor is, ha érzékeny témákról van szó, amelyekben az érzelmek is szóhoz jutnak. Éppen ezért szeretnék rámutatni a téma egyes fontos aspektusaira, amelyeket az elnök asszonynak figyelembe kellett vennie és amelyek az egyes vitákban talán kissé háttérbe szorultak.

Mi történt 2010-ben

Nem kezdhetjük anélkül, hogy ne említenénk meg „probléma gyökerét”. 2010 tavaszán Magyarországon jóváhagytak egy olyan törvényt, amely lehetővé tette, hogy etnikai alapon magyar állampolgársághoz jussanak más államok állampolgárai, mégpedig viszonylag nagyvonalú feltételek mellett, magyarországi állandó lakhely feltétele nélkül. Megjegyzendő, hogy az ilyesmi nem szokványos, és ez az eljárás nem csupán az én véleményem szerint nem volt korrekt a magyar kormány részéről.

Erre a lépésre Szlovákia haladéktalanul reagált, gyorsított jogalkotási eljárásban – melynek azonban semmilyen előírt jogszabályi feltétele nem teljesült –, kiélezett érzelmi helyzetben, már-már hisztérikus körülmények között elfogadva az állampolgársági törvény módosítását, amely a szlovák állampolgárság elveszítésének egy új indokát szabta meg  (a kezdettől fogva létező indok mellett, amely a szlovák állam kötelékéből a saját kérelem alapján való elbocsátást jelentette). Ez a gyors döntéshozatal a közelgő parlamenti választások előtti kampány tetőzésének volt betudható (a választásokra  2010. június 17-én került sor). A 2010-ben bevezetett új indok szerint ex lege elveszti a szlovák állampolgárságát az az állampolgár, aki saját kérelme alapján felvette más állam állampolgárságát. Kivételt csak azok az esetek képezhettek, amikor a második állampolgárságot a szlovák állampolgár házasságkötéssel összefüggésben vagy születéssel szerezte meg.

Az állampolgárság törvényből adódó, automatikus, a szlovák hatóságok individuális határozata nélküli elvesztésének intézményét azért hozták létre, mert az alkotmányunk 5. cikkének 2. bekezdése kimondja: „Senkit sem lehet akarata ellenére megfosztani az Szlovák Köztársaság állampolgárságától.” Azáltal, hogy nem létezik a közigazgatási szervek általi individuális határozat, vagyis az állampolgárság „magától”, a törvényből eredően szűnik meg, technikailag nem az állampolgárságtól való „megfosztásról” van szó, amely alkotmányellenes lenne, hanem az állampolgárság „elvesztéséről”, amely nem függ a szlovák közigazgatási hatóságok határozatától, csupán a szlovák állampolgár abbéli döntésétől, hogy más állam állampolgárságát felvegye. Főként ezzel érvelnek azok, akik azt állítják, hogy a 2010-ben bevezetett mechanizmus nem ellentétes az alkotmány 5. cikkének 2. bekezdésével.

Az ellentétes véleményen lévők azt mondják, hogy egy másik állam állampolgárságának felvétele iránti akaratnyilvánítás nem jelenti szükségszerűen a szlovák állampolgárság elvesztése iránti akaratnyilvánítást. A szavaktól és a törvényben alkalmazott technikától függetlenül lényegében a szlovák állampolgárság megszűnéséről lenne szó anélkül, hogy az állampolgár kifejezetten kinyilvánítsa a szlovák állampolgárság elvesztése iránti akaratát. Ebből a szemszögből a 2010-ben elfogadott mechanizmus ellentétes lenne az alkotmány 5. cikkének 2. bekezdésével.

