Prezident má pri rozhodovaní o referende tri možnosti, ale žiadnu, ktorou uspokojí všetkých

Autor je vedúci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, bývalý poradca dvoch prezidentov republiky pre ústavnoprávne otázky

Pred niekoľkými dňami bola do prezidentskej kancelárie doručená občianska petícia s návrhom na vyhlásenie celoštátneho referenda s otázkou: „Súhlasíte s tým, aby Slovenská republika neuplatňovala sankcie voči Ruskej federácii, ktoré škodia slovenským občanom, živnostníkom a aj podnikateľom?“

Po niekoľkých rokoch tak na Slovensku opäť ožíva téma referenda a s ňou, prirodzene, aj diskusia o ústavnosti jeho predmetu. Referendum patrí medzi oblasti, ktorým sa dlhodobo intenzívne venujem vo svojej vedeckovýskumnej činnosti. Venoval som sa mu aj v aplikačnej praxi, keď som bol v uplynulých rokoch poradcom dvoch hláv štátu, ktoré dostali návrhy na vyhlásenie referenda a vzhľadom na pochybnosti o ich ústavnosti využili možnosť dať preskúmať referendové otázky Ústavnému súdu. K referendu som sa opakovane vyjadroval aj na stránkach týchto novín. Povedal som si teda, že svoj ústavnoprávny pohľad ponúknem i tentoraz. Predtým však tri poznámky.

• Poznámka prvá. Každé referendum je rozhodovaním o veciach verejných a v tomto smere je teda nielen ústavnoprávnou, ale aj politickou otázkou. Lebo, zjednodušene povedané, iniciátor referenda sa snaží presvedčiť väčšinu spoločnosti o vhodnosti zavedenia alebo zrušenia nejakého právne záväzného pravidla. Zákonite preto každé referendum rozdeľuje spoločnosť i politickú scénu v názore na vhodnosť a správnosť toho, čo sa v referende navrhuje. Politický konflikt a zároveň prirodzená vlastnosť priamej demokracie.
• Poznámka druhá. Každé referendum sa koná v režime a podľa pravidiel, ktoré mu určuje ústava a konkretizuje zákon. Je teda otázkou nielen politickou, ale aj ústavnoprávnou. Z ústavy a rozhodovacej činnosti Ústavného súdu vieme, že: 1. predmet referenda musí byť v súlade s ústavou a ústavnými zákonmi; 2. ústavnosť predmetu referenda môže vyhodnotiť buď prezident republiky samostatne, alebo Ústavný súd, ak ho o to prezident požiada; 3. ústavnosť predmetu referenda sa posudzuje vo vzťahu k všetkým ústavným normám (teda normám zakotveným v ústave a ústavných zákonoch); 4. ak je predmet referenda v rozpore s ústavou alebo ústavným zákonom, nemožno ho vyhlásiť.
• Poznámka tretia. Ak ústavný právnik zaujíma odborné stanovisko k ústavnosti predmetu konkrétneho referenda, nemá to robiť podľa svojich prípadných sympatií či nesympatií k iniciátorom referenda ani podľa svojho politického názoru na predmet referenda. Má to robiť výlučne podľa toho, čo hovorí ústava a judikatúra Ústavného súdu, a zároveň tak, aby prednesené závery platili v každom volebnom období bez ohľadu na politickú situáciu, osoby a obsadenie. Aj keď toto všetko dodrží, záver o ústavnosti referenda môže byť len v rovine áno/nie. Každému z dvoch táborov názorovo rozdelenej spoločnosti sa však politicky páči len jedna z týchto možností, druhá nie. Preto ústavnému právnikovi hrozí, že akokoľvek podrobnú a konzistentnú ústavnoprávnu argumentáciu ponúkne, niektorí ho obvinia (či už z dôvodu nepochopenia, alebo zámerne), že niekomu chce politicky pomáhať alebo škodiť. Je toto dôvod rezignovať na potrebu vecnej a odbornej verejnej diskusie o otázkach, pri ktorých je v hre ústavnosť? Pre niekoho možno áno, iný to berie ako riziko povolania. Beriem teda toto riziko s poslednou predbežnou poznámkou: debata o ústavnosti tohto referenda nie je debatou o tom, či sú protiruské sankcie správne alebo nie, či sú efektívne alebo nie, prípadne či ich treba zúžiť, zrušiť alebo ešte rozšíriť. Je len debatou o tom, či referendová otázka v predloženej podobe spĺňa parametre, ktoré podľa ústavy spĺňať musí.

