Čo sme sa naučili pri bratislavskom obchvate (k najväčšej vládnej zákazke)

Ak ste v svojom živote venovali aspoň jednu minútu miliónovej kauze cétečko, pretože vás zaujíma, ako štát hospodári, bratislavskému obchvatu by ste mali venovať vzhľadom na jeho budúce náklady aspoň pol dňa. Ide o dve miliardy eur, najväčšiu zákazku pripravenú druhou Ficovou vládou.

Dá sa čítať ako príbeh o jednom z najlepšie vedených tendrov v histórii krajiny, hoci tu zároveň vidno podozrenia, ak už nie z podvodov, tak určite z plytvania za stovky miliónov eur.

Na obchvat Bratislavy budeme napokon možno spomínať ako na pokus zmeniť spôsoby, ako štát rozhoduje.

A spomínať na obchvat určite dlho budeme. Dnešní tridsiatnici budú tesne pred dôchodkom, keď štát prestane v rozpočte každý rok plánovať takmer 60 miliónov eur pravidelnej splátky za obchvat.

Podľa toho, komu o čo ide

Za dobrého ministra dopravy sa na Slovensku považuje ten, kto za svoje pôsobenie zorganizuje stavbu čo najväčšieho počtu kilometrov diaľnic s čo najmenej viditeľným predražením. Z tohto pohľadu boli poslední dvaja ministri – Ján Figeľ a Ján Počiatek – veľmi úspešní.

Figeľ bol trpezlivý, po krachu dvoch obrích PPP projektov jeho ľudia zorganizovali eurofondové tendre, po ktorých sa najmä na D1 začalo stavať znova nielen masívne, ale aj lacno.

Ján Počiatek na to nadviazal, za jeho panovania už ceny mierne rástli, no nevieme povedať, či pre zlú organizáciu tendrov, alebo sa len stavebné firmy spamätali z krízy a prirodzene pýtali viac.

Samozrejme, stavba diaľnic by nemala byť jediným nástrojom na riešenie problémov, ktoré má mať podľa svojho názvu na starosti ministerstvo dopravy. Kým však Slovensko nemalo postavenú ani polovicu D1, zamieňanie cieľa (lepšia dopravná obslužnosť) s nástrojom (viac diaľnic) robilo len minimálne škody.

Prasklo to pri obchvate Bratislavy. Štát sa od začiatku nesnažil nájsť spôsob, ako s čo najmenšími nákladmi urobiť dopravu v Bratislave pre ľudí pohodlnejšou. Od začiatku debatu zúžil na hľadanie modelu financovania rýchlej stavby dvoch nových diaľnic (D4, R7) cez hlavné mesto. Keď potom v lete minulého roka ľudia z ministerstva financií opakovali otázku, či vôbec niekto preskúmal iné možnosti zlepšenia prejazdnosti Bratislavy, museli v očiach úradníkov ministerstva dopravy vyzerať ako sabotéri.

Prečo sa však na iné riešenia nepýtala župa, ktorá je napríklad hlavný ťahúň Bratislavskej integrovanej dopravy a najmä prečo podstatu debaty odignoroval bratislavský magistrát, pre ktorý je doprava v meste hlavný problém? Pretože štát má veľa peňazí a tak je schopný samosprávy hocikedy vydierať.

Viktor, pán Bratislavy

Na ministerstve dopravy mal bratislavský obchvat od začiatku na starosti štátny tajomník Viktor Stromček. Tento štyridsiatnik nebol dovtedy v celoslovenskej politike extra známy, hoci v Bratislave patril k najvplyvnejším ľuďom Smeru.

Riadil napríklad kanceláriu predsedu parlamentu Pavla Pašku, a keď sa stal Milan Ftáčnik primátorom Bratislavy, prevzal Stromček riadenie magistrátu.

Pre pochopenie jeho vplyvu a poslania treba pripomenúť, že bol pri prvých kontraktoch Váhostavu na Bratislavskom hrade rovnako ako pri výstavbe zimného štadióna, ktorý pre potreby Širokého hokejového klubu zaplatilo mesto a štát.

Hoci primátorom Bratislavy sa stal pravicový kandidát Ivo Nesrovnal, štátny tajomník za Smer mal dosť pák na to, aby nové vedenie mesta prinútil súhlasiť so všetkými jeho plánmi okolo obchvatu. Stromček vie, že Bratislava nemá dosť peňazí na investície, preto musí prosiť o dary vládu.

