Denník N

Nový zákon by mal viac chrániť čestných úradníkov pred politikou, ale k dokonalosti má ďaleko

Nový zákon určite zníži chaos v riadení štátnych zamestnancov, no politizáciu úradov pribrzdí minimálne.

Možno to vyzerá jednoducho, no neexistuje žiaden zázračný mechanizmus, ktorý raz a navždy a okamžite zastaví politický vplyv v štátnej správe. Preto sa nič také nedalo očakávať ani od zákona o štátnej službe, ktorý tento týždeň schválil parlament. No keďže už pomerne podrobne poznáme aspoň najčastejšie postupy, ktorými politici znásilňujú verejnú správu, mohli by sme ich zákonom aspoň významne tlmiť.

Nový vyše 120-stranový zákon, ktorý pretlačila vládna koalícia, to robí len veľmi málo. Nie je to krok späť, ale kritici majú pravdu, že je to dôležitá nevyužitá šanca. Ochrany serióznych úradníkov pred svojvôľou politikov v novej norme pribúda. Možno tam nájsť aj viacero nových motivácií a kanálov, ako dostať do štátnej správy nových ľudí a nové postupy. V porovnaní s možnosťami, ktoré sa črtali, je toho však smutne málo.

Slovensko navyše dlho nebude znova v situácii, keď sa mu Európska komisia vyhráža, že ak neprijme aspoň znesiteľný zákon o štátnej službe, tak mu stopne časť eurofondov. Ďalšie vylepšenia už teraz môžu prísť len z iniciatívy slovenských politických strán. Dovtedy bude platiť nová norma, ktorá podľa Európskej komisie len nie je taká zlá, aby kvôli nej stopla eurofondy pre štátnu správu.

Od strnulosti k chaosu

Aj v parlamentnej debate o novom zákone o štátnej službe sa viackrát objavila predstava, že sa vlastne stačí vrátiť k nejakému predošlému takmer ideálnemu stavu. Časť poslancov tým myslela časy úradníckych definitív u nás známe najmä z predvojnového Československa. Niektorým kritikom novej normy by zasa stačil ku spokojnosti návrat k modelu spred roka 2006.

Systém definitív je spomedzi úspešných krajín ešte ako-tak živý napríklad vo Francúzsku, kde však napríklad výchova úradníkov už začína na špeciálnych vysokých školách. Je to teda systém, ktorý Slovensko nemá šancu zaviesť.

Vo väčšine iných krajín už predstava, že najvhodnejším lákadlom pre štátneho zamestnanca je zaslúžený extra dôchodok alebo istá práca po odpracovaní dohodnutého počtu rokov, ustupuje. Svet sa mení príliš rýchlo na to, aby mohol byť štátny aparát tak veľmi uzavretý do seba.

Mimo reality je aj viera, že sa možno vrátiť k zákonu, podľa ktorého riadil výber zamestnancov a pravidlá ich odmeňovania špeciálny Úrad pre štátnu službu. Ten bol zo zákona nezávislý a jeho zrušenie krátko po vstupe Slovenska do Únie sa niekedy interpretuje ako dôkaz, že politikom prekážal až príliš. Iní pamätníci druhej Dzurindovej vlády hovoria, že úrad bol pomalý a nepružný, a keďže mal na úkor jednotlivých ministerstiev veľké kompetencie, v skutočnosti len brzdil riadenie ľudí.

Jednotlivé úrady si napríklad väčšinou nemohli samy organizovať výberové konania, a tie, ktoré pripravil centrálny Úrad pre štátnu službu, dodávali ministerstvám nevyhovujúcich ľudí.

Úrad pre štátnu službu sa tak nedočkal konca dzurindových vlád. Namiesto hľadania novej rovnováhy medzi nezávislým úradom a potrebou vyhovieť špecifickým požiadavkám jednotlivých ministerstiev, prišiel nový extrém. Prijímanie, riadenie, odmeňovanie a prepúšťanie ľudí v štátnej správe sa za posledných desať rokov decentralizovalo tak, že v súčasnosti niet sily, ktorá by mohla z jedného miesta bez zmeny zákona pretlačiť akúkoľvek celorepublikovú zmenu.

