Pozrite si unikátne porovnanie cien, za ktoré sa stavia diaľnica D1

Skúsenosti z tendrov z D1 naznačujú, že aj bratislavský obchvat by mohol štát stavať lacnejšie, ako v súčasnosti predpokladá.

Foto – TASR

Autor je analytik INEKO, v rokoch 2010 – 2012
viedol Inštitút stratégie na ministerstve dopravy

Je výhodnejšie obstarávať diaľnice tradičným spôsobom (zvlášť výstavbu, prevádzku i neskoršiu údržbu) alebo cez takzvané PPP projekty (teda všetko v jednom balíku)? Dokonalé porovnanie neexistuje, pretože obstarať rovnakú diaľnicu obomi spôsobmi nie je možné.

Slovensko má však unikátnu možnosť porovnať náklady PPP s tradičnou výstavbou, a to pri ôsmich úsekoch diaľnice D1. V roku 2010 zazmluvnených prvou vládou Roberta Fica cez PPP projekty a neskôr – už v réžii pravicovej vlády – nanovo obstaraných tradičnou formou.

Výsledok? Prinášame ho v infografike nižšie. Rozdiely v cenách sú priepastné, až ťažko uveriteľné.

Najprv treba upozorniť, že ani toto porovnanie nie je úplné. Nepoznáme totiž náklady na 30 rokov prevádzky a údržby úsekov. Vieme však, že tvoria len zlomok celkových nákladov, rozhodujúce sú investičné výdavky (tzv. CAPEX), teda náklady na výstavbu. Na druhom mieste z hľadiska významu sú náklady na financovanie (pri PPP zhruba dvojnásobné oproti nákladom, ktoré štát bežne platí za dlhopisy s najdlhšou splatnosťou).

Pozrime sa teda detailnejšie na to rozhodujúce – náklady na výstavbu. Na jednom z úsekov novú cenu stále nepoznáme, na troch sú známe zmluvné ceny (s rezervou na nepredvídateľné náklady), na štyroch už aj ceny po dodatkoch. 

Mapa_pôvodné a nové ceny úsekov D1 zo zrušených PPP-page-0

Čo ukazuje porovnanie nových cien za tradičnú výstavbu v porovnaní s pôvodnými PPP kontraktmi? Štyri úseky D1 v celkovej dĺžke 46 km – uvedené do prevádzky minulý rok – sa postavili za 455 miliónov eur, teda v priemere 10 miliónov eur na kilometer (údaje získalo INEKO z rezortu dopravy na základe infožiadosti v čase otvárania úsekov v závere roka 2015). Koncesionár mal ocenené náklady na výstavbu (bez prevádzky, údržby a financovania) až v sume 1169 mil. eur, teda vyše 2,5-násobne vyššie (25 mil. eur/km). Pôvodné predraženie v PPP, resp. následná úspora pri tradičnej výstavbe predstavuje až 714 miliónov eur.

Porovnať vieme – no zatiaľ bez poznania konečných cien – aj úseky D1 vo výstavbe. Dva pri Žiline a jeden pri Ružomberku. Všetky s tunelmi. Koncesionári len stavebné náklady ocenili spolu až na vyše 2344 mil. eur. V nových súťažiach ponúkli firmy ceny spolu pod úrovňou jednej miliardy eur. Aj po vylúčení najnižších ponúk v dvoch tendroch (Višňové a Hubová – Ivachnová) sú nové zmluvné ceny – vrátane rezerv na nepredvídateľné náklady – stále o vyše polovicu nižšie. Nateraz o 1279 miliónov eur!

Pripustime však, že tu výstavba zďaleka nie je na konci, a nateraz nemožno vylúčiť, že skutočná úspora bude o niečo nižšia. Rozdiel medzi cenami z PPP a z nových kontraktov je však taký priepastný, že aj v najhoršom scenári bude úspora na 40 kilometroch D1 pri Žiline a Ružomberku vyššia ako miliarda eur.

Zrušením dvoch diaľničných PPP kontraktov podpísaných prvou vládou Roberta Fica tak Slovensko ušetrí – bez zarátania úspory na financovaní – okolo dve miliardy eur. To je viac ako 6-násobok ročných výdavkov štátneho rozpočtu na výstavbu diaľnic (bez eurofondov). Alebo 50-násobok ročných výdavkov štátneho rozpočtu na prevádzku a údržbu ciest I. triedy na celom Slovensku.

Konečná úspora ešte môže mierne klesnúť v prípade väčších dodatkov, ale tiež stúpnuť, ak sa aj posledný úsek D1 zo zrušených PPP projektov (Turany – Hubová) podarí obstarať lacnejšie.

Uvedené fakty ukazujú, aké nebezpečné sú pravidlá Eurostatu umožňujúce vládam vytvárať skrytý dlh – nezarátavaním investícií financovaných cez PPP kontrakty do vykazovaného deficitu a dlhu. Keďže umožňujú prenášať záväzky na budúce vlády a generácie obídením dlhovej brzdy, sú PPP projekty pre politikov mimoriadnym lákadlom. Cez toto okno v pravidlách a rozpočtových obmedzeniach sú niektorí politici schopní zavesiť na plecia daňovníkov až šokujúco vysoké záväzky. A obhajovať aj bezprecedentné predraženie, ako ukázala prvá vláda R. Fica.

Bude predražený aj PPP obchvat Bratislavy?

