Denník N

Chcete žiť v neistote? Zamestnajte sa na ministerstve

Slovensko v porovnaní napríklad s Českou republikou, Slovinskom, Lotyšskom, Estónskom, Litvou a Maďarskom patrí ku krajinám s najspolitizovanejším systémom štátnej správy.

Veronika Prachárová, analytička Inštitútu SGI,
Ctibor Košťál, riaditeľ Inštitútu SGI,
Katarína Staroňová, Ústav verejnej politiky, FSEV UK

Na októbrovej schôdzi parlamentu sa do prvého čítania dostal návrh zákona o štátnej službe, ktorý má nahradiť súčasnú nevyhovujúcu právnu úpravu. Jeho cieľom je reformovať štátnu správu tak, aby sa odstránili najzávažnejšie nedostatky, na ktoré dlhodobo poukazovala Rada EÚ, Európska komisia, ako aj OECD.

V prvom rade však prijatím nového zákona dôjde k nutnému splneniu jednej z podmienok na to, aby Slovensko mohlo ďalej čerpať eurofondy. Práve tento fakt vysvetľuje, prečo sa napriek veľkému množstvu pripomienok prijatie zákona „stíha“ už do konca roku 2016. Sú obavy, že sa to odrazí na jeho kvalite, oprávnené?

Len ďalší zákon?

Novou právnou úpravou má dôjsť ku skvalitneniu riadenia ľudských zdrojov v štátnej službe, ako aj k profesionalizácii a odpolitizovaniu štátnej správy. Začalo sa dobre – úrad vlády pri príprave návrhu spolupracoval s nezávislými odborníkmi a akademikmi a spoločným úsilím zozbierali dáta o súčasnom stave, identifikovali nefungujúce inštitúty a poukázali na existujúce problémy a možné nedostatky materiálu. Nie všetky z ich odporúčaní sa však do návrhu dostali a otáznym zostáva, v akej forme bude nakoniec v Národnej rade nová právna úprava schválená.

Je zrejmé, že vôľa prijať nový zákon a eurofondový tlak sú jedna vec a reálna účinnosť zákona v praxi, v zmysle naplnenia požadovaných cieľov, druhá. Napríklad aj dnes platný zákon č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe bol od svojej účinnosti novelizovaný už 21-krát, pričom ani takýto veľký počet noviel nedokázal odstrániť jeho viaceré nedostatky.

Na Slovensku existuje jeden zásadný, dlhodobo pretrvávajúci problém, ktorého riešenie môže odhaliť kvalitu nového zákona, a to politizácia štátnej správy.

Kde sme

Slovensko hneď po zmene režimu čelilo, rovnako ako iné krajiny stredovýchodnej Európy, problému politizácie štátnej správy. Politizácia ako prítomnosť politického vplyvu pri vymenovaní vedúcich zamestnancov štátnej správy predstavovala jeden zo základných znakov správy štátu za socializmu. Politická spoľahlivosť a lojalita komunistickej strane boli totiž oficiálne vyžadované od každého jedného štátneho zamestnanca. Navyše, nomenklatúrny systém ako taký umožňoval strane získať efektívnu kontrolu nad všetkými zásadnými nomináciami v štátnej správe. Každá krajina sa s tým vyrovnala po svojom, no Slovensko v porovnaní napríklad s Českou republikou, Slovinskom, Lotyšskom, Estónskom, Litvou a Maďarskom patrí k najspolitizovanejším systémom.

Práve politizácia štátnej služby je považovaná za jeden z kľúčových problémov v súvislosti s jej výkonom, a to nielen podľa rôznych medzinárodných organizácií a inštitúcií (OECD, Európska komisia a pod.), ale aj podľa akademikov a mimovládneho sektora. Deje sa tak napriek tomu, že zriadenie, respektíve zabezpečenie profesionálneho a odpolitizovaného systému štátnej správy bolo podmienkou členstva v Európskej únii.

Súčasné znenie právnej úpravy o štátnej službe umožňuje stranícky vplyv na všetky úrovne štátnej správy, ako aj vysokú fluktuáciu pracovníkov. Dochádza k tomu takmer bez rozdielu pri všetkých rezortoch a výmenách vlád.

Zopár čísiel

Jedným z ideálnych príkladov je ministerstvo kultúry. Po nástupe vlády Ivety Radičovej došlo k výmene na 56 percentách vedúcich postov na ministerstve a pri nástupe druhej Ficovej vlády išlo o výmenu až 59 percent vedúcich pracovníkov. Následne pri tretej Ficovej vláde, keď sa nemenil minister kultúry, bola fluktuácia po voľbách iba deväťpercentná. Ešte zarážajúcejšie sú personálne výmeny na tých najvyšších miestach (od úrovne generálnych riaditeľov sekcií vrátane), keď došlo po nástupe ministra Daniela Krajcera k výmene takmer 92 percent vedúcich pracovníkov a po nástupe Marka Maďariča 82 percent.