Len pre pripomenutie: Ministerstvo dopravy malo kontrolu nad eurofondami, z ktorých si Bratislava v poslednej chvíli stavala zelený most cez Dunaj. Vláda cez štátne firmy prispela hlavnému mestu na obnovu ciest pred štartom slovenského predsedníctva Únie 8 miliónmi eur, čo je suma blízka úrovni investícií do ciest za celé Ftáčnikovo primátorovanie. A v neposlednom rade prinesie obchvat Bratislave približne 8 miliónov eur za pozemky, ktoré by mesto za tak dobrú cenu určite nepredalo.

Ivo Nesrovnal je veľký fanúšik železničnej dopravy, vo volebnej kampani pred dvoma rokmi spomínal neautomobilové riešenia dopravy v Bratislave spomedzi kandidátov najčastejšie. Stromčekovi napriek tomu pravicový primátor nekládol otázku, či by mestu viac ako mohutný obchvat nepomohla napríklad kombinácia stavby ciest a posilnenia vlakov.

Primátor Bratislavy má v kompetencii parkovaciu politiku, môže zaviesť mýto za vstup do mesta, mesto má vlastný dopravný podnik a so župou, železnicou a Slovak Lines skúša integrovanú dopravu. Pred rozhodujúcou investíciou do bratislavskej dopravy však o ničom z toho primátor Bratislavy so štátom nediskutoval. Akoby si spočítal, že ak by aj gigantická investícia priniesla doprave len malú úľavu, rozpočet mesta pritom neriskuje nič, pretože všetko zaplatí centrálna vláda.

Tri miliardy ušetril a ešte ani nezačal

Keďže Stromček vymazal primátora Bratislavy z debaty ešte pred jej štartom, názoru štátnych železničiarov sa tiež báť nemusel a starostovia okolitých obcí nad nápadom stavať nové cesty jasali, riskoval už len kritiku za cenu obchvatu. Aj tu však ukázal politický talent. Vzorovo použil klasický trik, keď cenu postavil vysoko, aby potom každé jej znižovanie vyzeralo ako úspech.

Keď na jeseň opakoval, že treba počkať na ponuky firiem v tendri, len pozornejší pochopili, že sa spolieha na to, že to bude oveľa menej ako dookola spomínaných 4,5 miliardy eur z prvého vládneho odhadu. Navrhovaná ročná splátka 56 miliónov eur ako požiadavka najlacnejšieho konzorcia však prekvapila aj tých, ktorí vedeli, ako rozšafne vznikol pôvodný odhad stopäťdesiatmiliónovej splátky.

Politicky to Stromčekovi pomohlo výrazne. Väčšina kritikov vrátane predsedu Siete Radoslava Procházku hovorili o obchvate ako o “tridsaťročnom tunele”, pretože jeho cenu porovnávali s dvojnásobne lacnejším obchvatom Viedne. Po zverejnení ponúk v tendri prestala byť cena obchvatu pre politikov témou.

Diskutovať sa naopak začalo o tom, či je konečná cena taká nízka vďaka dobre zorganizovanej súťaži, zmene projektu alebo priaznivejším úrokom. Správna odpoveď je, že sa tieto tri faktory znásobili.

Zmeny projektu zo šesťpruhov na štvorpruhy ubrali zo stavebných nákladov približne sto miliónov eur, ktoré sa úrokmi za 30 rokov koncesie samozrejme násobia, no zďaleka to nevysvetľuje, prečo padla cena zo 4,5 miliardy eur na skoro tretinu.

Dôležitejší bol pád úrokov, za ktoré sú banky ochotné súkromnej firme na obchvat požičať. Napokon získa víťazné konzorcium úrok v priemere menej ako 3,7 percenta, čo je už veľmi blízko dvom percentám, za ktoré si požičiava štát. (Takéto porovnanie je dôležité, lebo ak by sa obchvat nestaval cez PPP, ale štát by si ho postavil za vlastné, tiež by si na to musel požičať. Štát totiž nikdy nebude bez dlhov, preto do ceny každej vládnej investície treba započítavať aj úroky, ktoré platí krajina zo svojho dlhu.)

Nízke úroky, ktoré si však napokon vyrokoval víťaz súťaže o obchvat, prekvapujú aj v súčasných časoch lacných úverov. Vysvetľovať to môže časť pôžičky, ktorou prispela Európska investičná banka. S ňou Slovensko rokovalo od začiatku minulého roka a jej rady zrejme prispeli aj k zreálneniu projektu. EIB je banka, ktorá patrí členom Únie, vie byť lacná, pretože jej stačí, keď na projekte neprerobí. A dobrý projekt je podľa nej ten, ktorý kopíruje Úniou preferované trasy. D4 na nich je, R7 nie, preto na náklady prvej požičala 500 miliónov eur, na druhú nič.