Čo uvedené znamená v kontexte aktuálneho projektu PPP D4/R7? Rozhodne nie, že je podobne predražený. Tentoraz sa rezort dopravy vyvaroval časti z minulých chýb, najmä extrémneho skracovania lehôt výstavby. Dokonca zabezpečil aj skutočnú súťaž, čo pri diaľničných tendroch od roku 2013 (žiaľ) opäť nie je samozrejmosť.

Načo teda takýto blog práve teraz? Tento týždeň ministerstvo dopravy zverejnilo aktualizáciu dopravného modelu a výpočtu socio-ekonomických benefitov. A tiež novú analýzu hodnoty za peniaze PPP projektu D4/R7, podľa ktorej najlepšia z predložených ponúk prinesie štátu vyššiu hodnotu oproti scenáru, keby štát stavbu obstaral, financoval a prevádzkoval tradičnou formou.

Pri obdobných porovnaniach v minulosti – aj pri prvom posúdení projektu D4/R7 –ministerstvo dopravy výrazne skreslilo vstupné predpoklady a otočilo tak výsledky hodnotenia v prospech PPP. Preto je dôležité dozrieť, či nové porovnanie tentoraz stojí na korektných vstupoch. To sa však nedá za týždeň, ktorý na to dáva verejnosti ministerstvo dopravy.

Jedným z kľúčových je práve predpoklad investičných výdavkov (na výstavbu) pri tradičnom obstarávaní. V pôvodnom hodnotení ministerstvo s poradcom počítalo s cenou až na úrovni 100 % štátnej expertízy. Už v októbri INEKO upozornilo, že takmer všetky stavby diaľnic obstarávané tradičnou formou sa stavajú za podstatne nižšie ceny. V priemere za ostatných osem rokov (2007 – 2014) zmluvné ceny predstavovali 65 % expertízy.

Za koľko sa dá stavať bez PPP

Medzičasom už poznáme aj skutočne dosiahnuté ceny prvých štyroch úsekov D1 zo zrušených PPP balíkov (spomenuté vyššie a ilustrované v infografike). Tie ukazujú, že aj po dodatkoch sa ceny udržali na úrovni od 48 % do 63 % štátnej expertízy. Niekto môže namietať, že Váhostav na úseku pri Martine cenu podhodnotil a následne neplatil subdodávateľom. No aj v prípade, že by sme cenu úseku Dubná Skala – Turany navýšili o Váhostavom deklarovanú stratu 30 miliónov eur, neprevýšila by reálna hodnota úroveň 62 % štátnej expertízy.

Príznačné tiež je, že zo štyroch vlani dokončených úsekov D1 sa zmluvná cena najviac prekročila na prvej časti úseku Jánovce – Jablonov pri Levoči, kde došlo k fatálnemu nešťastiu pri Kurimanoch. Išlo o posledný úsek, ktorý sa staval v dovtedy zaužívanom režime – za prípadné nedostatky projektu bol zodpovedný investor (NDS).

Od roku 2011 rezort dopravy prešiel (začal za Figeľa a pokračuje aj teraz) na obstarávanie spôsobom „naprojektuj a postav“. Zhotoviteľ má priestor na optimalizáciu riešenia, ale zároveň zaň nesie plnú zodpovednosť, čo podobne ako v prípade PPP výrazne znižuje riziko prípadných dodatkov zvyšujúcich zmluvnú cenu. Z troch úsekov D1, ktoré sa v roku 2015 dokončili v takomto režime, sa iba na jednom prekročila pôvodná zmluvná cena, a to pre nutnosť mimoriadne náročnej stabilizácie veľkých zosuvov na úseku Fričovce - Svinia. A to sa medzi podpísanými dodatkami na niektorých úsekoch nájdu aj také, na ktoré by zhotoviteľ pri dôslednom uplatňovaní zmluvy nemal nárok. Ak budú pribúdať, pozrieme sa na ne bližšie.

Skutočné ceny (po dodatkoch a pokynoch na zmenu) tak na úsekoch stavaných aktuálne využívanou metódou „naprojektuj a postav“ dosiahli úrovne 51 %, 48 % a 62 % štátnej expertízy. Aj keď pripustíme, že uvedené ceny firmám nenechali priestor na tvorbu zisku a na takejto úrovni možno nie sú udržateľné, nie je dôvod predpokladať, že by férové ceny mali byť vyššie ako na úrovni 65 – 70 % štátnej expertízy. Nové posúdenie výhodnosti ponúk uchádzačov o koncesiu na projekt PPP D4/R7 by malo uvedenú realitu rešpektovať a korektne zohľadniť.

Expertízna cena na pôvodné riešenie 59 km diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 ešte so značným rozsahom 6-pruhov bola 1,2 miliardy eur. Ak predpokladáme férovú cenu na úrovni 70 % expertízy a úsporu z titulu redukcie na 4-pruh a iných zmien v rozmedzí 5 – 10 %, náklady na výstavbu tradičnou formou možno odhadnúť na úrovni 750 – 800 mil. eur.

Ministerstvo dopravy však v novej analýze vychádza z výrazne vyšších hodnôt. V jednom scenári 1122 mil. eur, v druhom 1036 mil. eur. Jeden z kľúčových vstupov, o ktoré opiera svoje závery demonštrujúce výhodnosť PPP, je teda opäť nastavený tendenčne – v neprospech tradičného spôsobu obstarania. Škoda.

 Tento výstup vznikol aj vďaka finančnej podpore Zastúpenia Nadácie Konrada Adenauera na Slovensku, Veľvyslanectva USA v SR a Fondu pre transparentné Slovensko v Nadácii Pontis.