Pri ostatných ministerstvách je bežným úkazom po nástupe novej vlády výmena aspoň jednej tretiny vedúcich zamestnancov. Extrémom je výmena 76 percent vedúcich pracovníkov na ministerstve vnútra (bez riaditeľov odborov a vedúcich oddelení) po začiatku funkčného obdobia Daniela Lipšica, následne 55 percent po nástupe Roberta Kaliňáka a pri ministerstve životného prostredia pri nástupe Józsefa Nagya výmena takmer 70 percent vedúcich pracovníkov a po nástupe Petra Žigu výmena 30 percent. Tu treba dodať, že až na pár výnimiek išlo o úplne nových zamestnancov ministerstiev.

Najmenšia fluktuácia je už tradične badateľná pri ministerstve financií, no aj tam pri zameraní sa na tie najvyššie pozície (od úrovne generálnych riaditeľov sekcií vrátane) možno vidieť výmenu polovice zamestnancov ako po nástupe Ivana Mikloša, tak aj po nástupe Petra Kažimíra.

financie-grafy

 

Aj dnes počujeme hlasy, že je prirodzené, ak si politické strany obsadzujú vedúce pozície na ministerstvách svojimi ľuďmi. Treba však dodať, že plošná výmena top manažérov po každých voľbách bráni vybudovaniu profesionálnej štátnej služby a prerušuje takzvanú inštitucionálnu pamäť. Kvalitní ľudia si tam jednoducho nevedia a nemôžu budovať svoju kariéru.

Máme tiež silné pochybnosti, že Slovensko má toľko odborníkov, ktorých môže takto rotovať na riadiacich pozíciách v štátnej službe. Celkovo častá výmena vedúcich zamestnancov nielenže vedie k nedostatočnej kontinuite riadenia, ale môže pôsobiť na konkrétnych jednotlivcov demotivujúco vzhľadom na ich neisté ďalšie pôsobenie vo vedúcej pozícii po zmene vlády. Vysoká fluktuácia môže mať zásadný vplyv na kvalitu fungovania štátu, prijímané politiky a rastúci priestor na korupciu či únos štátu záujmovými skupinami.

Nevyhnutný základ

Návrh zákona o štátnej službe siaha po niektorých nástrojoch, ktoré politizáciu sťažujú, hoci jej úplne nezabránia. Nie je totiž ani cieľom, aby došlo k „zabetónovaniu“ existujúcej štátnej správy pomocou inštitútu „definitívy“ (garantovanie doživotného štátnozamestnaneckého miesta). Tento inštitút je už dávno prekonaný a len minimum krajín ho stále aplikuje (dokonca ani typické kariérne krajiny ako Francúzsko či inštitúcie ako Európska komisia ho nevyužívajú).

O to dôležitejšie je klásť dôraz na kontrolu, mechanizmy hodnotenia a zodpovedania sa za svoju činnosť a vytvorenie bariér na priamu politizáciu. Situácia by sa mohla zlepšiť troma základnými zmenami, ktoré by podľa nás mal nový zákon obsahovať.

Po prvé, nová právna úprava by mala znemožniť, aby došlo k prepusteniu vedúceho štátneho úradníka bez udania dôvodu. Návrh zákona s takouto úpravou počíta.

Po druhé, malo by dôjsť k presunu právomoci vyberať zamestnancov ministerstva z pozície generálneho tajomníka služobného úradu (dnes pozícia vedúceho služobného úradu) na iný odbor/útvar (napríklad personálny odbor). Návrh zákona totiž v momentálnej podobe vytvára v pozícii generálneho tajomníka ako služobne najvyššieho vedúceho zamestnanca priestor na konflikt záujmov. Keďže je táto pozícia naďalej obsadzovaná politicky, je nevhodné, aby bol zodpovedný za kompletné riadenie ľudských zdrojov na ministerstve. Alebo inak, odpolitizovanie štátnej služby je ťažké dosiahnuť, ak je výber ľudí v rukách politických nominantov, ktorých motivácia je ohraničená štvorročným volebným obdobím.

Po tretie, malo by dôjsť k oddeleniu disciplinárneho konania od služobných úradov. Pretože okrem spôsobu vedenia ľudských zdrojov je potrebné myslieť aj na to, aby mali zamestnanci záruku čo najobjektívnejšieho a najodbornejšieho vedenia disciplinárneho konania. Riešením by napríklad bolo zavedenie inštitútu disciplinárnej komisie a vyššej disciplinárnej komisie, ktorá by rozhodovala o opravných prostriedkoch.

Neriešenie politizácie štátnej služby bude v dlhodobom horizonte predstavovať veľký problém pri dosahovaní kvalitnejšej a profesionálnejšej štátnej správy. Treba však rovnako rozlišovať, že niektoré postupy – ako napríklad zavedenie definitívy – situáciu nezlepšia, skôr naopak. Nový zákon by sa mal zato rozhodne zamerať na moderné nástroje riadenia ľudských zdrojov. Je nevyhnutné, aby sa na to nezabúdalo ani v prípade, ak prijatá legislatíva nebude v tejto oblasti dostatočne premyslená.

Komentáre

Teraz najčítanejšie