Ako si politici urobili z referend nástroj volebnej kampane

O niekoľko dní sa na Slovensku uskutoční už ôsme referendum, no je zaujímavé, akú nízku prestíž tento demokratický inštitút u nás požíva. Podrobnejší pohľad prezrádza, že jednou z hlavných príčin je politická reprezentácia krajiny.

Tí istí politici raz referendum horlivo podporujú, a keď im nevyhovuje, stavajú sa ostro proti. Raz presviedčajú občanov, aby hlasovanie podporili, ale keď sa blíži, pre jeho úspech urobia len minimum. Niekedy sa pýtajú na banality, inokedy na fiktívne problémy. Raz chcú s pomocou plebiscitu meniť výsledky volieb, inokedy je referendum len súčasťou mobilizácie voličov pred voľbami.

Na viaceré iniciatívy prezident či parlament reagovali odmietavo, raz ho vláda zmarila a doteraz sa vedú debaty o tom, nakoľko je vlastne výsledok ľudového hlasovania záväzný.

Do volieb tak, po voľbách inak

K zlej povesti referenda prispelo už prvé ľudové hlasovanie, ktoré v čase medzi druhým odvolaním Vladimíra Mečiara a jeho opätovným víťazstvom inicioval Ján Ľupták, ešte krátko predtým poslanec za postkomunistickú Stranu demokratickej ľavice, ktorá v tom čase podporovala dočasnú vládu Jozefa Moravčíka. Ľuptákovi, ktorý práve zakladal Združenie robotníkov Slovenska, vŕtala hlavou čoraz naliehavejšia otázka, odkiaľ ľudia berú peniaze na privatizáciu.

Parlament preto 12. júla 1994 prijal uznesenie, v ktorom od prezidenta požadoval, aby vypísal referendum o zákone o preukazovaní pôvodu peňazí v privatizácii a dražbách. Zároveň zaviazal Moravčíkovu vládu, aby tiež predložila návrh takéhoto zákona.

Vláda návrh predstavila už o niekoľko dní a Národná rada ho o mesiac schválila. Ľuptákovi sa však jeho formulácia nepáčila, a tak presvedčil poslancov, aby zamietli zrušiť uznesenie, ktorým Michala Kováča požiadali o vyhlásenie referenda o tejto otázke.
A tak sa konalo.

Ani v roku 1994, podobne ako v roku 2010 či v súčasnosti, sa referendum nekonalo zároveň s parlamentnými či komunálnymi voľbami. Kým voľby do Národnej rady sa konali 30. septembra a 1. októbra, referendum bolo až o tri týždne neskôr a zúčastnilo sa ho len necelých 20 percent oprávnených voličov.

Problémom prvého referenda nebola len účasť a to, že bolo zbytočné, ale najmä to, že po voľbách sa Ľuptákova strana správala úplne v protiklade k tomu, čo hlásala predtým. Keď sa ZRS stalo súčasťou Mečiarom vedenej vládnej koalície, Ľuptákovi na preukazovaní pôvodu finančných prostriedkov použitých v privatizácii už nezáležalo.

Nominant ZRS na poste šéfa Fondu národného majetku Štefan Gavorník neskôr priznával, že v období tretej Mečiarovej vlády sa konali každú stredu privatizačné koaličné rady. Ako povedal: „To bola politická privatizácia! Keď Mufty povedal – hlasovalo sa, ako povedal. Bol zoznam, čo kde komu ide. Všetci, čo sme tam sedeli, sme lobovali za tých, čo za nami chodili. To robil aj Gašparovič.“

Zmar

Ubehli niečo vyše dva roky a opoziční poslanci začali organizovať druhé a asi najznámejšie referendum v dejinách republiky. Zastupitelia sa oprávnene obávali, že s blížiacim sa koncom mandátu prezidenta Kováča parlament, v ktorom mali väčšinu HZDS, SNS a ZRS, nezvolí jeho nástupcu a niektoré prezidentské právomoci prevezme vtedajší premiér Vladimír Mečiar, čím vo svojich rukách koncentruje obrovskú moc. (Neskôr ju využil napríklad na amnestie, ktoré sa dlho, ale bezvýsledne snažia zrušiť kresťanskí demokrati.)

