Prečo predseda vlády je členom vlády

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, poradca prezidentky republiky

Názov tohto komentára sa nejednému čitateľovi môže zdať zvláštny. Ani ja sám by som si pred pár rokmi nebol pomyslel, že sa raz budem vážne a podrobne vyjadrovať k otázke, či predseda vlády je zároveň členom vlády. Nie je dôvod skrývať, že impulzom na napísanie tohto komentára je tvrdenie Radoslava Procházku, že predseda vlády nie je členom vlády.

Tento názor publikoval v knihe Kráľ otec a najnovšie ho prezentoval aj v Denníku N slovami: „Je celkom zrejmé, že keď ústava hovorí o členoch vlády, má tým na mysli všetkých jej členov okrem predsedu. Tomu ústava na všetkých možných a relevantných miestach venuje osobitnú úpravu a obzvlášť to platí pri úprave procesov, v ktorých vzniká, mení sa alebo zaniká vláda v konkrétnom zložení. Inak povedané, tam, kde ústava hovorí o členoch vlády, má tým na mysli ktoréhokoľvek jej člena okrem premiéra, toho postavenie totiž ústava vždy upravuje osobitne.“

Tento názor zákonite vedie Radoslava Procházku k záveru, že prezident koná protiústavne, keď po prijatí demisie ministra dočasne (do vymenovania nového ministra) poverí výkonom jeho agendy predsedu vlády. Ústava totiž hovorí, že prezident má poveriť iného „člena vlády“, a tým premiér nie je. Najnovšie takto Radoslav Procházka spochybnil dočasné poverenie Eduarda Hegera riadením rezortu školstva.

S uvedeným názorom Radoslava Procházku nemožno súhlasiť a som presvedčený, že na to existuje dostatok pádnych a sotva vyvrátiteľných argumentov. V právnej vede (a vo vede všeobecne) je, samozrejme, dovolené polemizovať o všetkom a formulovať aj názory a hypotézy, ktoré budú následne silou argumentu vyvrátené. Vo verejnom diskurze však môže byť kontraproduktívne, ak sa bez (aspoň ako-tak) relevantných dôvodov navodzuje dojem protiústavného postupu tam, kde žiadny problém s ústavnosťou nie je a nemôže byť. Obzvlášť v našej aktuálnej ústavno-politickej situácii, ktorú možno nazývať všelijako, len nie štandardnou a stabilnou.

V najnovšom Komentári k Ústave SR, ktorý vyšiel 1. septembra 2022, som názoru Radoslava Prochádzku o tom, že premiér nie je členom vlády, venoval stručnú nesúhlasnú poznámku. Vzhľadom na jeho septembrové vyjadrenie v Denníku N cítim potrebu reagovať podrobnejšie a je len logické urobiť to na stránkach tých istých novín. A len pre istotu – nejde tu o to, že by som potreboval obhajovať postup prezidentky pri dočasnom poverení premiéra, a už vôbec nie o to, že by som sa ako jej poradca nebodaj cítil názorom Radoslava Procházku nejako dotknutý. Len racionálne a pragmaticky nevidím žiadny zmysel v tom, keď sa spochybňuje ústavnosť postupov, na ktorých je ťažké vidieť protiústavnosť čo i len v náznaku.

Čo vyplýva z textu ústavy

Výklad prostredníctvom jazykového znenia textu nemusí a nemôže v ústavnom práve vždy stačiť, no zároveň je nepochybne tým, na čo sa vždy pozeráme v prvom kroku. Dobre si teda všimnime, čo hovorí ústava vo svojom texte k otázke, či predsedu vlády treba alebo netreba považovať za člena vlády.

Článok 109 ods. 1 znie: „Vláda sa skladá z predsedu, podpredsedov a ministrov.“ Už na prvý pohľad sa núka záver, že je nemožné si predstaviť, aby sa akýkoľvek kolektívny orgán mohol „skladať“ aj z ľudí, ktorí nie sú jeho členmi. Článok 102 ods. 1 písm. g) uvádza, že prezident „vymenúva a odvoláva predsedu a ostatných členov vlády“. Obdobne v čl. 111 je stanovené, že na návrh predsedu vlády prezident vymenuje a odvolá „ďalších členov vlády“. Použitie slov „ďalší“ respektíve „ostatní“ nemožno z pohľadu slovenčiny vnímať inak než tak, že sa tým myslia všetci ďalší (ostatní) členovia vlády okrem predsedu, ktorý je však podľa tejto vetnej konštrukcie nevyhnutne členom vlády tiež. Keby ním nebol, potom by bolo zmysluplné do ústavy napísať, že prezident menuje „predsedu a členov vlády“, čím by bolo implicitne naznačené, že predseda sa medzi členov nutne počítať nemusí.

