Denník N

Ako chcú úradníci ako Filko zmeniť štát zvnútra

Foto – TASR
Foto – TASR

Vieme, ako lacno a relatívne rýchlo zmeniť spôsob, ako tento štát rozhoduje, odkazuje partia sebavedomých úradníkov a ekonómov

Najprv dve pripomenutia toho, ako funguje rozhodovanie o dôležitých veciach v tomto štáte.

1. Príklad, ako štát rozhoduje bez premyslenia alternatív, okamžite, bez jasného opisu cieľa a dostatočných dát:

Necelé tri týždne po útokoch teroristov v Paríži rozprával minister vnútra Robert Kaliňák v Rádiu Expres o tom, ako sa osvedčilo zvýšenie počtu hliadok v uliciach: „Akonáhle sme strojnásobili naše hliadky v uliciach, zhruba zo 435 na nejakých viac ako 1 250, tak jednak radikálne klesá kriminalita, tá štandardná, pretože hliadky vedia okamžite konať, pretože ich je veľa. Tak sme si povedali, že v prípade takéhoto ohrozenia je ten štandard 800 hliadok dobrý,“ vysvetľoval minister, prečo treba prijať 2500 nových policajtov. Dodal, že „v horizonte troch rokov by to malo stáť 15 až 17 miliónov eur“.

Dva týždne potom vláda postupné prijatie 2500 policajtov schválila. Zdôvodnenie obsahovalo len jemne rozpracovanú logiku ministrovho výroku z rádia. Keďže v krízových situáciách potrebuje polícia viac hliadok ako v bežnom režime, nasadzuje v kríze aj tých, ktorí by mali mať voľno. To je podľa vládneho materiálu „neudržateľné“, preto treba prijať toľko nových policajtov, aby ani v kríze nemuseli siahať na rezervy.

Ani slovo o tom, prečo by mala krízová situácia zostať natrvalo, a či by teda nestačilo, tak ako doteraz, povolať rezervy. Nič o tom, či nemá Slovensko slabiny skôr v špeciálnych oddeleniach, a či je naozaj rozhodujúci počet policajtov v službe.
Žiadne fakty, či viac policajtov naozaj znamená pokles kriminality. A či riziko skôr nie je v ich slabom výcviku. Alebo či by sa za tie peniaze neoplatilo posilniť skôr spravodajské zložky.

Fakty obsahuje už len výpočet nákladov, ktoré prinesú v najbližších troch rokoch noví policajti. Malo by to stáť asi 135 miliónov, čiže 8-krát viac, ako vysvetľoval minister. Nikto sa nad tým nepozastavil, vláda materiál schválila a ministrovi financií uznesením prikázala peniaze na policajtov zohnať.

2. A teraz príklad toho, ako štát pokračuje v činnosti, o ktorej sám zistil, že je zbytočná:

Keďže náklady na bločkovú lotériu boli rádovo v miliónoch eur a štát si od nej sľuboval zvýšenie príjmov v desiatkach a možno až v stovkách miliónov eur, dalo by sa jej rýchle zavedenie bez podrobnejších analýz pochopiť. Pol roka po jej zavedení však už minister financií Peter Kažimír vedel, že je zbytočná a že príjmy z DPH síce prudko stúpajú, no nie vďaka nej.

Jeho vlastní analytici porovnali správanie vybranej vzorky firiem pred a po zavedení bločkovej lotérie a vyšlo im, že ročný prínos lotérie je maximum dve desatiny percenta celkového výberu DPH.

Minister Kažimír rozumel, že hoci sa do lotérie zapojilo možno až pol milióna ľudí, reálny prínos nemala. Napriek tomu na všetkých fórach spájal lotériu so zvýšením výberu dane. „Lotéria je absolútny úspech,“ povedal napríklad minister v rozhovore pre Handelsblatt.

Časom prirodzene padal aj počet súťažiacich v lotérii, prešli dva roky od jej uvedenia a zbytočnú lotériu štát doteraz prevádzkuje.

Najväčšia vec od zavedenia eura

Problém tohto štátu zďaleka nie je len v tom, že sa vo verejnom obstarávaní nakupuje predražene. Tendre sú veľký problém, ale aj keby boli na druhý deň všetky dokonalé, väčšinu problémov krajiny to nevyrieši.

Veľké množstvo vecí robí štát zo zvyku – pretože sa s nimi niekedy začalo a nikto nevie povedať dosť (bločková lotéria). Ľuďom a firmám sa vyrábajú nové povinnosti a náklady, ktoré berú štátu energiu a peniaze, ale v skutočnosti takmer nič neriešia (predražené dotácie na fotovoltiku či baníctvo). Alebo sa peniaze míňajú na riešenie problému, ktorý v skutočnosti neexistuje (vysoká nezamestnanosť mladých, ktorá nevybočuje z európskych štandardov, len vláda nepochopila štatistiku, ktorú skresľuje vysoký počet vysokoškolákov).