Poslanci opozície s výnimkou SDĽ, ktorá v tom čase robila svoju „samostatnú ľavicovú opozičnú politiku“, svoju iniciatívu nemohli pretlačiť prostredníctvom parlamentnej väčšiny, a tak začiatkom roka 1997 zorganizovali petičnú akciu na podporu vypísania referenda o priamej voľbe prezidenta.

V priebehu niekoľkých týždňov zozbierali viac ako pol milióna podpisov, ale 14. februára schválila Národná rada na návrh poslanca za HZDS Tibora Cabaja hlasmi väčšiny aj uznesenie, ktorým zaviazala prezidenta Kováča vypísať referendum o vstupe Slovenska do NATO.

Hoci Slovensko mohlo o Severoatlantickej aliancii, rovnako ako aj o Európskej únii pre Mečiarovu politiku v tom čase len snívať, občania mali odpovedať na tri otázky: „Ste za vstup do NATO?“, „Ste za rozmiestnenie jadrových zbraní na území SR?“ a „Ste za rozmiestnenie vojenských základní na území SR?“.

O troch vládnych a jednej opozičnej otázke mali občania rozhodnúť v jednom referende. Kým opozičné strany intenzívne kampaňovali v prospech priamej voľby i za vstup do NATO, hlavná koaličná strana HZDS sa okamžite po vyhlásení referenda sústredila na spochybnenie štvrtej otázky o priamej voľbe prezidenta: podľa HZDS referendom nebolo možné meniť ústavu.

Ale ešte predtým, ako sa vláda obrátila na Ústavný súd so žiadosťou o výklad ústavy, uložila mesiac pred referendom ministrovi vnútra Gustávovi Krajčimu nedoručovať obciam hlasovacie lístky so štvrtou otázkou.

Ministerstvo vnútra nakoniec Ústrednej komisii pre referendum doručilo dva vzory hlasovacích lístkov – jeden obsahoval otázky číslo 1, 2 a 3, druhý aj otázku číslo 4. Hoci komisia dva týždne pred referendom rozhodla, že predmetom hlasovania budú štyri otázky, vládna koalícia dávala najavo, že si otázku o priamej voľbe neželá.

Niekoľko dní pred hlasovaním, presnejšie 14. mája 1997, Ústavný súd oznámil, že odmietol podnet vlády. Napriek tomu, že referendová komisia opakovane žiadala ministerstvo vnútra zabezpečiť tlač a distribúciu lístkov, Gustáv Krajči vyhlasoval, že kým nerozhodne súd, bude distribúciu lístkov blokovať.

Hoci nechal vytlačiť a distribuovať lístky so štyrmi otázkami, dva dni pred voľbami na ministrovu osobnú zodpovednosť vytlačili lístky s tromi otázkami. Lídri opozičných strán (vtedy už aj SDĽ) preto vyzvali občanov, aby sa zúčastnili referenda len v prípade, ak budú k dispozícii lístky so štyrmi otázkami.

Referenda, ktoré sa konalo 23. a 24. mája, sa nakoniec zúčastnilo necelých deväť percent oprávnených voličov, volebná komisia však v záverečnej zápisnici skonštatovala, že celkový počet oprávnených voličov, ktorí sa zúčastnili na hlasovaní, je nula a referendum je zmarené.

Raz áno, inokedy nie

Zmarené referendum sa popri predaji štátneho majetku vopred určeným vlastníkom, únose Michala Kováča mladšieho, vražde Róberta Remiáša či vylúčení poslanca Františka Gauliedera z parlamentu stalo jednou z najhorších udalostí tretej Mečiarovej vlády. Hoci Ústavný súd v neskoršom rozhodnutí hovoril o znemožnení hlasovania v referende, minister Krajči nakoniec vyviazol bez trestu – prokurátor prípad odložil.

Prezident Kováč referendum vyhlásil ešte raz, ale po tom, ako prezidentské právomoci prešli do rúk vlády Vladimíra Mečiara, všeľudové hlasovanie kabinet zrušil. Jedinou výnimkou bolo miestne referendum v Štúrove 19. apríla 1998, ktoré vyhlásilo mestské zastupiteľstvo a ktoré obsahovalo všetky štyri otázky. Hlasovania sa síce zúčastnilo necelých 48 percent obyvateľov Štúrova, ale pre vládnu koalíciu i opozíciu to bol signál odvahy.