Už len tento stručný a základný prehľad jazykového znenia ústavy sám osebe umožňuje veľmi spoľahlivo uzavrieť, že predseda vlády je našou ústavou považovaný za člena vlády spolu s „ostatnými“ („ďalšími“) jej členmi. Ale argumentov je podstatne viac.

Čo vyplýva zo systémových súvislostí

Druhý odsek už citovaného článku 109 obsahuje výpočet funkcií a činností, s ktorými nie je zlučiteľný „výkon funkcie člena vlády“. O predsedovi vlády ani slovo, hovorí sa len o jej členoch. Ak by sme vychádzali z tézy Radoslava Procházku, že tam, kde ústava hovorí o členoch vlády, myslí tým všetkých okrem predsedu, museli by sme dospieť k záveru, že premiér ako jediný z vlády môže súčasne vykonávať mandát poslanca, funkciu v inom orgáne verejnej moci, podnikateľskú alebo inú zárobkovú činnosť. Ústava totiž nikde neobsahuje osobitnú úpravu činností nezlučiteľných s funkciou predsedu vlády, iba s funkciou člena vlády. Lenže záver, že na predsedu vlády sa nevzťahuje žiadna úprava nezlučiteľnosti funkcií, lebo ju máme ustanovenú len pre „členov vlády“, by bol nemysliteľný a neobhájiteľný. Príslušný článok ústavy hovorí o členoch vlády a je pritom úplne zrejmé, že sa vzťahuje i na jej predsedu. Nie je dôvod predpisovať preňho iný režim nezlučiteľnosti funkcií než pre ostatných členov vlády, preto ani nie je dôvod upravovať oddelene, aký režim platí pre predsedu a aký pre ostatných členov vlády.

Článok 112 ustanovuje, ako znie sľub, ktorý skladajú do rúk prezidenta „členovia vlády“. Opäť nič špecifické o predsedovi vlády, pretože opäť nie je dôvod ho pri skladaní sľubu odlišovať od ostatných členov vlády. Nedá sa z toho vyvodiť, že premiér neskladá prezidentovi sľub, ale pri všetkej dobrej logike z toho môžeme vyvodiť akurát to, že jeho sľub je rovnaký ako sľub ostatných členov vlády.

Článok 80 ods. 1 dáva poslancovi Národnej rady právo interpelovať „vládu, člena vlády alebo vedúceho iného ústredného orgánu štátnej správy vo veciach ich pôsobnosti“. Žiadna osobitná úprava o interpelácii predsedu vlády – a predsa nikdy nikomu nenapadlo tvrdiť, že premiéra nemožno interpelovať, lebo ústava pozná len interpeláciu „člena vlády“.

Podľa čl. 118 je vláda schopná sa uznášať, „ak je prítomná nadpolovičná väčšina jej členov“, a na prijatie uznesenia je potrebný „súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov vlády“. Bolo by svetovým unikátom nebrať na účely posúdenia uznášaniaschopnosti vlády do úvahy prítomnosť jej predsedu, ktorý to celé riadi. A už celkom nepredstaviteľné by bolo neumožniť mu hlasovať o uzneseniach vlády s argumentom, že podľa ústavy hlasuje len „člen vlády“.

Slovenská ústava umožňuje parlamentu vysloviť nedôveru buď vláde ako celku, alebo aj jej jednotlivému členovi. Článok 88 hovorí, že taký návrh môže podať najmenej pätina poslancov. Tiež je v ňom ustanovené, že na vyslovenie nedôvery vláde alebo jej členovi je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov. Ak kategória „člen vlády“ nezahŕňa aj jej predsedu, potom je nutné konštatovať, že Národná rada nemôže vysloviť nedôveru predsedovi vlády už len preto, lebo nie je určený subjekt, ktorý môže na hlasovanie parlamentu predložiť taký návrh. Tak by sa stal nezmyselným článok 116 ods. 6, podľa ktorého ak parlament vysloví nedôveru predsedovi vlády, má to za následok nielen jeho odvolanie, ale aj koniec celej vlády.

Dalo by sa uviesť ešte zopár ďalších príkladov, keď sa v ústave hovorí o členovi vlády a nevyhnutne to zahŕňa aj predsedu, ale neradno čitateľa unaviť, preto poďme ďalej.

