Denník N

Dokáže Slovensko dobre predsedať Únii?

Aj napriek veľkým výzvam, ktoré čakajú na slovenské predsedníctvo v súvislosti s brexitom, ako aj s ďalšími aktuálnymi udalosťami, Slovensko môže byť úspešnou predsedníckou krajinou. Vyžaduje si to však značné úsilie a poznanie nielen formálnych, ale aj neformálnych pravidiel.

Autor pôsobí na Katedre politológie Univerzity Komenského v Bratislave

Predsedníctvo predstavuje pre Slovensko možnosť zvýrazniť sa v rámci Európskej únie – počas polroka budeme viesť rokovania Rady Európskej únie (niektoré zasadania sa uskutočnia aj na Slovensku) a mediálna pozornosť sa sústredí na našich predstaviteľov, ktorí budú komentovať hlavné udalosti a dosiahnuté dohody. Inými slovami, Slovensko bude v stredobode pozornosti, keďže sa na šesť mesiacov stane hlavným členským štátom spoločenstva.

Táto pozícia so sebou prináša mnohé výhody – prenikneme do útrob Únie, žiadne dvere nezostanú zatvorené, spoznáme Úniu tak, ako sme ju ani za 12 rokov členstva nespoznali. Slovenskí zástupcovia už sú rozhodne v Únii „doma“, ale predsedníctvo im umožní spoznať ju z iného uhla a ešte do väčšej hĺbky.

Predsedníctvo však so sebou prináša aj mnohé veľmi náročné úlohy, pričom za úspech sa považuje aj bezproblémové odvedenie dennodennej práce. Veľmi náročná agenda navyše môže prísť na stôl veľmi rýchlo a často aj nečakane – utečenecká kríza a brexit sú dva príklady toho, ako sa priority predsedníckej krajiny môžu zmeniť zo dňa na deň.

Veľké veci môžeme chcieť dosiahnuť, ale sústrediť by sme sa mali hlavne na to, aby sme svojím predsedníctvom prispeli k plynulému chodu systému v súčasnom veľmi náročnom období plnom otvorených otázok.

Náročný polrok

Slovenské predsedníctvo v Rade Európskej únie bude v poradí už 116. predsedníctvom. A hoci Lisabonská zmluva obmedzila právomoci (a tým aj množstvo práce) predsedajúcej krajiny, predsedníctvo hrá v Únii ešte stále klúčovú úlohu. Vzhľadom na jeho komplexnosť a dôležitosť kladie na každý členský štát veľmi významné nároky nielen v oblasti logistiky a manažmentu, ale aj po finančnej stránke. Počas nášho polročného predsedania sa očakáva okolo 2000 stretnutí na úrovni pracovných skupín, 50 formálnych a neformálnych stretnutí ministrov, dve zasadnutia Európskej rady a 150-200 podujatí neformálneho charakteru (vrátane kultúrnych) na Slovensku. Celkové náklady sa odhadujú na 70 miliónov eur.

Slovensko začalo s prípravami už v lete roku 2012, pričom sa postupne prešlo od strategických tém na začiatku prípravného obdobia po „dolaďovanie“ posledných (nielen) detailov niekoľko týždňov pred začiatkom predsedníctva. Vzhľadom na dĺžku prípravnej fázy, ktorá presiahla jedno funkčné obdobie parlamentu, sa politické strany ešte v roku 2013 dohodli, že príprava, ako aj samotný výkon predsedníctva nebudú predmetom politického boja.

Do predsedníctva je zapojený celý štátny aparát s ministerstvom zahraničných vecí a európskych záležitostí na čele, ale hlavnú zodpovednosť za výkon predsedníctva bude mať Stále zastúpenie Slovenskej republiky pri Európskej únii v Bruseli, ktoré je v podstate veľvyslanectvom Slovenska pri Únii. Toto tak dostane počas predsedníctva omnoho viac priestoru formulovať vlastné postoje a presadzovať vlastné názory, než malo doteraz.