Ani s hľadaním peňazí pre zvyšok úveru zrejme nebol veľký problém. Relatívne bezpečných infraštruktúrnych projektov financovaných cez PPP bolo v minulom roku v Európe extrémne málo. Ak banky hľadali aj tento typ projektu, nemali veľmi na výber.

Najlepší tender Smeru

Silná konkurencia daná nedostatkom veľkých PPP projektov v Európe sa prirodzene prejavila nielen medzi bankami, ale aj medzi stavebnými firmami. Všetko zatiaľ nasvedčuje tomu, že ministerstvo dopravy to dokázalo využiť v prospech štátu.

Stromčekovo vedenie PPP projektu bolo síce pod kritikou celý čas, no podozrenia o možnej neférovosti tendra neboli konkrétne a výhrady smerovali predovšetkým k zmysluplnosti celej akcie.

Stromček použil takzvaný súťažný dialóg, čo je režim, ktorý do zákona zaviedol Smer na začiatku svojej  druhej vlády. Pointa tejto formy je, že ak má štát na začiatku málo informácií, nevie poriadne, čo presne chce objednať, môže sa poradiť so samotnými súťažiacimi. V ideálnom prípade to môže byť obojstranne prínosné. Poučený obstarávateľ dokáže jasne povedať, o čo sa súťaží, a firmy mu zasa pomôžu vyhnúť sa požiadavkám, ktoré prinesú všetkým len náklady a úžitok nikomu.

Za prvej Ficovej vlády skončili klasické tendre na PPP diaľnice pre štát katastrofálne, čo hovorí v prospech použitia súťažného dialógu. Rovnako ako to, že štát nemá dosť skúseností s tým, ako presne popísať dostupnosť postavenej cesty, ktorú má koncesionár 30 rokov garantovať.

Na druhej strane, rozhodujúcu časť objemu tejto zákazky tvorí obyčajná stavba diaľnice a rýchlostnej cesty, ktorú NDS obstaráva rutinne, a nepotrebuje na to špeciálnu formu tendra.

Treba na to myslieť, pretože súťažný dialóg má aj riziká, nielen výhody. Ak je vedený zle, ak v ňom preberú iniciatívu firmy, môže ním štát v skutočnosti len pomôcť vzniku kartelu alebo ťažko vymáhateľnej objednávky.

V prípade bratislavského obchvatu je veľká šanca, že aj po rokoch to bude vyzerať, že Stromček a kol. riadenie samotného tendra zvládli. Nejde len o relatívne nízku cenu. Napriek pôvodným kuloárnym rečiam, podľa ktorých mala súťaž istého víťaza, vyhralo konzorcium vedené španielskou Cintrou, ktoré nepatrilo medzi favoritov.

Neobjavilo sa žiadne podozrivé prepojenie víťaza na slovenské politické či lobistické špičky. Nikto z neúspešných kandidátov nepodal oficiálnu námietku a ani neskoršie lobistické návštevy porazených účastníkov u slovenských politikov nepriniesli nič, čo by stálo za zmienku.

Až po skončení tendra ministerstvo zverejnilo aj chýbajúce podkladové materiály, no kľúčový návrh zmluvy bol verejný dlho.

Najväčšiu výhradu k výsledku tendra napokon sformuloval Ján Kovalčík z INEKO. Upozornil, že termíny odovzdávaní časti stavby sú naplánované tak, že hoci najťažšie úseky ešte možno nebudú hotové, štát už začne investorovi platiť splátky, aj keď v nie plnej výške. Ministerstvo dopravy s tým nič neurobilo napriek tomu, že nový minister za Sieť Roman Brecely mal možnosť vyjednávať. V praxi zrejme narazil na fakt, že štát mešká s prípravou pozemkov, a tak nevie byť voči investorovi tvrdý v termínoch odovzdávok.

No generálne neexistuje žiadna silná námietka či podozrenie, ktoré by spochybňovalo férovosť či profesionalitu tendra na 30-ročnú koncesiu pre D4 a R7.

Tak v čom je vlastne problém?

Stovky miliónov hore dole

Nedôveryhodne vyzerá najmä nákup pozemkov, ktoré musí štát koncesionárovi pripraviť. Ide pritom o závratnú sumu aj z pohľadu štátneho rozpočtu. Podľa posledných správ stáli pozemky pod obchvatom 387 miliónov eur, čo je pol percenta HDP, respektíve dvojnásobok ročného rozpočtu celého ministerstva kultúry.