Čo s tým? Ekonómovia Martin Filko a Ľudovít Ódor, ktorí väčšinu kariéry robia pre štát, už od novembra v Bratislave ľuďom úplne vážne vysvetľujú, že vedia, ako na to, a idú to skúsiť. To, že to hovoria nahlas, je súčasť ich plánu, hľadajú spojencov nielen medzi inými úradníkmi.

Ich idea je na pohľad vcelku banálna a málo originálna. Rozhodovaniu o najdôležitejších veciach v štáte má predchádzať precízne premyslenie jednotlivých možností, ktoré by politikom povinne a pravidelne predkladali silné, presné a sebavedomé analytické jednotky. Politikom by ostala sloboda urobiť napokon čokoľvek, ale už samotná povinnosť zvážiť výsledky suchého uvažovania úradníkov by zlepšila ich rozhodovanie. Veci sa podľa nich dajú nastaviť tak, aby politickí nominanti mohli odborné stanoviská ignorovať len za cenu veľkej hanby alebo silného politického zdôvodnenia.

Treba preto najať nových ľudí, ktorí by dokázali také analýzy rutinne robiť, ale aj zmeniť niektoré zákony a najmä vytvoriť zvyk, že čím väčší výdavok, tým mohutnejšia nezaujatá analýza mu musí predchádzať.

A po čase treba efekty všetkého ešte raz zmerať a skúsiť prípadné chyby opraviť.

Súčasný riaditeľ Inštitútu finančnej politiky Filko hovorí, že jeho šéf Peter Kažimír o jeho plánoch už rok vie, nečuduje sa im, ale ich podporuje.

Martin Filko, ktorý robí pre štát od čias prvej Ficovej vlády, tvrdí, že ak sa mu zmeny v kvalite rozhodovaní ministerstiev nepodarí presadzovať ako štátnemu úradníkovi, nájde si na to inú pôdu.

Ľudovít Ódor je člen Rozpočtovej rady, ktorá vznikla podobne naivným nápadom partie ekonómov a dnes si už bez nej debatu o verejných financiách nevieme predstaviť. Kým Filko dáva do spoločnej iniciatívy najmä svoj rešpekt medzi ekonómami vľavo, Ódor začal s kariérou úradníka za ministra financií Ivana Mikloša.

Prvý viditeľný výsledok ich lobingu prišiel v polovici decembra, keď Klub ekonomických analytikov vydal vyhlásenie, v ktorom Filkovu a Ódorovu iniciatívu podporili. S tým, že ak by to vyšlo, bola by to podľa klubu, ktorý združuje väčšinu uznávaných slovenských ekonómov, najväčšia vec od zavedenia eura.

Ale prečo by to malo vyjsť? Prečo by sa mala zrazu podariť veľká zmena v myslení úradníkov a politikov? Pretože na to už možno dozrel čas a politici nebudú mať na výber, dúfajú Filko a Ódor.

Metafora s ovocím

Keď sa dostala v roku 2010 k moci Radičovej vláda, boli už krízové roky a schopnosť úradov a lobistov brániť škrtom bola preto najnižšia v histórii. Ministerstvu financií v zásade stačilo sľubovať iným rezortom menej peňazí, a tie si už spôsob, ako šetriť, našli. Spustilo sa zverejňovanie zmlúv, ktoré za malé náklady tiež brzdilo plytvanie.

Prvý celý rozpočtový rok Radičovej vlády sa skončil dovtedy nevídaným znížením deficitu, no možnosť také niečo zopakovať bola každým rokom zložitejšia.

Ekonómovia to tradične vysvetľujú pomocou metafory o nízkorastúcom ovocí, ktoré je na rozdiel od zvyšku úrody ľahké pozbierať. Napríklad osekať investičné náklady dokážete rýchlo od stola. Kým sa ukáže, že niektoré investície chýbajú, prejde aj pár rokov. Alebo znížiť výdavky na obstarávanie stačí zvýšením súťaže, ale ani tu sa skokové zlacnenie nedá opakovať donekonečna. Čím bližšie budete k trhovým cenám, tým nervóznejší budú tradiční dodávatelia štátu. A jednoducho zrušiť niektoré služby štátu alebo dávky, ktoré sa ani nemuseli zavádzať, na to nemajú politici odvahu (napríklad vianočný dôchodok).

Na zbieranie zvyšku úrody (tá, čo rastie vysoko v korune stromov) treba veľa trpezlivosti, umu a odvahy. Aj preto boli celé štyri roky ministrovania Petra Kažimíra predovšetkým o tom, ako vybrať na daniach o toľko viac, aby výdavky štátu mohli rásť aspoň pomaly.