Ľudia okolo Ivana Mikloša, ktorí zrušeniu Úradu pre štátnu službu pomohli, mali plán B, ale podaril sa im len u nich doma na ministerstve financií. Nechali na svojom úrade urobiť audit procesov a jeho výstupy aj dokázali pretlačiť.

Počet ľudí na ministerstve vtedy klesol, no ostali motivovanejší lepšie platení ľudia. Nasledujúci ministri Počiatek a Kažimír rýchlo pochopili, že túto podnikovú kultúru by bolo hlúpe rozbíjať. Preto dnes väčšina debát o organizácii slovenskej štátnej služby a riadení zamestnancov skončí pri poznámke, že „aha, na ministerstve financií sa to dá”.

Problém je, že podarený pilot z ministerstva financií napodobnili v iných inštitúciách len výnimočne. Mikloš ešte za druhej Dzurindovej vlády ponúkol audity aj všetkým ostatným ministrom. Niektoré sa aj urobili, ale ani jeden z nich nevyvolal ďalšie zmeny.

Aspoň vedieť,  čo sa deje

Zrušením Úradu pre štátnu službu a rozpadom centrálnej hlavy pre vedenie štátnej služby vláda po roku 2006 navyše prakticky stratila možnosť mať informácie o tom, ako sú ľudia do jej služieb prijímaní, aké majú platy, aké majú vzdelanie a skúsenosti, ako ich hodnotia ich nadriadení, a prečo niektorí odchádzajú. V štáte neexistuje jeden informačný systém, ktorý by evidoval aspoň všetkých zamestnancov v štátnej službe, všetko si robia jednotlivé ministerstvá a iné úrady vo vlastnej réžii.

Predstava, že by napríklad úrad vlády mohol nájsť na iných ministerstvách ľudí s nejakou konkrétnou nedostatkovou špecializáciou, je v súčasnosti nereálna. Dokonca, keď napríklad chce ministerstvo financií analyzovať mzdy vo verejnej sfére, musí pracovať s dátami Sociálnej poisťovne o odvodoch. Tie sa však už napríklad nedajú spárovať s informáciami o typoch kontraktov či o vzdelaní zamestnancov.

V tomto zmysle môže byť nový zákon len pokrokom. Úradu vlády priamo prikazuje, aby zriadil centrálnu personálnu databázu, v ktorej by boli všetky štátnozamestnanecké miesta, základné údaje o všetkých zamestnancoch v štátnej službe, všetky výberové konania na voľné miesta a takisto „register nadbytočných štátnych zamestnancov“. Ide o ľudí, ktorých štát musel prepustiť napriek ich dobrým pracovným výsledkom, a preto im tak ponúka možnosť sa ľahšie uchytiť v inej časti štátnej správy.

Keďže to zákon neprikazuje, pravdepodobne sa úrad vlády nepokúsi zjednotiť aj bežnú mzdovú agendu. Tá sa dá samozrejme robiť z jedného centra násobne lacnejšie ako v súčasnosti a navyše s možnosťou napájania informácií na iné databázy.

Silnejší úrad vlády

Doterajšiu absolútnu decentralizáciu sa nový zákon pokúša nahradiť právomocami úradu vlády nielen pri jednotnom informačnom systéme. Úrad vlády by mal byť predposledným odvolacím orgánom v niektorých sporoch zamestnancov a ich nadriadených, mal by vydávať vyhlášky týkajúce sa štátnej služby, organizovať hromadné konkurzy pre absolventov a mal by mať dokonca dozor nad dodržiavaním zákona o štátnej službe.