Národná diaľničná spoločnosť nezverejňuje, od koho a za akú cenu pozemky odkúpila, a hoci sa všade robia znalecké posudky, bolo tak napokon len na Stromčekových úradníkoch, komu čo vyplatia.

Ministerstvo dopravy ignorovalo varovania, že keď príde výkup pozemkov pod diaľnice do veľkých miest, začnú náklady na výkup narastať do neprimeraných rozmerov. Ak totiž štát o nejakom pozemku povie, že na ňom ide stavať diaľnicu, jeho cena môže vyskočiť aj na stonásobok. Napríklad pri ornej pôde pod budúcou R7 sa stávalo, že to, čo bola predtým cena v centoch, mal štát napokon platiť v eurách. To je samozrejme obrovský priestor pre špekulantov. Ak by sa štát preto rozhodol včas meniť zákony, mohol skúsiť vybudovať stropy pre výkupné ceny bez toho, aby porušil ústavu. Zopakujme, že ak by tým ušetril pri bratislavskom obchvate napríklad len polovicu sumy minutej na výkup pozemkov, získal by toľko, čo štát dá za celý rok na kultúru a cirkvi.

Vie niekto, podľa čoho sa tu rozhodujeme?

Najväčšie riziko bratislavského obchvatu však nie je v zbytočne drahých pozemkoch či možných prehliadnutých detailoch koncesnej zmluvy, vďaka ktorým by sa štát časom mohol dostať do nevýhodnej pozície. Najväčšia pochybnosť je, či sa budeme po Bratislave vďaka obchvatu pohybovať rýchlejšie.

O tom, že obchvat zlepší vjazd do mesta, niet pochýb. Ak rozšírite cestu na mieste, kde je teraz väčšinu času zápcha (napríklad R7 pri vstupe do mesta), tak prejazd áut bude určite plynulejší a prínos nových komunikácií istý a okamžitý. Spor medzi výpočtami ministerstva dopravy a ich kritikov je v tom, či sa lievik len nepresunie na iné miesta a nová doprava nespôsobí problémy hlbšie v meste.

Lebo, ako už v tejto debate bolo za posledný rok povedané mnohokrát, väčšina terajšej dopravy po tepnách Bratislavy nie je tranzit, nie sú to autá, ktoré mesto len prechádzajú. Automaticky to neznamená, že D4 a R7 pomôžu len tranzitu, alebo že nové cesty vyvolajú nezvládnuteľný nárast novej dopravy do mesta. Je to len teória, ktorú možno posúdiť iba dopravnými modelmi.

Pre ministerstvo dopravy ich robil Výskumný ústav dopravný, ktorý si ich objednával od svojej sesterskej organizácie v Brne. Výskumný ústav dopravný je slovenská jednotka v posudzovaní dopravných riešení, no ani on sa netají tým, že špeciálny softvér model týchto rozmerov sám urobiť nedokáže. Kritici práce Ľubomíra Palčáka zvyknú pripomenúť, že jeho súkromná firma je navyše závislá od  zákaziek od ministerstva. A názor ministerstva bol jasný od začiatku – riešenie pre Bratislavu je obchvat postavený cez PPP.

Žiadna konkurenčná štúdia, ktorá by ukazovala, že výpočty v prospech obchvatu neboli správne, však neexistuje. Výhrady voči Palčákovmu modelu sú postavené na výčitkach Jána Kovalčíka z INEKO, ktorý našiel v niektorých predpokladoch dopravného modelu zjavné nezmysly. Mohli však tieto chyby poškodiť konečný výpočet natoľko, aby bol nedôveryhodný? Ani Kovalčík, ani nikto v inej mimovládke nemá prostriedky, aby to posúdil.

Podobne nejasný koniec má aj diskusia o výčitke, že štát so začiatkom tendra nepočkal na výsledky generelu bratislavskej dopravy, ktorý mal za peniaze Európskej komisie doniesť aj dáta potrebné na modelovanie správania sa áut hlbšie v meste. Generel už je od jesene k dispozícii, ale autority, ktorá by vedela postaviť kontrolný dopravný model vplyvu D4 a R7, niet.

Ján Kovalčík je bývalý analytik a žurnalista, ktorý za Jána Figeľa pracoval ako šéf stratégie ministerstva dopravy, no v INEKO nemá k dispozícii extra dopravný tím či softvér na modelovanie.