Hoci HZDS robilo, čo mohlo, aby znemožnilo ľuďom vyjadriť sa v otázke priamej voľby prezidenta, v prelomovom roku 1998 iniciovalo referendum o neprivatizovaní strategických energetických a plynárenských podnikov, ktoré sa konalo v dňoch parlamentných volieb.

Petičný výbor odovzdal zastupujúcemu prezidentovi takmer 450-tisíc podpisov, z ktorých časť vraj získavali aj štátni úradníci. Kým volieb sa zúčastnilo viac ako 84 percent oprávnených voličov, v referende ich hlasovala len polovica, presnejšie 44 percent, a preto bolo neplatné.

Aj v tomto prípade sa naplno ukázala účelovosť, s akou k referendu slovenskí politici pristupujú. Časť z nich rok predtým jedno hlasovanie zmarila a teraz iniciovala druhé, časť z tých, ktorí pred rokom za referendum horlili, teraz voličov odrádzala. A nebolo to poslednýkrát.

Napríklad Robert Fico v roku 2004 podporil odborárske referendum o skrátení volebného obdobia parlamentu, v roku 2010 vyzýval ľudí, aby sa referenda SaS nezúčastnili, pretože strana vraj zneuctila túto formu demokracie, a dnes znovu vyzýva k účasti.

Nezáujem iniciátorov

To však nebol jediný problém referenda o neprivatizácii strategických podnikov. Druhým bola viditeľná absencia záujmu zo strany samotných iniciátorov. Na rozdiel od drahej predvolebnej kampane, v rámci ktorej Claudia Schiffer otvárala napoly dokončenú diaľnicu, a na rozdiel od samotnej privatizácie sa totiž HZDS napriek tomu, že zozbieralo podpisy viac ako desatiny voličov, svojmu plebiscitu vôbec nevenovalo.

Nebolo to však naposledy, keď nejaká strana špekulovala s podpismi občanov. Podobná situácia nastala aj v roku 2010 pri referende, za ktorým stála Sloboda a solidarita. Už začiatkom roka oznámila, že ich zozbierala 400-tisíc. SaS petičné hárky niekoľko mesiacov strážila a prezidentovi ich zaniesla až tri dni pred parlamentnými voľbami, ktoré sa konali 12. júna.

Prezident Ivan Gašparovič sa napriek predstave SaS neobrátil na Ústavný súd a referendum vyhlásil už na 18. septembra, čo znamenalo, že neprebehne s komunálnymi voľbami. „Referendum nebude drahé kvôli prezidentovi, bude drahé kvôli ich hlúposti,“ povedal vtedy Gašparovič a dodal, že hlasovanie je už zbytočné, pretože štyri zo šiestich otázok plánuje nová vláda, ktorej súčasťou bola aj SaS, riešiť vo svojom programe.

Strana, naopak, naďalej tvrdila, že referendum svoj význam nestráca. Lenže realita bola trochu iná. Jednak strana nenominovala do Ústrednej komisie pre referendum svojho zástupcu (preto chcel Smer dokonca odvolať Richarda Sulíka z postu predsedu parlamentu), čo SaS ospravedlňovala tým, že sa sústreďuje na obsadenie okrskových komisií, a tiež to, že k plebiscitu nenabádali žiadne televízne spoty, bilbordy, tlačovky a straníci v čase kampane vyprodukovali len minimum blogov. Účasť nakoniec dosiahla 23 percent, a tak bolo aj toto všeľudové hlasovanie neplatné.

Slovenské referendá skôr ako záujem o tému ukazujú, že ich iniciátori z radov politikov využívajú najmä ako súčasť predvolebnej kampane. Ján Ľupták využil referendum na zviditeľnenie svojej novej strany a po parlamentných voľbách a rokovaniach o koalícii oň už nestál. Svoju značku a imidž protipapalášskej strany si na petičnej akcii budovala aj SaS.