A törvénymódosítás kétfajta értelmezése, amelyeknek megvan az erős és a gyenge oldala is, az Alkotmánybíróságon ütközött össze, ahová az említett törvénymódosítást 2011 szeptemberében képviselők egy csoportja terjesztette fel felülvizsgálat céljából. A plenáris ülés ügyrendjébe azonban csak három év múlva került be az ügy, röviddel azután, hogy az Alkotmánybíróság létszáma ideiglenesen hiányossá vált. 2014 szeptemberében az Alkotmánybíróságon nem volt olyan többség, amely határozottan kinyilvánította volna, hogy az állampolgárság elvesztésének 2010-es mechanizmusa alkotmányellenes lenne, sem olyan, amely szerint az összhangban lenne az alkotmánnyal. Az akkor érvényben lévő jogszabályok alapján az eljárás érdemi megállapítás nélkül ért véget, és a bíróság az indítványt eljárási okokból semmisítette meg. A gyakorlatban ez a következőt jelentette: mivel az Alkotmánybíróság nem mondta ki a törvény alkotmányellenes mivoltát, továbbra is érvényes az alkotmányosság vélelme, amelyet nem cáfoltak meg, és ezért a törvény továbbra is alkalmazható.

A teljesség kedvéért azt is hozzá kell tennünk, hogy 2013-ban az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy nem minősül a(z egykori) szlovák állampolgárok jogai megsértésének, amennyiben más állampolgárság felvétele következtében vesztették el szlovák állampolgárságukat. Ez alapján legalább azt tudjuk, hogy a 2010-ben elfogadott mechanizmus nincs ellentétben nemzetközi kötelezettségeinkkel.

Mi történt 2022-ben

2022 februárjában a parlamentünk jóváhagyta az állampolgársági törvény módosítását. Viszonylag átfogó módosításról volt szó, a „problematikus” része az állampolgárság elvesztésére vonatkozó 2010-es mechanizmussal volt kapcsolatos. Miről volt szó? Elsősorban le kell szögeznünk, hogy a mechanizmus mint olyan megőrződött, tehát általánosságban továbbra is érvényes, hogy aki más állam állampolgárságát felveszi, a szlovákot elveszíti. Bővült viszont a kivételek sora, amelyek esetében a szlovák állampolgárság elvesztésére nem kerül sor a második állampolgárság megszerzése esetén sem.

Az eddigi, házassággal és születéssel kapcsolatos kivételek mellett további kivételeket is bevezettek, köztük egy olyat, amely nézeteltéréseket váltott ki: újonnan ugyanis az a személy sem veszíti el szlovák állampolgárságát, aki olyan állam állampolgárságát szerzi meg, melyben reálisan legalább öt évet élt. Tehát ha a szlovák állampolgár legalább öt évet már Ausztráliában vagy Magyarországon élt, és aztán megszerzi az ausztrál, illetve a magyar állampolgárságot, a szlovák állampolgársága megmarad. Ezzel ellentétben, ha egy Szlovákiában élő szlovák állampolgár szerzi meg az ausztrál vagy a magyar állampolgárságot, a szlovák állampolgárságát elveszti.

A fenti koncepció kritikusainak alapvetően két fenntartásuk volt: az első szerint diszkriminációról van szó, mivel némely szlovák állampolgár elveszti állampolgárságát, mások azonban nem. Másodsorban probléma lehet az is, hogy aki Szlovákiától „távolabbi” helyen tartózkodik, mert valóban külföldön él, kedvezőbb szabályozás alá esik, mint az, aki Szlovákiában él.

Először a kifogásolt diszkriminációról. Fontos tudatosítani azt, hogy a diszkrimináció jogi kategória, amely nagyon pontos és szigorú fogalommeghatározás alá esik. Nem minden eltérő bánásmód jelent diszkriminációt. A bírósági gyakorlat kifejlesztette az ún. diszkriminációtesztet, amely segít megállapítani, hogy az adott esetben diszkrimináció történt-e, vagy pedig olyan eltérő bánásmódot alkalmaztak, amely nem minősül diszkriminációnak. Ez a teszt négy összetevőből áll, és ahhoz, hogy bizonyítást nyerjen a diszkrimináció, mind a négy feltételnek együttesen kell teljesülnie. Diszkriminációról van szó abban az esetben, ha (1.) azonos helyzetben lévő emberekkel (2.) különbözőképp bánnak (3.) legitim indok nélkül (4.) és ezzel hátrányos helyzetbe hozva őket.

