Denník N

Politika na úradoch nevyzerá vždy rovnako

foto - TASR
foto – TASR

Každý zákon sa dá obísť, ale neznamená to, že nemá význam snažiť sa obmedziť nežiaduci vplyv politiky na personálne obsadenie v štátnej správe

Úradníci, ktorí pracujú pre štátnu správu, sú zvyčajne vyberaní na základe zákona o štátnej službe. Slovenská vláda aj pod tlakom Európskej únie v súčasnosti pripravuje novelu tohto zákona, pričom komunikuje, že hlavným dôvodom je snaha obmedziť politizáciu v štátnej správe.

Nikto nepochybuje, že politizácia, zjednodušene výber úradníkov podľa vkusu politikov, na Slovensku existuje mnoho rokov. Vidíme to napríklad podľa rastu počtu vymenených úradníkov v štátnej správe po voľbách, pričom výmeny sa týkajú nielen riaditeľov, ale aj referentov. Tento mediálny obraz však nie je presný. V skutočnosti totiž intenzita výmen nie je rovnaká na každom štátnom úrade a pri každej vláde, či pri každom ministrovi.

Preto uvádzam pár poznámok k nástroju a k deklarovanému cieľu: pomôže nové znenie zákona o štátnej službe obmedziť politizáciu? Pri uvažovaní nad danou témou sa opieram o výskum Ústavu verejnej politiky FSEV UK (s Miroslavom Beblavým), ktorý skúmal faktory ovplyvňujúce mieru politizácie na Slovensku.

Faktor 1: Rezorty

Keby minister financií vyhodil troch kľúčových ľudí, tak je rozpočet na daný rok v ohrození a ľudia si to všimnú. Financie sú tak vnímané ako veľmi dôležité a zároveň komplexné, kde rozsiahla politizácia môže vyvolať problémy, a tie môžu mať vysoké politické náklady. V danej inštitúcii sa usadila profesionálna kultúra, o ktorú sa zodpovedný politik hľadajúci kvalitu môže oprieť. Počet personálnych výmen je tam už niekoľko ostatných vlád nízky.

Opakom financií je ministerstvo sociálnych vecí. Na jednotlivých verejných politikách nie je jednoduchá zhoda, riešenia majú ideologický náboj. Prejavuje sa tu aj takzvaný cyklus politickej pomsty.

Úradník, ktorý pracoval pre viacero vlád o tomto ministerstve uviedol, že niekedy sú výmeny aj z pohľadu úradníkov nevyhnutné: „Personálny manažment Tomanovej bola katastrofa a nerobiť nič by bola ďalšia katastrofa… Personálne to tam bolo veľmi zdecimované, tak sa to muselo veľmi meniť – a zasiahlo to aj hĺbkové štruktúry.“

Pritom nejde len o výmeny medzi stranami, ale aj v rámci jednej strany. Buďme preto na chvíľu aktuálni – mal si nechať minister Draxler tím ministra Čaploviča? Osobne sa domnievam, že ak chce mať výsledky, tak jeho výmeny majú istú legitimitu.

Aj preto viacerí odborníci na riadenie verejného sektora poukazujú na potrebu rozlišovať medzi takzvanou funkčnou politizáciou, keď sa hľadajú myšlienkovo spriaznení odborníci, a straníckou patronážou, kde ide len o umiestnenie straníckych kamarátov a o ich príbuzných bez istoty ich odbornosti.

Zodpovední ministri totiž chcú mať tím, na ktorý sa vedia odborne spoľahnúť a ktorý rozumie tomu, čo chcú presadiť. Slabí či nezodpovední ministri odbornosť nevnímajú ako kľúč k svojmu úspechu (úspech je pre nich napríklad to, že sú na chvíľu dôležití) alebo nemajú silu brániť sa tlakom z rodiny či od straníckych štruktúr.

Faktor 2: HZSD a SNS vs. zvyšok politických strán

SNS a HZDS mali vlastný „štýl uchopenia moci“ a personálnej politiky, kde išlo primárne o stranícku patronáž, teda o zvyšovanie kvality života vyvolených straníkov, a nie o zvyšovanie kvality riadenia verejného sektora.

Medzi ostatnými vládnucimi stranami v krátkej histórii Slovenska nie je vidieť v personálnej politike vážnejší rozdiel. To, že ostatné strany, ktoré vládli či vládnu, nemajú vlastnú, špecifickú kultúru riadenia personálnej práce však neznamená, že nezasahujú, ale že zasahovanie je náhodné a individualizované.