Je pravda, že niektoré otázky z referenda sa jej podarilo presadiť do koaličnej dohody, ale len čo prišlo na kampaň, bolo jasné, že o plebiscit stratila záujem. Aj pre HZDS bolo referendum o neprivatizácii strategických podnikov skôr len súčasťou predvolebnej kampane a k podpisom občanov sa aj táto strana nakoniec správala ako k niečomu, čo ju k ničomu nezaväzuje.

Banality a fiktívne problémy

K dobrej povesti slovenského referenda neprispievajú ani samotné otázky. Napríklad v saskárskom sme mohli hlasovať tak o dôležitých veciach, ako aj o úplných banalitách či rovno o hlúpostiach.

Kým otázka o obmedzení poslaneckej imunity mala zmysel minimálne preto, že v parlamente s ňou ľudia, ktorých sa mala týkať, nevedeli dlho pohnúť, a otázka o práve verejných funkcionárov sa týkala najhoršej časti tlačového zákona, s otázkou o zrušení koncesionárskych poplatkov za verejnoprávne médiá to už také jednoduché nebolo.

Ak by sa na referende nebodaj zúčastnila nadpolovičná väčšina občanov, ktorá by hlasovala za zrušenie, bol by to – hoci nejde priamo o dane, o ktorých sa z ústavy hlasovať nesmie – veľmi nebezpečný precedens. Poplatkov, ktoré sa občanom nepáčia, je totiž veľa, pravdepodobne všetky.

Otázka zavedenia volieb cez internet, nech už bola len ťahákom pre internetových voličov strany, bola v poriadku, ale maximálna cena vládnych limuzín bol už čistý populizmus rovnako ako komicky odôvodnené zníženie počtu poslancov na sto.

Ešte horšie však boli otázky o NATO zo zmareného referenda, ktoré sa vymykajú akémukoľvek rozumnému vysvetleniu. V čase, keď nás už nielen nikam nevolali, ale začali pred nami rovno zatvárať dvere, sme mali hlasovať o fiktívnych jadrových zbraniach, ako keby ich malo NATO, ku ktorému sme pod Mečiarovým vedením mohli patriť tiež len fiktívne, už – už rozmiestniť.

Nahrádzanie volieb

Pravdepodobne najnebezpečnejším druhom referenda, ktoré sa u nás malo konať alebo konalo, je referendum o skrátení funkčného obdobia parlamentu. S týmto nápadom prišiel ako prvý Vladimír Mečiar. Po necelých dvoch rokoch vo funkcii predsedu vlády, v marci 1994, sa v parlamente nazbieralo dostatok hlasov na jeho odvolanie.

Keď sa však parlamentu nepodarilo schváliť ústavný zákon o skrátení volebného obdobia, Vladimír Mečiar vyhlásil, že „občanovi treba vrátiť moc, z úcty k občanovi ho treba nechať, aby o sebe, smerovaní tohto štátu a výbere zástupcov znovu rozhodol“. Občania tak mali rozhodovať o skrátení volebného obdobia parlamentu, ale tiež o zavedení imperatívneho mandátu a – čo bolo v prípade HZDS skutočne prekvapivé – o čistote peňazí použitých v privatizácii.

Petičný výbor síce doručil prezidentovi dokopy 770-tisíc podpisov, najviac v histórii Slovenskej republiky, no Michal Kováč referendum nevyhlásil s odôvodnením, že podľa zistení jeho kancelárie bolo platných len 232 957 podpisov, čo na vypísanie hlasovania nestačilo.

HZDS obvinilo prezidenta zo zneužitia právomocí, Kováč argumentoval tým, že je jeho ústavným právom preskúmať platnosť podpisov. Referendum nakoniec nebolo potrebné, pretože na nátlak SDĽ sa parlamentné voľby uskutočnili už na jeseň, ale snaha skrátiť volebné obdobie parlamentu sa zopakovala ešte dvakrát.

Za ďalším pokusom z roku 2000 stálo opäť HZDS. Najsilnejšia opozičná strana pôsobila po voľbách v roku 1998, ktoré síce vyhrala, ale nezostavovala vládu, veľmi obštrukčne: bojkotovala parlamentné schôdze, jej predstavitelia vyhlasovali, že jedinou možnosťou, ako zmeniť pomery, sú občianske nepokoje a už niekoľko mesiacov po voľbách vyvolala množstvo hlasovaní o dôvere členom vlády vrátane premiéra Mikuláša Dzurindu. Vrcholom bola petičná akcia za vypísanie referenda o skrátení funkčného obdobia parlamentu.