A teraz k veci samej. Referendum je na Slovensku nástrojom normotvorby, čiže prijímania právnych pravidiel. Jasne to vyplýva z jeho zaradenia pod zákonodarnú moc a potvrdil to aj Ústavný súd. V referende sa teda musí hlasovať o otázke, ktorá je spôsobilá zaviesť nejaké pravidlo alebo nastoliť nejaký dlhodobý stav. Toto pravidlo má vždy silu ústavného zákona, ako ustálil Ústavný súd. Preto nemôže byť predmetom referenda individuálny akt (akým by bolo napríklad jednorazové skrátenie volebného obdobia Národnej rady alebo príkaz konkrétnej vláde podať demisiu) – aj o tom už rozhodol Ústavný súd.

Protiruské sankcie sú z formálnej stránky stanovené nariadením Európskej únie. Majú teda povahu právneho predpisu. Tento právny predpis je priamo aplikovateľný vo všetkých členských štátoch a zaväzuje členské štáty, ako aj všetky fyzické a právnické osoby na ich území. Podľa čl. 7 ods. 2 našej ústavy „právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskej únie majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky“. Nariadenie Európskej únie medzi jej právne záväzné akty jednoznačne patrí. Z titulu autority našej ústavy je teda nadradené slovenským zákonom.

Okrem toho je naše členstvo v Európskej únii, právne pravidlá a povinnosti s ním spojené otázkou našich medzinárodných záväzkov, ku ktorým sme dobrovoľne pristúpili. Ústava samotná vo svojom čl. 1 ods. 2 explicitne hovorí, že Slovenská republika uznáva a dodržiava „medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky“.

Teraz sa na referendovú otázku pozrime optikou vyššie napísaného. Otázka nesmeruje k prijatiu jednorazového aktu, ale k zavedeniu pravidla. Z technického pohľadu teda spĺňa požiadavku, že predmetom referenda má byť otázka, ktorou sa zavádza právna norma.

Táto otázka smeruje k zavedeniu pravidla, podľa ktorého Slovensko nemá uplatňovať sankcie proti Ruskej federácii. Toto pravidlo má mať silu ústavnej normy, lebo takú silu má u nás výsledok referenda vždy.

A tu vzniká zásadná ústavnoprávna otázka: dá sa tak, aby to bolo v súlade s ústavou, zaviesť referendová norma, ktorá povie, že sa nemá plniť akt (nariadenie Európskej únie), ktorý podľa našej ústavy má prednosť pred slovenskými zákonmi a ktorý vyplýva z medzinárodných záväzkov, ktoré nám naša ústava prikazuje dodržiavať?

Už len z pohľadu našej vlastnej ústavy v tomto vzniká vážny problém. A to sme zatiaľ ešte nehovorili o tom, že podľa dlhej konštantnej série rozsudkov Súdneho dvora Európskej únie (Costa verzus ENEL, Simmenthal a mnohé ďalšie) majú mať všetky normy Európskej únie prednosť pred všetkými vnútroštátnymi normami, podľa súdneho dvora dokonca aj pred normami ústavnými.

S prednosťou noriem Európskej únie pred ústavnými by sa dalo ústavnoprávne polemizovať, je to problém zložitý, no v tomto kontexte nepodstatný: protiruské sankcie nie sú v rozpore so slovenskou ústavou, zato sú, naopak, súčasťou aktov, ktoré slovenská ústava prikazuje rešpektovať.

Z uvedeného vyplýva, že tu jestvuje vážna pochybnosť o súlade tejto referendovej otázky s ústavou. Vo svojej podstate je to niečo podobné, ako by bola otázka napríklad v znení: Ste za to, aby Slovensko neumožňovalo vo voľbách do Európskeho parlamentu vykonávať volebné právo občanom ostatných členských štátov Európskej únie, ktorí majú na Slovensku trvalý pobyt? Skrátka, otázka, ktorá chce zaviesť ústavný príkaz jednostranne neplniť niečo, čo vyplýva z našich medzinárodných záväzkov.