Első pillantásra nyilvánvaló, hogy a tartósan külföldön élő szlovák állampolgár és a tartósan Szlovákiában élő állampolgár esetében nem azonos helyzetben lévő személyekről van szó. Rögtön a teszt első feltétele tehát nem teljesül, ezért alkotmányjogi szempontból nem lehet szó diszkriminációról függetlenül attól, hogy a többi három feltétel teljesül-e avagy sem. Ez természetesen nem gátolhat senkit abban, hogy nem megfelelőnek, elégtelennek vagy éppen nem kívánatosnak bélyegezze a törvénymódosítást – ez a vita viszont nem az alkotmányosság kérdését érinti.

Amennyiben a törvény alkotmányellenesnek véljük, ezt jogi érvekkel kell alátámasztanunk, és ezek az érvek itt hiányoznak. E logika mentén az állampolgárság elvesztése alóli eddigi, házasságra vagy születésre vonatkozó kivételek is diszkriminatívnak minősülnének. Ismétlem – legitim módon állíthatjuk, hogy az új kivételt másként, tágabban vagy szűkebben kellene meghatározni, például öt helyett három évnyi tartózkodás feltételül szabásával, vagy az öt év helyett nyolc év törvénybe foglalásával és így tovább. De ez nézőpont kérdése, nem pedig az alkotmányosságé. Amikor az elnök asszony bejelentette, hogy aláírta a törvényt, egyértelművé tette, hogy szívesen fogad minden további, a 2010-ben bevezetett mechanizmus következményeinek enyhítését szolgáló törvényi kezdeményest.

Ha valaki azt mondja, hogy ez az új kivétel leginkább a 2010-es magyar törvény semlegesítésére lett „kitalálva” a parlamentben, az nem jár nagyon távol az igazságtól. Ez viszont alkotmányjogilag mit sem változtat azon, hogy a törvény mindenkire ugyanúgy vonatkozik, és a magyar állampolgárságot felvett szlovák polgár is megtarthatja a szlovák állampolgárságát, amennyiben előtte legalább öt évig élt Magyarországon. Ha például Lengyelország holnap elfogad egy olyan törvényt, amely lehetővé teszi a szomszédos államok polgárai számára, hogy azok felvegyék a lengyel állampolgárságot anélkül, hogy Lengyelországban állandó lakhellyel rendelkeznének, a 2010-es mechanizmus ugyanolyan érvénnyel fog vonatkozni rájuk.

Most pedig essék szó a  „távolságra” vonatkozó érvről is. Első pillantásra ellentmondásosan hangozhat, miszerint a szlovák útlevelet egy második állampolgárság megszerzésével nem veszti el az az illető, aki külföldön él, ám elveszti az, aki Szlovákiában él. Csakhogy ez ellen az érv ellen egy pragmatikus és banális ellenérv hozható fel: a hosszú ideje külföldön élő  szlovák állampolgárnak gyakorlati szempontból reális szüksége lehet arra, hogy ne idegen, hanem állampolgár legyen abban az országban, ahol él. Talán nem szorul részletes indoklásra, hogy Ausztráliában könnyebb az élete annak az embernek, aki nemcsak szlovák, hanem ausztrál útlevéllel is rendelkezik. Másrészt a Szlovákiában élő szlovák állampolgár gyakorlati, mindennapi életében aligha találunk olyan okot, amely indokolttá tenné a szlovák mellett egy külföldi útlevél birtoklását is. Ebben az esetben ezek az okok főként jelképes, érzelmi indíttatásúak lehetnek.

Valaki most azt mondhatná: „De számomra éppen ezek a jelképes, érzelmi okok a fontosak.” Valóban – szubjektív szempontból tényleg fontosak lehetnek. De ne feledjük, hogy objektív szempontból az állampolgárság elsősorban az egyén és az állam közötti jogi kötelék, mégpedig olyan kötelék, amelyből kölcsönös jogok és kötelezettségek összessége következik. Ehhez a kötelékhez a jelképes, érzelmi szempont is hozzátartozik, amely azonban a jogi szempontot nem előzheti meg, és amelynek az állampolgárság megszerzésén kívül más eszközökkel is érvényt lehet szerezni.

