Denník N

Tajných obchodov môže byť veľa, úrady denne uzavrú vyše 700 zmlúv

Foto N – Tomáš Benedikovič
Foto N – Tomáš Benedikovič

Ak úrad zverejňovanie zmlúv ignoruje, riskuje málo. Úradníci testujú výdrž zákona o povinnom zverejňovaní zmlúv.

Na jeseň 2011 počúvali experti z celého sveta v gruzínskom hoteli Sheraton prednášku o najnovšej zbrani proti korupcii. Slovenské ministerstvo spravodlivosti predstavovalo Centrálny register zmlúv. Vysvetľovalo, že od vzniku registra platí, že ak v ňom štát nezverejní zmluvu, akoby ani neexistovala. Pravidlo zabrániť predraženým nákupom, ktorým sa darí najmä vtedy, keď sú skryté.

Opatrenie chváli Európska únia aj OECD. Slovensko posunulo medzi lídrov v transparentnosti. Doma sa v roku 2011 spúšťal s veľkou pompou a patril k protikorupčným tromfom Radičovej vlády. Opatrenie malo zabrániť emisným či nástenkovým tendrom, o ktorých existencii sa verejnosť dozvedela až vtedy, keď boli peniaze bezpečne porozdeľované.

Revolučný nástroj, ktorý zahraničie obdivuje, má doma trhliny. Vyplýva to z analýzy Aliancie Fair-play, ktorá skúmala, ako sa zverejňovanie dodržiava. Nástroj, ktorého sila mala byť v jeho samotnej existencii, je bez kontroly zneužiteľný.

Niečo zostane aj v zásuvke

Mimovládka našla tucet príkladov, keď úradníci zmluvy neukázali alebo zatajili kľúčové prílohy s cenami. Bez nich stráca zmluva zmysel – stáva sa nekontrolovateľnou.

Desiatky ďalších zmlúv z registra po zverejnení zmizli alebo boli dodatočne menené. Takto bez stopy z registra zmizli niektoré čiastkové zmluvy na superpočítač Aurel za milióny eur. Hlavná zmluva je „ukrytá“ na oveľa menej exponovanej stránke SAV. K zodpovednosti za to sa nepriznáva nik.

Superpočítač Aurel bol zmluvne tak trochu utajený. Foto - TASR
Superpočítač Aurel bol zmluvne tak trochu utajený. Foto – TASR

Prešľapy sa podarilo objaviť vďaka tomu, že Aliancia pre projekt otvorenezmluvy.sk všetky zverejnené zmluvy od štátu kopíruje. Všimla si aj inštitúciu, ktorá túto povinnosť ignorovala úplne.

Príspevková organizácia ministerstva školstva Domov Speváckeho zboru slovenských učiteľov zmluvy nezverejňovala ani mesiace po tom, čo ju na pochybenia upozornila Aliancia Fair-play. Nadriadené ministerstvo si nič nevšimlo a organizácii ďalej posielalo peniaze z rozpočtu.

Pred troma mesiacmi, po opakovanom upozornení, nechal nový riaditeľ organizácie Ján Grešo zmluvy do registra dodatočne doplniť. „Voči zodpovedným pracovníkom sme vyvodili finančný postih,“ odpovedá Grešo. Lajdáctvo zamestnancov je menší problém. Väčší je, že nezverejnené zmluvy, na ktoré tri roky nakupoval, by podľa zákona nemali vôbec existovať. Je to však ozaj tak?

„Môže prísť k problémom, či boli verejné prostriedky využité správne a oprávnene,“ varuje právnik Tomáš Kamenec. Takej inštitúcii by ministerstvo financií mohlo krátiť príspevky z rozpočtu. Poslankyňa Mosta – Híd Lucia Žitňanská si vie predstaviť aj vracanie peňazí štátu a tovaru dodávateľovi, ak by sa ukázalo, že nákupy boli pridrahé. Ani jeden z nich však nepripúšťa, že by nezverejnené zmluvy mali automaticky viesť k takej tvrdej sankcii.

Zákon teda hovorí, že nezverejnené zmluvy akoby ani neexistovali, prax je však oveľa mäkšia.