Špecialisti na štátnu službu z úradu vlády majú u svojich kolegov na jednotlivých minister- stvách už teraz relatívnu autoritu. Personalisti sa totiž stretávali už v minulosti, a ľudia z úradu vlády sa už vtedy pokúšali aspoň čo-to koordinovať.

Na druhej strane, aj prijímanie a príprava čerstvého zákona o štátnej službe ukázali, že nikto z politických špičiek nedáva tejto téme aspoň priemernú váhu. Formálne pochádzal zákon z dielne úradu vlády, parlamentu ho bez extra angažovanosti predložil minister práce. Keď potom hľadali opoziční poslanci niekoho na rokovania o pozmeňovacích návrhoch, poslali ich koaliční politici späť za štátnymi zamestnankyňami na úrad vlády.

Mandát úradu vlády na presadzovanie nového zákona o štátnej službe bude preto napokon závisieť od iniciatívy konkrétnych úradníkov a od toho, či ich v prípade stretu s vysokými šaržami iných ministerstiev podrží napríklad vedúci úradu vlády alebo samotný premiér.

V konečnom dôsledku však ani samotný úrad vlády nie je chránený od politického tlaku. Vyvažovať by to malo podľa nového zákona zriadenie Rady pre štátnu službu. Jej profesionálnych členov aj predsedu by mali vybrať poslanci na sedem rokov z návrhov, ktoré im dá parlament, ombudsman, NKÚ, KOZ a „poradný orgán vlády v oblasti mimovládnych organizácií a rozvoja občianskej spoločnosti“.

Rada by mala po svojom zvolení vytvoriť Etický kódex štátnych zamestnancov a jej povinnosťou by napríklad bolo rozhodovať o sporoch zamestnancov a ich nadriadených, ktoré sa nevyriešia ani odvolaniami na úrad vlády. Občania sa budú môcť na Radu obrátiť, ak si budú myslieť, že sú porušované princípy štátnej služby.

Rada to bude môcť prešetriť, od ministerstiev si môže vyžiadať aj doplňujúce informácie a napokon môže „odporučiť“ aj riešenie. Rovnako ako v prípade čerstvých právomocí úradu vlády nie je jasné, čo sa stane, keď jej rozhodnutia budú úradníci ignorovať. Zo znenia zákona sa zdá, že by im na to mala stačiť aj obyčajná drzosť.

Riziko formálneho fungovania Rady pre štátnu službu a slabej autority úradu vlády ešte znásobuje problém s tým, že takzvaní generálni tajomníci služobných úradov ostanú politickou funkciou. Fakticky si ich budú môcť naďalej vyberať ministri, stačí, ak splnia napríklad podmienku trojročnej riadiacej praxe vo verejnej sfére.

Poslankyňa OĽaNO Veronika Remišová a ľudia z Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť, ktorí novelu okrem jej tvorcov analyzovali zrejme najpodrobnejšie, považujú možné politické nominácie vedúcich úradov ministerstiev za jednu z najväčších chýb nového zákona.

Títo generálni tajomníci totiž budú rozhodovať o vytváraní nových pozícií, zmene organizačnej štruktúry, podmienkach konkurzov, či odvolaniach sťažujúcich sa zamestnancov. A v konečnom dôsledku to budú oni, kto rozhodne, ako a či vôbec bude ich úrad rešpektovať odporúčania Rady pre štátnu službu.

Aj do dočasnej štátnej služby len cez konkurz

Pokus, ako novým zákonom výraznejšie zbrzdiť politický vplyv pri prijímaní do štátnej služby, je aj spresnenie pravidiel výberových konaní a ich vyžadovanie aj pri prijímaní do dočasnej štátnej služby.

Zákon nemôže prikázať robiť férové konkurzy, ale ak ich prax zjednotí, tak manipuláciu s nimi zníži. Úrad vlády má podľa nového zákona povinnosť dohliadať na konkurzy, k zákonu hneď aj vydáva vyhlášku, no nie je jasné, ako by ich kvalitu mohol v praxi kontrolovať.