Fizessen elő a Napunkra, a Denník N magyar verziójára itt.

Vétózni vagy aláírni?

Az állampolgársági törvény módosítását a 2022 februárjában a parlamentben történt jóváhagyását követően kézbesítették a köztársasági elnöknek, hogy aláírja vagy megvétózza azt. Az elnök asszonyhoz többen is felhívást intéztek, hogy vétózza meg a törvénymódosítást, miközben a felhívások jelentős része az állampolgárság elvesztésére vonatkozó a 2010-es mechanizmusra irányult. És itt jutunk el a dolog lényegéhez: a helyzet megértéséhez abszolút kulcsfontosságú különbséget tenni (1.) a 2010-ben bevezetett, az állampolgárság elvesztésére irányuló mechanizmus és a (2.) 2022-ben jóváhagyott törvénymódosítás közt. Az állampolgárság elvesztését érintő, 2010-ben bevezetett mechanizmus egyáltalán nem képezte tárgyát a jelenlegi törvénymódosításnak, 2022-ben sem annak jóváhagyásáról, sem megszüntetéséről nem volt szó, a törvénymódosítás egyáltalán nem érintette az állampolgársági törvény 9. paragrafusának 16. bekezdését sem, amely az említett mechanizmust jogszabályba foglalja. Az elnök asszony tehát nem vétózhatta meg magát az állampolgárság megszűnésének ezen módját.

A 2022-ben jóváhagyott törvénymódosítás csupán bővítette azoknak a kivételeknek a körét, amelyekre az említett mechanizmus nem alkalmazható, ezáltal pedig enyhítette annak következményeit az egyes állampolgárokra vonatkozóan. Az elnök asszony tehát csak az új kivételek jóváhagyását vétózhatta volna meg. Ha élt volna a vétójogával és a parlament nem tudta volna megtörni a vétót, ez azt jelentette volna, hogy a 2010-ben bevezetett mechanizmus hatása ugyanolyan széles körű maradt volna, mint amilyen az elmúlt 12 évben volt. Azáltal, hogy az elnök asszony a törvénymódosítást aláírta, a 2010-es mechanizmus hatásköre valamelyest szűkült, vagyis enyhült. Teljesen legitim, ha valaki azt állítja, hogy nem enyhült eléggé. Viszont azt is tudatosítani kell, hogy ennek a törvénynek az enyhítés szempontjából legalább volt némi hozadéka, amíg a „visszadobásának” nem lett volna. De főként azt tartom fontosnak megismételni, hogy a 2022-ben jóváhagyott törvény esetében egyáltalán nem a szlovák állampolgárság egy második állampolgárság megszerzéséből adódó elvesztésének jóváhagyásáról vagy hatályon kívül helyezéséről volt szó  – ez a mechanizmus a 2022-es törvénymódosítás előtt is létezett és azt követően is létezik.

Az állampolgársági törvényünkbe 2010-ben beiktatott mechanizmussal szemben, akárcsak beiktatásának módjával szemben is lehet legitim kifogásunk. Az viszont tény, hogy sem az említett mechanizmus létezése, sem pedig érvényben maradása nem képezte tárgyát az állampolgársági törvény 2022-es módosításának.

Nem szeretném, hogy ezt most úgy hangozzék, mintha a tanácsadó az „elnöke” pártját fogná. Szeretem viszont a tényeket és a pontos keretek között zajló vitát. Mindenről lehet beszélni. Beszélhetünk Gizikéről is meg a gőzekéről is – azonban nem egyszerre mindkettőről, „keresztül-kasul” alkalmazott érvekkel.

Tekintettel ezekre a tényekre, egészen különösnek találom, hogy szemrehányást tegyünk az elnök asszonynak – aki mindent megtett, amit ebben az ügyben megtehetett – amiatt, hogy nem tette meg azt, amit nem tehetett meg…

Fizessen elő a Napunkra, a Denník N magyar verziójára itt.