Tajných obchodov môže byť viac. Úrady denne uzavrú vyše sedemsto zmlúv. Nikto však nekontroluje, či niektoré citlivé neostanú „zabudnuté“ v zásuvke. Či by ich verejnosť našla? „Pri bežných prípadoch ťažko“, myslí si exministerka spravodlivosti Žitňanská, ktorá pravidlá pred štyrmi rokmi vymýšľala.

Spevákov nepotrestali

Neplatné zmluvy by mali prekážať aj nadriadeným ministerstvám. V prípade Domova Speváckeho zboru slovenských učiteľov je to ministerstvo školstva. To na otázku Aliancie Fair-play, či mu neprekáža nezákonné míňanie peňazí jeho organizácie, neodpovedalo. Pri skúmaní problému nenarazila mimovládka ani na jediný prípad, kedy by štátne inštitúcie porušovanie zákona odhalili a samy aj potrestali.

Úrady sa často tvária, že nezákonné nákupy nevidia. Zmluvy nechávajú vymazať či vymeniť, často bez akejkoľvek kontroly či overenia. Aliancia zistila, že stačil e-mail od úradníčky inštitúcie, ktorá zmluvu podpísala úradníčke Úradu vlády, ktorý zmluvy zverejňuje v najväčšom štátnom registri. Žiadne právne posúdenie, žiadna kontrola. Úrad vlády dokonca žiadosti o zmenu dlho nearchivoval, vinníci sú tak dnes nevystopovateľní.

Úrad vlády kontrolovať nemieni

Pokusy o manipuláciu so zmluvami by mal pritom zastavovať práve Úrad vlády. Jeho odborníci spravujú centrálny register. Úrad ako medzistupeň bráni tomu, aby úradníci sami spätne hýbali s platnými zmluvami. Ak chce ktokoľvek zmeniť v zverejnenej zmluve čo i len čiarku, musí sa obrátiť na nich.

Foto - TASR
Foto – TASR

Úrad vlády sa však v role kontrolóra nevidí. Úrad vlády je povinný na základe žiadosti povinnej osoby vykonať opravu „zrejme nesprávneho údaja v Centrálnom registri zmlúv“, odpovedá. Tvrdí, že nemá povinnosť žiadosti preverovať.

Odvoláva sa na nariadenie, ktoré rieši, čo môžu úradníci po zverejnení meniť. S výmenou dokumentu ani jeho zmazaním neráta. Rieši iba zmeny v popisných údajoch. Keby tieto údaje nesedeli, zmluvu občan v registri nenájde.

S kontrolou zmien vo zverejnených zmluvách nepočíta ani novela infozákona, ktorú pripravuje ministerstvo spravodlivosti. Má však zabezpečiť, aby Úrad vlády viedol dokonalý prehľad o každom dodatočnom zásahu.

A čo robia dnes vládni úradníci s prípadmi, pri ktorých hrozí, že zmena môže ovplyvniť účinnosť zmluvy? Nič. „Nariadenie Úradu vlády neukladá povinnosť akokoľvek preverovať, či dopĺňanie príloh má, alebo nemá vplyv na účinnosť zverejnených zmlúv v CRZ“, odpovedá Úrad vlády.

Príklady zmlúv Slovenskej technickej univerzity a Železníc SR však ukazujú, že takýto postup dáva zelenú pochybnej manipulácii.

„Nejaký náhodný typ kontroly by si toto dodržiavanie zákona určite vyžadovalo“ hovorí Lucia Žitňanská. Podľa Tomáša Kamenca by zverejňovanie mohol kontrolovať Najvyšší kontrolný úrad, vládny audit alebo prokuratúra.

Inak sa môže stať, že z celosvetovo obdivovaného kladiva na korupciu sa stane trhací kalendár, ktorý prestane byť strašiakom.

 

Centrálny register zmlúv

  •  funguje od januára 2011
  •  spravuje ho Úrad vlády
  •  štát v ňom zverejnil vyše 770 000 zmlúv
  •  denne pribudne asi 700 nových zmlúv

Aliancia Fair-play našla

  •  30 zmlúv, ktoré po zverejnení zmizli
  •  11 zmlúv, ktoré vôbec neboli zverejnené
  •  1 zmluvu, kde sa spätne manipulovalo s obsahom
  •  100 zmlúv, kde boli spätne opravené sprievodné texty
  •  5 zmlúv, ktorým sa spätne dopĺňali prílohy

 

Železnice manipulovali s podozrivou zmluvou

Železnice SR nechali v registri vymeniť problematickú zmluvu, ktorá im mohla priťažiť. Keď ju zverejnili, malo byť už dávno po nákupe. Úrad vlády v tom problém nevidel. Podozrivú zmluvu vymenil.