Jednoznačne zmanipulované konkurzy sa v súčasnosti v štátnej správe dejú opakovane aj v prípadoch, keď ich pomáhajú organizovať profesionálne personálne agentúry.

Plusom bude automatické zverejňovanie otvorených výberových konaní na jednej vládnej stránke, čo zvýši pravdepodobnosť, že sa prihlási dostatok kvalitných kandidátov.

Z prieskumov, ktoré robil úrad vlády v rokoch 2014 a 2015 v štátnej správe, je však najčastejším modelom prieniku politických nominantov víťazstvo v konkurze po polročnom pobyte v takzvanej dočasnej štátnej službe.

Prijať človeka do dočasnej štátnej služby bolo doteraz plne v kompetencii konkrétneho ministerstva. Zvyčajne sa to potom legalizovalo konkurzom.

Predvybraný uchádzač v ňom potom vyhrával už len vďaka znalosti problematiky a kontaktov, ktoré si za mesiace dočasnej štátnej služby získal. Nejde o okrajovú záležitosť, v dočasnej štátnej službe je podľa prieskumu najmenej desať percent štátnych zamestnancov.

Po novom bude výberové konanie automatické aj pri obsadení miesta dočasnej štátnej služby, čo minimálne skomplikuje prijímanie po politickej linke.

Tak ako je najväčšie plus novely zavedenie automatického výberového konania aj pri dočasnej službe, skúša zákon odpolitizovať aj prepúšťanie po politickej alebo inej svojvôli. Pri vedúcich zamestnancoch, ktorí boli prijatý konkurzom, sa ruší možnosť prepúšťať bez udania dôvodu.

Znamená to, že štátny zamestnanec, ktorý dosahuje podľa pravidelných hodnotení aspoň priemerné výkony, by sa mal zbaviť bezprostredného strachu z okamžitej reakcie nadriadeného.

Strach z prepustenia pre nesúhlas s politickým riadením úradov pritom nie je zďaleka záležitosťou úradníkov na najvyšších pozíciách v štáte. OECD tvrdí, že zo šiestich úrovní verejnej správy sa dostávajú vo väčšine krajín politickí nominanti na druhú, maximálne tretiu najvyššiu úroveň, na Slovensku je bežné mať politicky dosadené kádre až na štvrtej úrovni.

Tomu zodpovedá aj miera fluktuácie vo verejnej sfére, ktorá patrí v porovnaní OECD medzi najhoršie.

Neprehľadné odmeňovanie sa nezmení

Zvonku sa zdá odmeňovanie štátnej správe ako zviazané tvrdými tabuľkami, ktoré väčšine zamestnancov určia väčšinu platu, v realite však majú platové triedy len malý význam.

V prvom rade, rozdiel medzi jednotlivými platovými triedami je nízky. Dve platové triedy boli len nedávno ešte pod úrovňou minimálnej mzdy a v súčasnosti najvyššia platová trieda je len približne sto eur nad úrovňou priemernej mzdy v ekonomike.

Prirodzene sa tak väčšina kontraktov sústreďuje v troch platových triedach okolo druhej najvyššej. Samotné umiestnenie v platovej triede preto len ťažko dokáže vyrobiť účinný rozdiel v odmeňovaní zamestnancov.
Menej agilných to nenúti sa prebudiť a najkvalitnejším to zasa prináša minimálny bonus. Vládna analýza na tomto mieste cituje aj zistenia OECD, podľa ktorých je rozvrstvenie platových tried na Slovensku približne dvakrát užšie ako v iných bohatých krajinách.

O všetkom preto rozhodujú príplatky. Najdôležitejšie sú za riadenie a osobný príplatok. Kým peniaze navyše za riadenie ľudí môžu brať naozaj len zamestnanci, ktorí majú podriadených, osobný príplatok má podľa prieskumu úradu vlády takmer 90 percent všetkých zamestnancov.

