Denník N

Únia, z ktorej sa dá odísť, a slovenské možnosti

Existujú tri scenáre ďalšieho vývoja Únie. Jeden by bol pre Slovensko mimoriadne nešťastný, druhý ťažko uskutočniteľný a ani tretí nie je ideálny.

Autor pôsobí na Katedre politológie FiF UK

Po júnovom referende skôr či neskôr príde k tomu, že Británia prestane byť členskou krajinou EÚ. Hoci by si mnohí z nás želali, aby k tomuto kroku nedošlo, a na stole sú rôzne konštrukcie, ktoré by vraj mohli takémuto vývoju zabrániť, realita jednoducho je, že výsledok referenda je jasný a ten hovorí, že väčšina britských voličov sa rozhodla pre „odchod“ z Únie. Je preto potrebné premyslieť, čo vlastne tento vývoj znamená pre Európsku úniu a pre transatlantické spoločenstvo, a teda aj pre nás na Slovensku, keďže sme ako štát a spoločnosť v oboch týchto zoskupeniach existenčne ukotvení.

Mýtus odchádzania Británie z Únie

Jedným z najrozšírenejších mýtov sprevádzajúcich súčasnú debatu je, že Británia odchádza z Únie alebo ju opúšťa. Tento výraz by platil v prípade, keby Únia bola federálnym štátom. Slovinsko alebo Chorvátsko svojho času vyhlásili nezávislosť a odišli tým z federálnej Juhoslávie. EÚ však federálnym štátom nie je. Je to diferencované politicko-ekonomické usporiadanie, v ktorom sa štáty zúčastňujú jednotlivých spoločných politík. Platí to tak o členských krajinách, ako aj o nečlenských krajinách v susedstve Únie. Účasť v Únii – a plné členstvo je jednou z jej foriem – je teda otázkou miery a nie otázkou čierno-bieleho áno či nie.

Británia je vysoko závislá od obchodu s EÚ. Exportuje dnes ešte stále viac do Belgicka ako kombinovane do Číny a Indie. Je vysoko pravdepodobné, že Británia sa bude snažiť o vyrokovanie si prístupu k spoločnému trhu EÚ. Môže sa dostať do podobnej – aj keď zrejme nie identickej – pozície ako Nórsko alebo Švajčiarsko, teda do pozície nečlenských, ale úzko integrovaných krajín Únie. No a najneskôr tu nutne príde k vytriezveniu z predstáv o opúšťaní Únie, pretože zákonodarstvo a pravidlá Únie, ktoré regulujú spoločný trh, bude musieť Británia akceptovať. Británia prestane byť členskou krajinou Únie, ale neprestane byť regulovaná pravidlami Únie.

To okrem iného zahŕňa štyri slobody pohybu (kapitál, tovar, služby a osoby), čo značí, že aj stúpencami brexitu toľko kritizovaný otvorený prístup občanov Únie na pracovný trh v Británii bude musieť s veľkou pravdepodobnosťou ostať naďalej aktívny. Hospodárstvo Británie bude skrátka regulované reguláciami „Bruselu“ vrátane všetkých tých – niekedy vymyslených – zakrivení banánov a dĺžky uhoriek. Problémom však bude, že o týchto pravidlách, zákonoch a reguláciách Británia a jej predstavitelia nebudú spolurozhodovať.

O zákonodarstve Únie sa rokuje na návrhy Európskej komisie v konšteláciách Rady EÚ, kde sedia ministri členských krajín zodpovední za jednotlivé rezorty. Nórski diplomati dnes sedia na chodbách Rady a snažia sa v prestávkach zachytiť aspoň trošku z toho, čo sa deje za zatvorenými dverami na rokovaniach členských štátov.

Niečo podobné bude čakať britských predstaviteľov. Británia bude prijímať zákonodarstvo a regulácie v oblasti spoločného trhu, o ktorých budú rokovať a hlasovať napríklad aj slovenskí ministri, bez toho, aby mala možnosť tieto rozhodnutia priamo ovplyvniť. A tu nutne príde k ďalšej fáze vytriezvenia z ilúzie o neviazanosti po odchode z Únie, pretože tento stav sa nazýva hegemóniou. Je to stav, keď krajina nemá možnosť ovplyvňovať zákony a pravidlá, ktoré ju regulujú. A Británia bude pod hegemóniou Únie. V nadchádzajúcich rokovaniach o spôsobe transformácie Británie z členskej krajiny EÚ na pridruženú krajinu EÚ sa bude rokovať o detailoch a procedúrach nového nastavenia vzťahov. Nič to však nezmení na fakte, že Británia bude naďalej do veľkej miery integrovaná do EÚ, a teda že „odchod“ z Únie je v skutočnosti len vcelku nevýhodnou zmenou spôsobu, ako sa úniové regulácie platné v Británii budú prijímať, pretože bude platiť systém „o Britoch bez Britov“.

Ak chceli zástancovia brexitu riešiť problém demokratického deficitu v EÚ ukončením členstva, tak ich čaká nepríjemné prebudenie do reality, kde bude demokratický deficit v Británii ako pridruženom členovi Únie ešte hlbší. V každom prípade však treba Britom nechať čas a priateľsky, s porozumením a otvorene pristupovať k ich snahám o čo najschodnejšie nastavenie ich vzťahov s Úniou.