Keď Železnice SR zverejnili zmluvu na nové okná a dvere na košickom riaditeľstve, boli okná zrejme už namontované. Do Centrálneho registra zmlúv prišla zmluva 5. septembra 2012. Ak by dodržali zákon, tesári mohli nastúpiť až o deň neskôr. Zmluva však hovorila, že okná mali visieť už koncom augusta.

Keby to tesári do konca leta skutočne stihli, Železnice by mali problém. Nákup by totiž prebehol bez zverejnenej, a teda účinnej zmluvy. A to je nezákonné.

Dva dni po zavesení spornej zmluvy na web dostal Úrad vlády od Železníc e-mail. Žiadali ju stiahnuť.

Zmluvu sme zverejňovali až po dátume ukončenia zmluvy, a z tohto dôvodu by mohli vzniknúť problémy pri fakturácii. Dátum platnosti na zmluve predĺžime a po podpise ju znova zverejníme,“ uviedli Železnice SR v pošte, ktorú poskytli Aliancii Fair-play.

Nová zmluva sa v registri objavila 5. októbra. Robotníci podľa nej dostali na výmenu okien čas do konca roka. Železnice však ich vlastný e-mail usvedčil z toho, že okná a dvere už v tom čase viseli. A to bez zverejnenia. Železnice dnes hovoria, že iba naprávali „administratívnu chybu“.

 

Žitňanská: Funguje to, väčšina je zverejnená

Ako ministerka ste spoluvytvárali pravidlo, že zmluva, ktorá nie je zverejnená, nie je účinná, a teda sa nemôže nakupovať. Čo bolo vtedy zámerom?

Aby sme sa nespoliehali len na kontrolné mechanizmy, ale aby obidve strany, pokiaľ chcú nakupovať, boli motivované do toho, aby to bolo zverejnené. Aby tu bol aj tlak zo strany dodávateľa. Keď chce mať právnu istotu, tak musí aj on tlačiť na to, aby bola zmluva zverejnená.

To pravidlo vyzerá ako samovynucovacie…

Áno. Do istej miery.

Lucia Žitňanská. Foto - TASR
Lucia Žitňanská. Foto – TASR

My sme však našli niekoľko zmlúv, ktoré neboli zverejnené vôbec alebo boli zverejnené nedostatočne. Zdá sa, že dôsledky za nezverejnenie zmluvy by mohli byť také veľké, až sa každý bojí ich vynútiť. Vyzerá to ako „too big to fail“. S akým vynucovaním ste rátali vy?

Presne s tým, pretože plnenie na základe neúčinnej zmluvy by sa malo vrátiť v rámci právnych procedúr a využitia právnych nástrojov, ktoré sú vtedy k dispozícií. Nechcem to povedať v percentách, ale mám pocit, že princíp zafungoval. Pravdepodobne sa zhodneme, že väčšina sa zverejňuje a tlak je vytvorený. Samozrejme, pokiaľ kontrola ukáže, že nejaké zmluvy nie sú zverejnené, môže vzniknúť otázka, či to nechať len na tieto právne následky, ktoré sú veľmi prísne, alebo sa zamyslieť nad iným typom sankcie. Ale pýta si to normálne sterilné vyhodnotenie, ako zverejňovanie funguje. Ak sa dá, možno aj nejaké štatistické vyhodnotenie, akého percenta zmlúv sa to týka a v čom spočívajú porušenia. Na základe toho môžeme spraviť update, ktorý sa môže týkať sankcií.

Konkrétny príklad – Domov Speváckeho zboru slovenských učiteľov, čo je príspevková organizácia ministerstva školstva, roky nezverejňoval zmluvy vôbec. Keby ste boli ministerka a prídete na takéto nákupy, čo urobíte?

Nariadila by som okamžite dodržiavať zákon. Zároveň je to podľa mňa na vyvodenie zodpovednosti, lebo to je porušenie zákona.