Ďalšie zvyšovanie daní by však už zrejme dlhodobo neprinieslo viac peňazí. Filko svojmu šéfovi sľubuje, že nový prístup ešte môže zvýšiť výber daní pri terajších sadzbách, no predovšetkým verí, že zníži alebo zefektívni výdavky.

Od Kažimíra si šéf IFP vypýtal peniaze na nových ľudí. Nových analytikov môžu prijať tridsať, väčšina z nich má skončiť na iných ministerstvách v rozpočtových sekciách. Na Facebooku už IFP napríklad hľadá ľudí na pozície data analyst a value for money analyst „v rámci nového projektu zvyšovania hodnoty za verejné peniaze“.

Filkov a Ódorov projekt ráta s tým, že IFP ostane najsilnejšou analytickou základňou vlády, no ďalšie vzniknú alebo sa obnovia. Určite by mali vzniknúť všade tam, kde sú veľké výdavky – v zdravotníctve, v sociálnych veciach, v doprave, v školstve a na ministerstve vnútra. Snáď s výnimkou Inštitútu vzdelávacej politiky by však také jednotky bolo treba budovať od nuly.

Ľahko sa to môže stať módou aj v prípade, že väčšina členov budúcej vlády bude zo Smeru. Po rokoch, keď oficiálnymi poradcami Roberta Fica boli ľudia ako Peter Staněk, sa úrad vlády pokúša budovať naozajstné analytické oddelenie. Jána Fidrmuca, 44-ročného Slováka s titulom profesora z britskej univerzity, získala pre novú prácu profesionálna headhunterská agentúra. Ak by premiérovi šlo len o hľadanie ľudí s titulmi, ktorí by mu mali prikyvovať, postupoval by inak a siahol by napríklad po svojich obľúbených ekonómoch z bratislavskej Ekonomickej univerzity.

Fidrmuc hovorí, že ponuku od vlády prijal, lebo verí, že jeho tím môže vytvoriť „základy pre formovanie ekonomickej politiky na základe analýzy a dôkazov o efektívnosti (evidence-based decision making)“. Myslí si aj, že v súčasnosti sa „ekonomické politiky často formulujú na základe názorov a ideologických preferencií politikov, so slabým alebo žiadnym analytickým podložením“.

Ako dlho môže trvať, kým sa takéto nové jednotky rozbehnú a získajú základnú rutinu a úctu? Ľudovít Ódor zo svojej skúsenosti hovorí, že na to treba asi dva roky. Spomína, že približne toľko mu trvalo, kým podľa svojich predstáv premenil IFP ešte za ministrovania Ivana Mikloša počas druhej Dzurindovej vlády, neskôr analytickú skupinu v NBS a napokon rozbehol každodenný chod Rozpočtovej rady.

PPP test odolnosti

Prvé ostré testy, či majú plány Filka, Ódora a ich kolegov nejakú šancu alebo ich reálna politika sfúkne, už prebiehajú. Filko v posledných týždňoch viackrát vystúpil proti vládnemu projektu novej bratislavskej PPP nemocnice a zverejnil o tom aj oficiálny komentár IFP. Hovorí sa v ňom, že novú nemocnicu v Bratislave treba, ale mal by ju postaviť štát za vlastné a sám aj riadiť.

PPP, ktorého tender už finišuje a ktorého priebeh schválila aj vláda, ukázala analýza ako takmer najhoršie riešenie pre štát. Ešte aj možnosti, ak by vláda len trochu zrekonštruovala terajšie nemocnice, sú podľa tejto analýzy lepšie ako chystať to cez PPP. (Ak to chcete v číslach a jazyku analýzy: Pri investícii do novej štátnej nemocnice na 30 rokov by bola čistá súčasná hodnota plus 74 miliónov eur a vnútorné výnosové percento plus 2,9 percenta, kým pri PPP nemocnici sú tie isté ukazovatele mínus 387 miliónov a mínus 19,5 percenta.)

Kažimírov podriadený Filko tak útokom na projekt ministerstva zdravotníctva porušil nepísané pravidlo, že vládne rozhodnutia alebo plány iných ministerstiev sa verejne nekritizujú. (Ministerstvo financií síce býva pravidelne vo verejnom spore s inými rezortmi, no takmer vždy to je len hádka o tom, či štát má na niečo peniaze alebo nie, nie či samotný zámer dáva zmysel.)

Pravda, súčasný minister zdravotníctva má v Smere zanedbateľnú autoritu a projekt PPP nemocnice je už niekoľko mesiacov tvrdo kritizovaný bratislavskou župou, univerzitami, lekármi, sestrami aj mimovládnymi analytikmi.