Keďže prezident Rudolf Schuster dospel k názoru, že referendum s otázkou „Ste za to, aby sa NR SR uzniesla na ústavnom zákone: Volebné obdobie NRSR, zvolenej v roku 1998, sa končí dňom volieb do NR SR, ktoré sa vykonajú do 150 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov referenda?“ nie je v rozpore s ústavou, konalo sa 11. novembra 2000. Hoci HZDS zozbieralo takmer 700-tisíc podpisov, hlasovania sa tak ako veľakrát zúčastnilo len dvadsať percent oprávnených voličov.

O štyri roky sa o odvolanie vlády v referende pokúsila Konfederácia odborových zväzov podporovaná najsilnejšou opozičnou stranou Smer a jej názorovo blízkymi KSS, SDĽ a HZDS. Dôvodom bol nesúhlas so sociálno-ekonomickou politikou druhej Dzurindovej vlády a jej neústretový postoj k požiadavkám odborárov. Odborári zozbierali 606-tisíc podpisov (za platné bolo uznaných 557-tisíc) a prezident Schuster sa rozhodol spojiť referendum s prvým kolom prezidentských volieb, za čo zožal kritiku vtedajších koaličných strán, ktoré tvrdili, že mu ide najmä o opätovné zvolenie.

Referenda, ktoré sa konalo 3. apríla 2004, sa zúčastnilo necelých 36 percent občanov, kým prezidentských volieb takmer 48 percent. Aj v prípade tohto referenda sa strany, ktoré ho podporili, nakoniec sústredili najmä na voľby hlavy štátu a plebiscit takmer ignorovali.

(Ne)záväznosť

Súčasťou druhého referenda o predčasných voľbách bola aj debata o vynútiteľnosti výsledkov tohto referenda v prípade, ak by bolo platné. Vtedajší predseda Ústavného súdu Ján Mazák napríklad hovoril o nezáväznosti výsledkov konzultatívneho referenda.

Ako sa dalo čakať, vtedajšia koalícia tento názor podporila, predseda Smeru Robert Fico ho kritizoval a povedal, že Mazák „hrubo zneužil svoju funkciu nedovoleným prejudikovaním v otázke, ktorá by mohla byť predmetom rozhodovania Ústavného súdu ako inštitúcie“.

S názorom, že výsledok referenda nie je právne vynútiteľný, súhlasil napríklad aj predseda parlamentu Pavol Hrušovský, ktorý povedal, že „z úst viacerých ústavných činiteľov zaznievajú názory, že pre perfektný výklad ústavy by bolo vhodné upraviť výsledky referenda priamo v ústave“.

Naopak, v prípade referenda SaS ústavní právnici Ján Drgonec a Milan Galanda hovorili, že výsledky referenda záväzné sú, pretože predseda parlamentu ich v zbierke vyhlási ako zákon a poslanci musia prijať paragrafové znenia vyplývajúce z výsledkov referenda.

Ako povedal Drgonec: „Poslanci Národnej rady majú za istých okolností povinnosť prijať právnu úpravu. To nie je o ich úvahe, či áno, alebo nie. A taká situácia, ktorá zakladá takzvaný pozitívny záväzok, teda povinnosť, súvisí aj s návrhom prijatým v referende.“

Národná rada sa však ani po siedmich referendách nedostala do situácie, že by musela súhlasiť s výsledkami referenda, ktoré by boli v rozpore s názorom väčšiny jej poslancov. Jediné platné referendum, ktoré sa konalo 16. a 17. mája 2003, dopadlo v súlade s názorom politického i mediálneho „establišmentu“.

Vyjadriť svoj postoj k otázke „Súhlasíte s tým, aby sa Slovenská republika stala členským štátom Európskej únie?“ prišlo niečo vyše 52 percent oprávnených voličov, za členstvo v Únii sa vyslovilo viac ako 92 percent a proti viac ako šesť percent voličov.

K príčinám úspechu referenda patril všeobecný politický konsenzus na členstve v Európskej únii, jej pozitívny imidž, ako aj dlhodobá prítomnosť témy európskej integrácie v médiách.