A nejde o zanedbateľné sumy. K tarifnému platu to pridáva aspoň ďalšiu štvrtinu platu u troch štvrtín zamestnancov. Na viac ako 1,8-násobok tarifného platu dvíha osobný príplatok konečnú mzdu približne desatine štátnych zamestnancov.

Taký veľký objem peňazí minutý na osobné príplatky pritom nemá žiadne zrozumiteľné pravidlá, takmer nikdy nie je napojený na systémy pravidelného hodnotenia zamestnancov. Pravdepodobne si ho jednotlivé služobné úrady vytvárajú ad hoc podľa toho, akého zamestnanca, s akými požiadavkami práve potrebujú zaplatiť. Výsledok je chaos a systém, ktorý ešte zvyšuje svojvoľnosť rozhodovania.

„Vzhľadom na množstvo rôznych príplatkov ich podiel voči funkčnému platu a relatívnu voľnosť pri ich prideľovaní (predovšetkým pri osobnom príplatku) spôsobuje, že celý systém odmeňovania je relatívne netransparentný, nepredvídateľný a v konečnom dôsledku aj nespravodlivý,“ konštatovala minulý rok vládna analýza, ktorú dokonca zobrala na vedomie vláda a ktorej závery sa stali základom pre tvorbu práve prijatého zákona o štátnej službe.

Nepomohlo, nový zákon osobný príplatok nereguluje. Naďalej môže byť až do výšky 100 percent tarifnej mzdy a naďalej sa nevyžaduje automatické prepojenie so služobným hodnotením.

Služobné hodnotenie, ktoré bude po novom povinné raz ročne, tak ani zďaleka nebude mať taký účinok, ako by mohlo mať. Môže chrániť dobre hodnotených zamestnancov pred vyhodením, môže fungovať ako účinná výstraha pre najhorších, ale ak nebude automaticky napojené na osobné príplatky, môže ľahko skĺznuť do formálnosti.

grunge rubber stamp,illustration

Čo upravuje zákon o štátnej službe:

  • určuje pravidlá pre približne 38-tisíc ľudí v štátnej službe, čo je väčšina zamestnancov kľúčových štátnych úradov,
    netýka sa samospráv, školstva a ozbrojených zložiek,
  • neurčuje výšku platov ani počet štátnych úradníkov, len určuje pravidlá ich prijímania, riadenia, odmeňovania a prepúšťania podobne ako Zákonník práce v súkromnej sfére

Konflikt záujmov štátnych zamestnancov:

  • Každý zamestnanec v štátnej službe podáva majetkové priznanie.
  • Štátny zamestnanec je povinný nahlasovať konflikt záujmu hneď, ako nastane, alebo sa o ňom dozvie. Nenahlásenie konfliktu záujmov sa považuje za porušenie pracovnej disciplíny.
  • Štátny zamestnanec nesmie podnikať, zarábať činnosťou podobnou, ako je
    v opise jeho štátnozamestnaneckého miesta, a nesmie byť členom orgánov firiem s výnimkou napríklad združení vlastníkov bytov

Platové triedy, príplatky a odmeny:

  • Platová trieda určuje základný tarifný plat.
  • Zvyšuje sa o príplatky, najčastejšie osobný príplatok (max 100 % tarifnej mzdy) a príplatok
    za riadenie.
  • Osobitnou zložkou sú odmeny, ktoré nemôžu presiahnuť výšku 20 % funkčného platu v danom roku.
  • V extra režime sú zamestnanci s tak- zvaným osobným platom, ktorých je podľa prieskumu úradu vlády okolo 150, pričom približne tretina z nich pracuje na ministerstve financií a vnútra.

🗳️ Ak chcete podporiť našu prácu pred druhým kolom volieb aj nad rámec predplatného, môžete to urobiť aj darom.🗳️

Máte pripomienku alebo ste našli chybu? Prosíme, napíšte na [email protected].

Komentáre, Slovensko

Teraz najčítanejšie