O jednej z najväčších investícií v histórii Slovenska sa tak rozhoduje podľa modelu súkromnej firmy, ktorá ho pre malé skúsenosti vlastne ani nevie spraviť sama, a ktorej kľúčovým zákazníkom je štát. Oponenti modelu tejto firmy sú približne traja ekonómovia z mimovládnych organizácií, z ktorých jeden má skúsenosti aj z riešenia problémov dopravy, ostatným taká expertíza chýba.

Slová poradenského konzorcia vedeného Pricewaterhouse Coopers zasa treba brať s mimoriadnou rezervou, lebo už pri jeho výbere sa ukázalo, že štát má jasno v tom, že chce PPP a o iných možnostiach ani nediskutuje. Na výsledok štúdie uskutočniteľnosti, ktorá mala povedať, či PPP áno alebo nie, bol priamo naviazaný poradenský kontrakt za 5,4 milióna eur. Teda ak by poradcovia vláde PPP neodporučili, prišli by o násobne veľkú zákazku.

Pravda, dostatočnú váhu mal pri obchvate aj posudok Inštitútu finančnej politiky, ktorý v hierarchii štátnej správy nespadá pod Stromčeka, ale požíva ochranu ministra financií. Napokon však aj riaditeľ IFP Martin Filko len rezignovane opakoval, že dopravný model dodaný ministerstvom dopravy bol pre nich čierna skrinka, ktorej obsahu nerozumeli. Len sa rozhodli predpokladať, že jej výstupy sú v princípe použiteľné.

Na ministerstve financií si na jeseň minulého roka urobili aj vlastný odhad alternatívy k obchvatu, ktorá by vyšla na približne 400 miliónov eur. Polovicu by podľa nich stálo postavenie časti R7 a prestavba viacúrovňovej križovatky pri príjazde do mesta k Bajkalskej a približne 130 miliónov nové vlakové súpravy. Rátalo sa aj s novými záchytnými parkoviskami a príjmami z dane za vstup do mesta v rozmedzí 50 centov až dve eurá za auto.

Tu však analytici ministerstva financií narazili na vlastné limity, a preto len požiadali Stromčekových ľudí, aby tento model prepočítali. Odpoveď dostali na poslednú chvíľu. V piatok, v týždni pred prvým schvaľovaním obchvatu vo vláde, dostal od ministerstva dopravy Martin Filko posudok, podľa ktorého by posilnenie R7 bez výstavby D4 dopravu len skomplikovalo. Na ministerstve financií to zobrali na vedomie, a hoci v konečnej analýze viackrát zopakovali pochybnosti o výpočtoch dopadu obchvatu a o nedostatočnom preskúmaní alternatív, vláde PPP projekt obchvatu v plnej šírke odporučili.

Sieť to zoberie na seba

Keď Stromček získal formálny súhlas z ministerstva financií, zorganizovali ešte s Jánom Počiatkom poldňový verejný seminár, ktorý už v skutočnosti nič neriešil, zmenil sa len na bilancovanie zásluh všetkých, ktorí za obchvat bojovali.

Deň potom, v stredu, tri dni pred parlamentnými voľbami vláda formálne ministrovi Počiatkovi prikázala, aby zmluvu s konzorciom Cintra podpísal.

Jednoznačné rozumné vysvetlenie, prečo Smer tlačil na schvaľovanie sporného tendra deň pred volebným moratóriom a potom Počiatek zmluvu nepodpísal, hoci až do Brecelyho nástupu bol právoplatným štatutárom, neprišlo.

Ministerstvo dopravy ešte v marci nemalo pripravené pozemky tak, aby koncesionár mohol naozaj stavať. O tom však vláda vedela, hoci oficiálne sa zhon so schvaľovaním vysvetľoval snahou začať stavebné práce ešte na jar. Pravdepodobnejšie je, že meškania mali aj dohody s bankami a inými veriteľmi. Až nová vláda napríklad schvaľovala formality, ktoré umožnili použiť na financovanie aj eurofondy, ktoré spravuje štátny Slovenský investičný holding.

Zodpovednosť za podpis tak ostala na novom ministrovi za Sieť, ktorý si na posúdenie zmluvy najal právnikov z Allen&Overy a jeho ľudia sa stretli aj s kritikmi obchvatu. Vecnú debatu o tom, či je obchvat v takej šírke pre Bratislavu potrebný, však nepripustil ani on.

Rozhodnuté bolo skôr, ako si Brecely nechal zmluvu znova posvätiť vládou. “Kritickú dopravnú situáciu v okolí hlavného mesta bude vláda riešiť podpísaním koncesnej zmluvy na výstavbu diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 prostredníctvom projektu verejno-súkromného partnerstva (PPP),” písalo sa jednoznačne už v Programovom vyhlásení tretej Ficovej vlády.