Limity schopnosti presadiť priority

Členské štáty vstupujú do predsedníctva so súborom vlastných priorít – cieľov, ktoré chcú počas šiestich mesiacov dosiahnuť. Možnosť zanechať vlastnú stopu na historickom vývoji Únie je však limitovaná niekoľkými faktormi.

Pri preberaní predsedníctva krajina nevstupuje do priestoru, v ktorom sú všetky predošlé témy vyriešené. Mnohé témy sú diskutované dlhodobo a aj počas nášho predsedníctva im bude potrebné venovať pozornosť. Dokument vlády SR, ktorý predstavuje východiská predsedníctva, ponúka 70-stranový zoznam legislatívnych a nelegislatívnych iniciatív očakávaných počas konania nášho predsedníctva, ktoré sú výsledkom ako priorít predchádzajúcich predsedníctiev, tak aj samotného fungovania Únie.

Hoci priority predsedajúcej krajiny často kopírujú veľké témy diskutované dlhodobo na úrovni EÚ, krajiny majú aj svoje špecifické záujmy, ktoré sa od všeobecných tém líšia. Národné témy sú síce zvyčajne užšie a špecifickejšie, no aj ich presadenie pri stole, za ktorým sedia predstavitelia ďalších 27 štátov, je veľmi ťažká a zdĺhavá úloha.

Popri programoch jednotlivých predsedníctiev navyše existuje aj 18-mesačný program troch po sebe nasledujúcich predsedníctiev, ktoré sú zoskupené do takzvaného tria. Jeho hlavná myšlienka je podporiť menej skúsené krajiny – v rámci zoskupenia je vždy aspoň jeden „starý“ členský štát. V našom prípade je seniorom Holandsko, ktoré malo predsedníctvo ako prvé. Tretím členom je Malta, ktorá bude mať svoje predsedníctvo po skončení nášho. Systém tria má tiež posilniť kontinuitu jednotlivých predsedníctiev – striedanie tém po šiestich mesiacov neumožňovalo úspešné zavŕšenie priorít v takom krátkom čase.

V rámci nášho tria vychádzajú spoločné priority zo Strategického programu pre Úniu v časoch zmien, ktorý prijala Európska rada v júni 2014. Patrí sem: 1. zamestnanosť, rast a konkurencieschopnosť; 2. podpora ľudských zdrojov; 3. energetika a klimatické zmeny; 4. otázky bezpečnosti a spravodlivosti; a 5. rola EÚ na globálnej úrovni. Tieto priority následne rovnako odrážajú témy holandského i nášho predsedníctva.

Na úspešné naplnenie vlastných priorít predsedajúcej krajiny majú vplyv aj neočakávané udalosti. Utečenecká kríza, ktorá sa naplno prejavila v lete minulého roka, významne zasiahla do aktivít luxemburského predsedníctva a ovplyvní isto aj to naše. Rovnako aj plynová kríza v januári 2009 zásadne zmenila priority českého predsedníctva. Ako výrazne môžu aktuálne udalosti zasiahnuť do plánov predsedníctva, veľmi dobre ukazuje aj súčasná situácia. Britské referendum o vystúpení z Európskej únie sa stalo jednou z hlavných tém, o ktorých sa bude veľmi intenzívne diskutovať na úrovni Únie v najbližších mesiacoch; slovenské predsedníctvo musí na zmenenú situáciu reagovať.