Ako by to dopadlo, keby referendum skončilo inak, ako chcela politická reprezentácia, môžeme len hádať. A takisto môžeme hádať, čo by ten-ktorý právnik a politik hovoril, keby bolo platné blížiace sa referendum a dopadlo by v prospech organizátorov.

Referendá, čo neboli

Referendum o vstupe do Únie sa muselo konať, pretože slovenská ústava ho predpisuje v prípade, že vstupujeme do štátneho zväzku. Toho sa v roku 2005 chytilo aj KDH, ktorého politici usúdili, že po ratifikácii euroústavy (neúspešná predchodkyňa Lisabonskej zmluvy) sa Európska únia stane štátom.

Proti tomu sa však ozvalo veľa hlasov. Napríklad ústavný právnik Peter Kresák hovoril, že Úniu za štát nikdy nikto nevyhlásil a predstavitelia európskych inštitúcií opakovane zdôrazňujú, že štátom nie je.

Argument, že Európska únia by mala po prijatí euroústavy viacero znakov typických pre štát, bol podľa Kresáka pravdivý, ale nepostačoval na to, aby sme Úniu skutočne mohli za štát považovať. Za KDH sa nakoniec postavila len KSS a tento plebiscit sa nakoniec nekonal.

Nebol to jediný nápad na usporiadanie referenda, ktorý neprešiel. Prvý ponovembrový ústavný zákon o referende prijalo ešte v polovici roku 1991 Federálne zhromaždenie, ale v podobe, ktorá neumožňovala jeho vyhlásenie na základe ľudovej iniciatívy.

Iniciatívu prezidenta Václava Havla, ktorá navrhovala vypísať referendum o budúcom štátoprávnom usporiadaní, federálny parlament neschválil a očakávaný účinok nedosiahla ani kampaň „Za spoločný štát“, ktorá zozbierala vyše dva milióny podpisov. Nepresadil sa totiž ani Havlov návrh na zmenu zákona, podľa ktorého by sa dalo vypísať referendum aj na základe úspešnej petičnej akcie.

Ako už odznelo, petičnú akciu HZDS na skrátenie volebného obdobia parlamentu z roku 1994 neuznal prezident Kováč, opakované referendum o priamej voľbe hlavy štátu, ktoré vyhlásil Kováč, zase po prenesení prezidentských právomocí stopla Mečiarova vláda.

O rok neskôr prezident Rudolf Schuster rozhodol, že nevypíše referendum o používaní jazykov národnostných menšín v úradnom styku a neprivatizácii strategických podnikov, požadované petíciou, ktorú organizovali HZDS a SNS, lebo by vraj na základe posudkov, ktoré si dal vypracovať, bolo v rozpore s Ústavou SR.

V roku 2002 vtedajší poslanec Robert Fico požadoval, aby sa občania v plebiscite vyjadrili, či súhlasia s rozhodnutím vlády privatizovať 49 percent akcií SPP. Referendum však poslanci Národnej rady neschválili.

V januári 2003 zase parlament odmietol návrh poslancov KSS na vyhlásenie referenda o vstupe Slovenska do NATO. Kým vypísanie referenda o EÚ schválilo všetkých 147 prítomných poslancov, za referendum o vstupe do NATO sa ich postavilo len jedenásť. V tom istom čase zverejnila skupina občanov (medzi nimi politici KDH a SDĽ Ján Čarnogurský a Eduard Chmelár či odborár Ivan Saktor) výzvu „Za referendum o vstupe SR do NATO“. Hoci podpisy zbierali aj strany ako KSS, SNS i Pravá SNS, organizátori petície ju po zozbieraní necelých dvestotisíc podpisov stopli.

Zatiaľ posledné referendum, ktoré sa mohlo konať, ale nakoniec sa nekonalo, organizovali pred štyrmi rokmi odborári v spolupráci so Smerom. Organizátori sa touto akciou bránili zmenám v Zákonníku práce a ľudí sa chceli pýtať na skrátenia pracovného času na 35 hodín týždenne a zachovanie práv zamestnancov. Koncom marca 2011 vyhlásili, že zozbierali dostatok podpisov, nejaký čas tému ešte živili, ale nakoniec sa po nej zľahla zem.