Pritom (ako už výstižne poukázal môj kolega Vincent Bujňák) by bolo možné predstaviť si otázku namierenú proti sankciám, ktorá by ústavnoprávne problematická nebola, napríklad: Ste za to, aby ústavné orgány Slovenskej republiky v medziach svojich právomocí vykonali všetky kroky potrebné na zrušenie sankcií proti Ruskej federácii? Vieme, že ústavný zákon o spolupráci Národnej rady a vlády v záležitostiach Európskej únie umožňuje parlamentu a jeho výboru pre európske záležitosti ukladať členom vlády, ako majú v orgánoch Európskej únie hlasovať. V tomto prípade by im to uložili priamo občania v referende. Iste, mohlo by sa pochybovať o efektívnosti takého referenda, pokiaľ ide o reálne zrušenie sankcií, ale ťažko by sa dalo pochybovať o jeho ústavnosti.

Potom je tu ešte ďalšia rovina referendovej otázky, ktorú už síce nepovažujem za až takú problematickú ako doteraz uvedené veci, ale ktorá jej takisto nepridáva na ústavnosti, na jasnosti ani na praktickej vykonateľnosti.

Ide o to, že podľa tejto otázky Slovensko nemá uplatňovať sankcie, „ktoré škodia slovenským občanom, živnostníkom a aj podnikateľom“. Považujem za viac-menej isté, že z pohľadu tvorcov otázky táto časť vety bola vyjadrením ich názoru na sankcie ako také, v podstate niečo ako „odôvodnenie“ navrhovanej referendovej normy.

Z pohľadu pravidiel legislatívneho, ale aj všeobecného jazyka sa však táto veta dá čítať tak, že sa nemajú uplatňovať len tie sankcie, ktoré škodia slovenským občanom, živnostníkom a aj podnikateľom. Školený legislatívec by totiž povedal, že ak sa nemajú uplatňovať sankcie en bloc, potom je táto časť vety zbytočná a mala by ísť do dôvodovej správy, respektíve keďže ide o referendum, mala byť súčasťou prílohy referendovej otázky, ktorá by vysvetľovala, prečo sa referendový návrh má schváliť a prečo sú škodlivé všetky sankcie.

Aj keď takéto chápanie zrejme nebolo zámerom tvorcov referendovej otázky, legislatívno-technicky by bolo opodstatnené – referendum je na Slovensku nástrojom tvorby legislatívy, preto text každej otázky treba formulovať i vnímať ako text potenciálnej právnej normy. Takéto čítanie referendovej otázky by však nevyhnutne prinieslo potrebu stanovenia kritérií, podľa ktorých by sa určilo, ktoré spomedzi sankcií škodia a nemajú sa uplatňovať a pre ktoré to neplatí.

Výkladové komplikácie sa týmto nekončia. Podľa znenia otázky sa totiž má referendom rozhodnúť o tom, že sankcie nemá uplatňovať „Slovenská republika“. Nariadenie Európskej únie však v súvislosti s uvalením sankcií ukladá povinnosti (reštrikcie) mnohým aktérom: predovšetkým bankám, podnikateľským subjektom či živnostníkom – lenže oni nie sú „Slovenská republika“.

Treba teda rozumieť veci tak, že v prípade schválenia referendového návrhu by Slovenská republika nemala konať to, čo v rámci sankcií podľa nariadenia prináleží konať štátu, no subjekty od štátu odlišné by si ďalej plnili to, čo podľa nariadenia plniť majú? Ani toto pravdepodobne nebolo zámerom iniciátorov, lenže faktom je, že z jazykového znenia otázky sa to presne takto ponúka. Tým sa vec ďalej komplikuje aj nad rámec pochybností o ústavnosti otázky. Keby takáto referendová ústavná norma vznikla, môžeme považovať za isté, že komplikácie s výkladom otázky by nastali.

Prezident republiky má dnes referendový návrh na stole, a ak je počet podpisov dostatočný, musí o ňom rozhodnúť buď tak, že referendum vyhlási, alebo tak, že ho nevyhlási s odôvodnením, že otázku sám považuje za protiústavnú, alebo tak, že sa obráti s pochybnosťami na Ústavný súd a potom rozhodne podľa toho, čo súd povie.

Špekulovanie nad tým, čo hlava štátu urobí, prípadne aké riziká jej ktorá možnosť prináša, by už bolo vybočením z poľa ústavného práva na pole politológie. Môžeme však povedať toľko, že prezident zrejme nemá k dispozícii takú možnosť, ktorou uspokojí všetkých a nenahnevá nikoho.

Oslávte s nami 17. november kvalitným čítaním z knižnej edície Denníka N. Len dnes kniha 1989. Pád sovietskeho impéria s 20 % zľavou na obchod.dennikn.sk