Ministerstvo dopravy, ktoré tiež chystá veľké PPP, je už iná váhová kategória. A faktom je, že k podrobnému verejnému hodnoteniu bratislavského obchvatu ešte pred zverejnením ponúk sa už Filko a jeho kolegovia z IFP neodhodlali.

Výnimkou bol len rozhovor pre denník Pravda. „Ak drahšie financovanie zásadne preváži prevádzkové úspory, ktoré prinesie súkromník, tak to je podľa mňa zlý nápad,“ povedal šéf IFP v rozhovore. Aj táto pre bežného čitateľa nudná veta vydráždila vedenie ministerstva dopravy tak, že Filkove vyjadrenia k obchvatu riešili ministri.

Ak by Filko v prípade obchvatu postupoval rovnako tvrdo (transparentne) ako pri PPP nemocnici, už by zverejnil aspoň čiastkovú analýzu, na ktorej niekoľko mesiacov určite pracovali.

Pečiatka zo zákona

Po skúsenostiach s podvodmi pri analýzach diaľničných balíkov PPP za prvej Ficovej vlády zmenil parlament zákon a prikázal ministerstvu financií pri každom PPP projekte odpovedať na otázku, či by nebolo lepšie, aby daný projekt urobil štát sám. Na IFP preto analyzovali podrobne nielen novú bratislavskú nemocnicu, ale aj obchvat. (Prvým takto kontrolovaným projektom malo byť zabezpečenie stravovania pre viacero štátnych nemocníc ešte za ministerky Zvolenskej, no jej ministerstvo to jednoducho nikomu neoznámilo a zmluvu s víťazným konzorciom potichu podpísalo.)

Neoficiálne, samozrejme, ministerstvá dopravy a financií o obchvate debatujú čulo. Štátny tajomník Viktor Stromček, ktorý riadi stavebníctvo na Počiatkovom ministerstve, tak už niekoľko mesiacov vedel, že Filkovi analytici dospeli pri obchvate v mnohom k podobným záverom ako známa kritická analýza INEKO. Tá okrem iného hovorila, že zrejme zámerné chyby v ministerskom porovnaní výhodnosti PPP variantu a stavby za štátne pokrivili výsledok najmenej o miliardu eur. Čiže rovnako ako pri nemocnici, ani pri obchvate nie je napriek bežiacim tendrom jasné ani len to, či je lepšie stavať to cez PPP alebo „za štátne“.

Keď preto ministerstvo dopravy otvorilo obálky a oznámilo, že najlacnejšia ponuka na obchvat počíta so splátkou 57 miliónov ročne, čo je menej ako polovica predpokladanej ceny, ako zásluhu si to mohli pripísať viacerí.

Určite INEKO, ktorého analýza významne spochybnila výhodnosť obchvatu za akúkoľvek cenu.

Rovnako aj ministerstvo financií, ktoré efektívne napínalo svaly, hoci Stromčekove plány spochybňovalo len pri úradníckom pretláčaní sa na „medzirezortnej úrovni“.

A určite sa o zásluhy prihlási aj ministerstvo dopravy, ktoré môže tvrdiť, že cenu dole stlačila dobre zorganizovaná súťaž, nielen významne zjemnené požiadavky na samotnú stavbu.

V každom prípade teraz ministerstvu dopravy nestačí tender vyhodnotiť, nachystať zmluvu a nechať si ju schváliť vládou. Ešte musí ísť aj na ministerstvo financií, kde Filkovi analytici nanovo prepočítajú výhodnosť PPP riešenia, a až s ich posudkom a podpisom ministra financií môžu ísť na vládu.

Tento moment bude pre ďalšiu debatu o ambíciách úradníkov kľúčový. Ak to prebehne iba formálne a analytici nebudú mať právo povedať svoj na­ozajstný názor, tak sa len ťažko budú Filkovi hľadať spojenci a spolupracovníci na pokračovanie projektu „lepšej hodnoty za verejné peniaze“.

Ľudovít ÓdorĽudovít Ódor

po skončení štúdia na Matematicko-fyzikálnej fakulte UK bol analytikom finančných trhov. V roku 2003 prišiel na ministerstvo financií ako riaditeľ Inštitútu finančnej politiky, v rokoch 2005 až 2010 bol členom bankovej rady Národnej banky Slovenska, neskôr bol poradcom premiérky a ministra financií. Od júna 2012 je členom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

Martin FilkoMartin Filko

je vyštudovaný psychológ a ekonóm. V roku 2008 sa dostal do služieb štátu ako poradca ministra financií (Počiatka), neskôr radil aj ministrovi zdravotníctva (Uhliarikovi) a premiérke Ivete Radičovej. Od roku 2012 je šéfom vládneho Inštitútu finančnej politiky.

Hodnota za peniaze

Martin Filko

Teraz najčítanejšie