Viete si predstaviť, že by sa vracali plnenia?

Pokiaľ by som pri zmluvách nevidela iný typ porušenia zákonov, ako napríklad porušenie efektívneho nakladania s finančnými prostriedkami štátu, tak asi nie. Bol by z toho jeden dlhodobý právny spor. Pokiaľ by sa v rámci kontroly prišlo na niečo také, to by už bolo na inú úvahu.

Nie je slabinou, keď sa ten najväčší strašiak neuplatňuje?

Zjavne nie, pretože zmluvy sa zverejňujú v státisícoch. Riziko, najmä zo strany podnikateľov, na zverejňovanie evidentne tlačí. Otázka je, či na takéto situácie nemať iný typ sankcie. Keď sa následne preukáže, že zmluva je z hľadiska obsahu v poriadku, sankcionovať toho, kto bol zodpovedný za porušenie zákona o slobodnom prístupe k informáciám a nezverejnil zmluvy. Takto sa vlastne plnilo bez právneho titulu, čo by sa nemalo.

Iný príklad. Slovenská technická univerzita uzavrela rámcovú zmluvu za milióny eur na nákup počítačov, ktorá bola dlho zverejnená bez prílohy s cenami,tak sa nedala kontrolovať. Je podľa vás takáto zmluva zverejnená?

Zákon hovorí, čo sa nemusí zverejniť. Samozrejme, obchodné tajomstvo sa zverejniť nemusí, ale cena nie je obchodné tajomstvo. Zákon hovorí, že prílohy, ktoré obsahujú technické záležitosti, sa tiež nemusia zverejniť. Prílohy, ktoré obsahujú podstatné náležitosti zmluvy, ako napríklad cenu, zverejnené byť musia.

Podľa mňa to nie je zverejnenie v súlade so zákonom, ergo tá zmluva by nemala nadobudnúť právne účinky. Zároveň si treba uvedomiť, že v rámci týchto vzťahov sa pohybujeme v nejakom režime. Asi v režime Občianskeho a Obchodného zákonníka. Neúčinnosti sa teda musí niekto domáhať.

Verejnosť môže skontrolovať, či sa nemanipuluje so zmluvami, ktoré už boli zverejnené v Centrálnom registri zmlúv. Kontroluje niekto, či bolo zverejnené všetko, čo malo byť? Ako prídu občania na to, že niečo v registri nebolo zverejnené vôbec?

Neviem. V zásade je to na jednotlivých subjektoch, či si ministerstvá u seba a u podriadených organizácií takúto kontrolu robia. Takýto typ kontroly nie je zadefinovaný priamo v zákone. A ani otázka, ako sa dá robiť. Dá sa robiť na základe porovnania existujúcich zmlúv v inštitúcii a toho, čo bolo zverejnené oficiálne. Minimálne nejaký náhodný typ kontroly by si toto dodržiavanie zákona určite vyžadovalo. Zároveň platí, že asi na to prídeme vtedy, keď zistíme, že nejaký nákup alebo nejaké obstaranie sa uskutočnilo, je to fyzicky zrejmé, ale nevieme k tomu dohľadať zmluvu.

Myslíte, že sa na to dá prísť aj zvonku?

Zvonku by sa na to dalo prísť jedine takým spôsobom, že je proste viditeľné, že bola opravená budova, človek si chce dohľadať, za koľko, a nevie nájsť zmluvu. Ale nejaké bežné prípady ťažko.

Napĺňa v globále Centrálny register zmlúv a pravidlá, ktoré ste na ministerstve vymýšľali, po štyroch rokoch vaše očakávania?

Na 90 percent áno. Prostredie kontraktov so štátom sa výrazne stransparentnilo a naozaj je to obrovský krok vpred. Nedostatky, ktoré sa týkajú nejakého percenta prípadov, sa dajú veľmi dobre zmapovať. Je veľmi dôležité systém zlepšovať, aby na základe toho, čo ukázala prax, nebol nabúraný prospešný systém ako taký. Takže s odstupom rokov je podľa mňa úplne náležité – a koniec koncov malo by sa to diať aj pri iných zákonoch – vyhodnotiť fungovanie a prípadne spraviť nejaký update systému.

Teraz najčítanejšie