Zvýšená úloha NATO pri obrane EÚ

Británia je dnes kľúčovou vojenskou mocnosťou v Európe. Má nukleárny arzenál a jej ozbrojené sily patria k najefektívnejším na svete. Zneistenie charakteru účasti Británie v politicko-ekonomickom usporiadaní EÚ, ktoré bude trvať v najbližších rokoch, môže mať vplyv na schopnosť Únie presadzovať svoje záujmy v oblasti obrannej a bezpečnostnej politiky. Môže síce časom dôjsť k dohodám medzi Britániou a EÚ, aké má dnes napríklad Nórsko, ktoré si na rozdiel od Dánska zvolilo úzku obrannú spoluprácu s Úniou a poskytuje napríklad aj vojenské príspevky do niektorých operácii krízového manažmentu Únie.

To však momentálne nevieme s istotou. Isté dnes napriek tomu je, že Británia ostáva vysoko aktívnym členom NATO rozhodnutým prispievať k obranyschopnosti Európy, o čom svedči i nedávne rozhodnutie Británie vyslať začiatkom roku 2017 500 vojakov do Estónska a ďalších 150 do východného Poľska.

Cez NATO Británia ostáva úzko prepojená s obranou členských krajín EÚ. Koordinácia s NATO ako najbližším partnerom pri výkone zahraničnej politiky EÚ je jasne formulovaná v novej Globálnej stratégii Únie. NATO a EÚ urobili dôležitý krok ku koordinácii spoločných aktivít na nedávnom samite NATO vo Varšave, kde sa v spoločnej deklarácii zaviazali vytvoriť procedúry umožňujúce spoločnú prípravu a výkon operácií krízového manažmentu, teda aj vojenských operácií.

Pod taktovkou šéfky diplomacie EÚ, Federicy Mogheriniovej, a jej diplomatickej služby EÚ sa budú v najbližších mesiacoch zlaďovať procedúry s ústredím NATO. V prebiehajúcej diskusii o koordinácii práce NATO a EÚ vlastne teda ide aj o diskusiu o tom, ako Británia bude zapojená do obrannej politiky EÚ. Spojené štáty takisto v posledných dvoch rokoch výrazne zvýšili svoju angažovanosť pri zabezpečovaní obrany východných členov Aliancie – ukazuje sa to, okrem iného, na počtoch vojakov a vojenskej techniky, ktoré USA rozmiestňujú v Pobaltí a v Poľsku.

NATO tým bráni aj Úniu, ktorú prezident Obama nedávno vo Varšave označil za „jeden z najväčších politických a ekonomických výdobytkov modernej doby“. Skrátka obavy, že by EÚ po britskom referende akosi strácala blízkosť strategicko-obranných väzieb s Britániou alebo so Spojenými štátmi, nie sú namieste. Práve naopak – po britskom referende sa prínosnosť angažovanosti Američanov v Európe a blízkych vzťahov USA s EÚ výrazne zvýšila.

Tri scenáre vývoja Únie

Čo sa týka Únie ako takej, po referende v Británii sa prebiehajúce diskusie o jej inštitucionálnom nastavení stali výrazne akútnymi. Existenčným otázkam teraz niet vyhnutia a ideme do obdobia, keď sa Únia bude intenzívne prepracovávať a rekonfigurovať. Existujú v zásade tri možné scenáre.

Prvým je ďalšia fragmentácia Únie. Nacionalistické a xenofóbne sily sú vo všetkých krajinách Únie na vzostupe. Z radu dôvodov siahajúcich od aktivít Kremľa až po reálne problémy so sociálnym vylúčením a znižujúcou sa životnou úrovňou v niektorých regiónoch v Únii dnes xenofóbne hnutia začali pre časť občanov členských štátov predstavovať volebnú alternatívu k stranám stredného prúdu ako tradičným nositeľom agendy európskej integrácie.

Spoločnosti členských štátov sa začínajú štiepiť na otázke, či a ako majú byť naďalej otvorené, liberálne a pro-integračne nastavené, alebo či sa majú stať uzavretejšími, sebastrednejšími a menej integrovanými. Je možné, že výsledkom bude ďalšia fragmentácia Únie a niektoré krajiny budú hľadať alternatívy k plnému členstvu. Výsledky britského referenda a ich výrazne negatívne priame dôsledky na ekonomickú, politickú a ústavnú stabilitu Británie však predbežne viedli k zvyšujúcej sa podpore pre Úniu viac-menej vo všetkých štátoch Únie, a dokonca aj takí tvrdošijní odporcovia EÚ ako rakúsky prezidentský kandidát Hofer prestali v posledných týždňoch presadzovať vystúpenie z Únie.