Čo vyplýva z povahy veci

Je pravda, že v ústave existuje zopár prípadov, keď sa hovorí o členovi vlády, no na predsedu sa to nevzťahuje. To však nevyplýva z toho, že by predseda vlády nebol jej členom, ale zo samotnej povahy veci, ktorá v danom prípade vylučuje vztiahnutie úpravy aj na premiéra. Tých niekoľko prípadov je natoľko očividných, že niet o čom diskutovať. Zoberme si článok 116 ods. 4: „Návrh na odvolanie člena vlády môže podať prezidentovi Slovenskej republiky aj predseda vlády.“ Spojka „aj“ je tam preto, lebo o odsek vyššie sa hovorí, že člen vlády je odvolaný po vyslovení nedôvery parlamentom. Je jasné, že ak premiér navrhuje odvolanie „člena vlády“, môže to byť ktokoľvek okrem neho samotného. Svoje vlastné odvolanie navrhovať nemôže – ak chce skončiť, môže podať demisiu. Táto úprava je prejavom takpovediac disciplinárnej právomoci premiéra nad zvyšnými členmi vlády, čo je typické v každej parlamentnej forme vlády.

Obdobné platí aj o už citovaných článkoch, ktoré hovoria o tom, že „ostatných“ členov vlády menuje na návrh premiéra prezident. V každej vláde sa do funkcie ako prvý dostáva predseda, ktorého menuje prezident formálne bez návrhu. Keďže ostatných členov vlády môže a má navrhnúť len predseda vlády, ktorý už sám vo funkcii je, z povahy veci do kategórie „člen vlády“ v tomto prípade predseda nemôže patriť – to je evidentné až banálne.

Nevidno dôvod, ktorý by právne relevantným spôsobom vylučoval, aby dočasnou správou agendy odstúpivšieho ministra mohol byť ako člen vlády poverený aj jej predseda. Pritom však súhlasím s Radoslavom Procházkom, že vzhľadom na ostatné povinnosti premiéra nemusí byť také riešenie najlepšie. Rovnako by som tvrdil, keby sa v čase zúriacej pandémie koronavírusu uvoľnila napríklad funkcia ministra školstva, že by nebolo rozumné dočasne agendou poverovať ministra zdravotníctva, ktorý je za daných okolností vyťažený svojou vlastnou agendou viac než dosť. Ale je veľký rozdiel tvrdiť, že niečo nie je vhodné či rozumné, a tvrdiť, že niečo nie je dovolené, a teda je protiústavné.

Pohľad do ústavy ukazuje, že prípadov, keď sa z povahy veci pod členom vlády myslia iba „ostatní“ členovia okrem predsedu, je čo do počtu zopár. Naopak, situácií, keď sa pod členom vlády myslia všetci vrátane predsedu, je mnohonásobne viac, je ich drvivá väčšina. Dá sa povedať, že to, keď ústava pod členom vlády nemyslí predsedu, je výnimkou z pravidla. Ak si výnimku zameníme s pravidlom, potom sa môže stať, že pre strom nevidíme les.

Záver

Tvrdenie Radoslava Procházku, že „keď ústava hovorí o členoch vlády, má tým na mysli všetkých jej členov okrem predsedu“, sa takpovediac nedá ustáť. Rovnako, ako by sa nedala obhájiť napríklad téza, že keď ústava hovorí o poslancoch Národnej rady, má tým na mysli všetkých okrem jej predsedu. Dovolím si „pootočiť“ toto tvrdenie tak, aby zodpovedalo našej ústavnej realite: „Je celkom zrejmé, že keď ústava hovorí o členoch vlády, má tým na mysli všetkých jej členov vrátane predsedu, s výnimkou niekoľkých a vo vzťahu k celku málo početných prípadov, keď je povahou veci dané a zrejmé, že sa myslia iba ostatní členovia vlády okrem predsedu.“

Každý kolektívny orgán má na čele jedného človeka, ktorý sa väčšinou nazýva predseda. Tento človek má práva a povinnosti dvojakého druhu: 1. také, ktoré mu vyplývajú z členstva v danom orgáne, a v tom sa neodlišuje od ostatných jeho členov (hlasovanie, účasť na schôdzi, nezlučiteľnosť funkcií, imunita a pod.); 2. také, ktoré plní z titulu predsedníckej funkcie, a tie má len on, prípadne z jeho poverenia a v jeho neprítomnosti v nejakom rozsahu podpredseda, no už nie ostatní členovia. Toto platí nielen pri vláde, ale pri všetkých kolektívnych orgánoch (parlament, Ústavný súd…).

Je logické a nevyhnutné, že tie úlohy, ktoré predseda kolektívneho orgánu plní z titulu funkcie, sú v ústave a zákonoch formulované osobitne vo vzťahu k nemu, a to preto, lebo sa týkajú len jeho, nie ostatných členov orgánu. No z toho, že ústava hovorí, čo robí predseda vlády, Národnej rady či Ústavného súdu z titulu funkcie, nemôžeme vyvodzovať, že sa naňho nevzťahuje všetko to, čo ústava predpisuje pre „členov“ daného orgánu. To by bolo niečo podobné ako tvrdiť, že kapitán futbalového mužstva nie je hráčom tímu…