Úloha prostredníka

Obzvlášť pozitívne hodnotené predsedníctva sú pritom také, ktoré sa nesústredia len na svoje vlastné priority, ale snažia sa posunúť vpred celé spoločenstvo – vedia sprostredkovať kompromis medzi členskými štátmi a dohodu na problémových bodoch. Niektoré, hlavne väčšie členské štáty sa v minulosti snažili „pretláčať“ svoje vlastné priority ako priority celej EÚ a toto bolo vnímané veľmi negatívne hlavne z pozície malých krajín ako Slovensko. Naopak, predsedníctva Slovinska a Českej republiky, ktoré boli prvými predsedajúcimi krajinami z regiónu strednej a východnej Európy, boli vnímané veľmi pozitívne predovšetkým pre ich schopnosť počúvať názory ostatných a sprostredkúvať dohody.

Pri prijímaní rozhodnutí pritom nejde len o to, aby sa dosiahla väčšina (veľká časť rozhodnutí sa v súčasnosti prijíma kvalifikovanou väčšinou, nie jednohlasne), ale predsedníctvo by sa malo usilovať aj o uspokojenie tých štátov, ktoré s návrhom nesúhlasia (ale môžu byť prehlasované). Dosiahnutie konsenzusu sa teda vníma ako veľmi dôležitá súčasť rokovaní na úrovni EÚ.

Takáto prax navyše podľa mnohých analytikov tiež prispieva k hladkému fungovaniu samotnej EÚ: krajiny, ktorých záujmy sú zohľadnené, aj keď sú súčasťou menšiny, sa následne snažia rešpektovať postoje menšiny v prípadoch, ak sú ony samy súčasťou väčšiny.

Úradnícka vláda nemusí znamenať katastrofu

Krátko po parlamentných voľbách sa v súvislosti s možnosťou vytvoriť úradnícku vládu hovorilo aj o problémoch, ktoré by takéto riešenie prinieslo pre výkon slovenského predsedníctva v Rade EÚ.

Argument znel, že predsedníctvo potrebuje mať silné politické krytie, aby mohlo byť úspešné. Na dosiahnutie veľkých politických cieľov je to síce nevyhnutné, ale v prípade Slovenska môžeme len ťažko očakávať dosiahnutie takýchto výsledkov. Nedostatkom pritom nie je „malosť“ Slovenska – mnohé malé členské štáty úspešne Únii pomohli na ceste k dosiahnutiu významných dohôd počas svojich predsedníctiev. Jedným z problémov je fakt, že sa stále ešte učíme, ako v Únii fungovať, a predsedníctvo bude náš prvý pokus viesť spoločenstvo. A toto bude veľmi náročné zvládnuť aj na každodennej úrovni.

Horší imidž Slovenska pri téme utečeneckej krízy navyše znamená, že očakávania od Slovenska v tejto oblasti sú pravdepodobne veľmi malé. Problémom však bude, že téme sa budeme musieť venovať a ako predsednícka krajina nebudeme môcť presadzovať svoje postoje tak tvrdo, ako sme to robili doteraz.

Lepšie spoznať Úniu

Slovensko je jednou z posledných krajín z členských štátov EÚ, ktoré pristúpili do spoločenstva v rokoch 2004 a 2007, na ktoré predsedníctvo ešte len čaká. Pomerne veľké množstvo skúseností, ktoré ostatné krajiny regiónu počas svojich predsedníctiev nazbierali, umožnilo Slovensku nielen poučiť sa z predchádzajúcich chýb, ale rovnako aj nadviazať na kroky a prístupy, ktoré týmto krajinám pomohli úspešne uskutočniť svoje predsedníctva, ako aj zlepšiť svoje postavenie (a imidž) v rámci Únie.

Slovensko by malo svoju príležitosť využiť – predsedníctvo je jedinečnou príležitosťou na vybudovanie formálnych (ale predovšetkým neformálnych) vzťahov s ostatnými členskými krajinami, ako aj s inštitúciami EÚ. Ponúka tak vynikajúcu príležitosť pre štátny aparát vytvoriť si silnejšie kontakty v rámci Únie, v ktorej často prichádza k dôležitým rozhodnutiam práve na neformálnej úrovni.

Predražené predsedníctvo

Teraz najčítanejšie