Druhým možným scenárom je prehĺbenie eurozóny ako nového integračného jadra Únie. Pre niektorých federalisticky zmýšľajúcich politikov ako napríklad bývalý belgický premiér Verhofstadt alebo popredných verejných intelektuálov ako napríklad nemecký filozof Habermas si súčasná kríza Únie vyžaduje dobudovanie klasických inštitúcií federálneho typu na úrovni Únie. Ako začiatkom júna – teda ešte pred britským referendom – na pôde Univerzity Komenského povedal taliansky minister financií Padoan, Únia potrebuje ministerstvo financií a najprirodzenejšiu konšteláciu, pre ktorú by takúto vládnu štruktúru bolo potrebné vytvoriť, predstavuje eurozóna.

Následne by teda eurozóna mohla nadobudnúť charakter určitého typu federácie so spoločným daňovým a sociálnym systémom a spoločnými vládnymi inštitúciami a bola by otvorená ďalším členom. Motorom tohto scenára sú dnes v mnohom sociálnodemokratické strany v šiestich pôvodných zakladajúcich krajinách Únie, teda v Nemecku, Francúzsku, Taliansku a Beneluxe.

Tretím scenárom je zosieťovanie Únie v jej súčasnom nastavení vytváraním spoločných štruktúr vládnutia medzi Úniou a členskými štátmi. Príkladom je Európska služba pre vonkajšiu činnosť (diplomatická služba Únie), ktorá predstavuje koordinačnú platformu pre spoluprácu medzi diplomatickými službami, ozbrojenými silami, rozvojovými agentúrami a spravodajskými službami členských štátov. Podobne práve vznikajúca Európska hraničná a pobrežná stráž predstavuje organizáciu, ktorá umožňuje členským štátom Únie poskytnúť podporu hraničným členským štátom pri krízových situáciách súvisiacimi s migračnými tokmi.

Takisto v oblasti fiškálnej únie politici ako nemecká konzervatívna kancelárka Merkelová a minister financií Schäuble alebo švédska sociálnodemokratická vláda presadzujú postupné a necentralizované riešenia založené na medzivládnom princípe, a teda napríklad nesúhlasia s centralizáciou dlhu členských krajín a s vydávaním európskych dlhopisov. Zjednodušene je logikou tohto prístupu predstava o tom, že EÚ bude silnejšia či odolnejšia, ak jej jednotlivé ekonomiky a demokracie dokážu agilne a efektívne fungovať vo svojich vlastných rámcoch.

Odolnosť EÚ ako systému následne spočíva v tom, že ak sa niektorá z ekonomík dostane do problémov, ostatné krajiny sú dostatočne silné na to, aby dokázali problémovú krajinu podržať. Príkladom sú Írsko a Portugalsko, ktoré dokázali pred pár rokmi za pomoci ostatných krajín Únie a spoločných medzivládnych nástrojov ako Európsky stabilizačný mechanizmus reštruktúrovať svoje dlhy a stabilizovať svoje ekonomiky, alebo dnes Grécko, ktoré aj vďaka spoločnému prístupu Únie začína zvládať migračné toky na svojich hraniciach.

Aká Únia je pre nás výhodná?

Z pohľadu Slovenska je zjavné, že prvý scenár by bol mimoriadne nešťastný. Na to, aby sme sa mu vyhli, však nestačí, aby sme podporovali inštitúcie Únie, ale je nutné, aby sme sa venovali zdrojom frustrácie slovenských občanov, z ktorých mnohé majú reálne základy a súvisia so sociálnou exklúziou alebo s nízkou kvalitou vzdelávania. Druhý scenár je riskantný, ťažko realizovateľný a pre nás nevýhodný. Riziko spočíva v tom, že by prehĺbením eurozóny a vytvorením jej vlastných vládnych inštitúcií mohlo dôjsť k zásadnému oslabeniu vplyvu kľúčových inštitúcií EÚ ako Komisia či Rada a k výraznému rozdeleniu Únie faktickým vystúpením jadra zlúčeného okolo eurozóny.

Tento scenár je aj ťažko uskutočniteľný, pretože by sa muselo pristúpiť k otvoreniu zmluvného základu Únie a vyrokovaniu novej zmluvy pre Úniu, čo sa dá jedine so súhlasom všetkých členských štátov a pravdepodobnosť takéhoto kroku je teda nízka. Tretí scenár nie je ideálny, pretože predpokladá, že Únia ostane vo vysoko dynamickom stave, nástroje na koordináciu politiky sa budú dolaďovať za chodu, postupne a vo vzájomnej adaptácii vysoko rôznorodej skupiny členských štátov.

Fakticky a prakticky sme v tejto situácii aj dnes. Únia je širokou sieťovou platformou na vytváranie spoločných politík medzi členskými a pridruženými štátmi so zdieľaným zmluvným základom. Je ťažko zorientovať sa v tomto sústavne sa meniacom systéme, avšak Slovensku sa dnes napriek nedokonalostiam Únie darí rozhodne historicky najlepšie. Mali by sme sa teda pokúšať udržať Úniu ako fungujúce spoločenstvo liberálnych demokracií, ktorého robustnosť spočíva okrem iného v tom, že ktorýkoľvek členský štát sa môže kedykoľvek rozhodnúť prestať byť jeho členom.

Teraz najčítanejšie