Faktor 3: Autonómia a odbornosť ministrov

Miera výmeny úradníkov tak závisí aj od toho, kto za danú stranu zodpovedá za rezort. To znamená, že nie každý minister za Smer, SDKÚ či SaS dovolil robiť stranícku personálnu politiku, keď stranícke štruktúry tlačia.

Politik, ktorý sa zúčastňoval na riadení ministerstva v rôznych pozíciách, povedal, že „strana má svoje rezervy, svoje zväzy“ pre jednotlivé vecné oblasti, ich príchod na ministerstvo je však limitovaný („nemohol som nimi veľmi obsadzovať, lebo sú to ľudia mimo Bratislavy a nechceli odísť od rodín“).

Aj preto sú pre ne zaujímavejšie pozície v miestnej štátnej správe, kde strana vie vyvinúť veľký tlak. Jeho strana však naňho podľa vlastných slov vyvíjala tlak na všetkých úrovniach, ale nie neodolateľný. Strana tohto politika však bola oveľa asertívnejšia na inom ministerstve, ktoré riadil slabší minister.

Okrem stranícky slabého ministra je hrozbou pre stranícku politizáciu aj taký minister, ktorý o agende vecne nič nevie. Nedokáže totiž rozoznať kvalitu od nekvality a nechá si od straníckych štruktúr či rodiny a kamarátov nadiktovať personál. Nikto uvažujúci neuverí nadpriemerne vysokej koncentrácii odborníkov na reguláciu poľnohospodárstva v Komjaticiach (rodisku ministra Jahňátka).

Personál ministrovi za istých okolností diktujú aj záujmové skupiny. Príkladom je ministerstvo zdravotníctva. Úradník, ktorý pracoval na politicky citlivej pozícii za viacerých vlád, uviedol: „Vždy sa menia všetci generálni riaditelia. V rezorte pôsobia viaceré záujmové skupiny a mení sa, ktorá ju práve kontroluje. Ide o súkromné záujmy biznisu a vedia sa dobre zorganizovať.”

Faktor 4: Zákonná regulácia prijímania do štátnej služby

Zaznievajú tak hlasy, že keď budeme mať „prísny“ zákon o štátnej službe, výber úradníkov nebude podliehať politizácii. Dáta dané tvrdenia nepotvrdzujú. Samotný fakt, že na Slovensku existoval Úrad pre štátnu službu a jedna z formálne najprísnejších legislatív v Únii na danú oblasť, neznamenal zníženie počtu personálnych výmen po zmene vlád či ministrov.

Priame výbery či zmanipulované formalizované výbery prebiehali aj v systéme existencie centrálneho úradu. Presadila sa buď DNA vládnucich strán, prípadne tlak straníckych štruktúr na politicky či vecne slabého ministra. Spôsob sa našiel.

Na záver preto tri poznámky. Po prvé, to, že na Slovensku doteraz žiadne formálne prísnejšie zákony a formálny Úrad pre štátnu službu nedokázal plošne obmedziť politizáciu, neznamená, že pripravovaná novela nemôže zohrať dôležitú úlohu. Práve preto som zvedavá, s akými konkrétnymi opatreniami príde Úrad vlády do diskusie na jar tohto roka.

Po druhé, už teraz je jasné, že akýkoľvek dobre mienený zákon sa dá obísť a spraviť z neho len papierový drak. Preto je okrem zákona dôležité aj to, kto v tejto krajine vládne, kto sú konkrétni ministri a akú personálnu politiku sú ochotní reálne v štátnej správe zaviesť a postaviť sa za ňu.

A posledná poznámka: v diskusii o reforme personálnej politiky v štátnej správe netreba zabudnúť na to, že akokoľvek sa nám to nepáči, zjednodušovať diskusiu o reforme zákona o štátnej službe na depolitizáciu, je mierne povedané krátkozraké.

Hlavným cieľom nie je len depolitizovaná štátna správa, ale kvalitná štátna správa. Priamy výber (s alebo bez formálneho výberového konania) úradníkov politikmi, teda politizácia štátnej správy, je totiž sčasti reakciou na doterajšiu nekvalitu úradníkov, s ktorou niektorí ministri nemohli plniť svoj mandát.

Daná skutočnosť preto komplikuje debatu o téme regulácie výberu úradníkov do štátnej správy a žiada si zaviesť také opatrenia, ktoré nielen obmedzia vplyv kamarátov a straníkov na výber úradníkov, ale zároveň zabezpečia kvalitné tímy v štátnej správe.

Teraz najčítanejšie