Regionálne školstvo sa (dnes) nedá riadiť

Fedor Blaščák je filozof a aktivista
Peter Dráľ riaditeľ OZ Nové školstvo

K Učiacemu sa Slovensku sa už vyjadrili mnohí. Málokto však poukázal na to, že štvrtá kapitola dokumentu, o systéme riadenia a financovania regionálneho školstva, je nielen najkratšia, ale aj najvágnejšia a najmenej ambiciózna. A pritom práve systém riadenia je základným predpokladom na úspešný manažment zmien v školstve, nech už budú akékoľvek. Preto je zarážajúce, ak reformný dokument v tichosti obišiel problematiku zložitej inštitucionálnej štruktúry, rôznych úrovní a mechanizmov riadenia aj spôsobov financovania a neponúka analýzu súčasného stavu, ani ucelený návrh zmien.

Priznanie, že neexistuje „systematická analýza výdavkov na vzdelávanie, ako aj systému financovania“, že „posledný podobný dokument je ešte z roku 2007“ (s. 148), môže byť v tejto diskusii pre jedných argument, pre iných výhovorka. Autori však medzi svojimi zdrojmi neuvádzajú ani správu Najvyššieho kontrolného úradu Financovanie regionálneho školstva z roku 2016, ktorá síce nie je systematickou analýzou, no na vybranej vzorke 12 miest a obcí, ktoré vo funkcii zriaďovateľa pôsobia vo vzťahu k 146 školám a školským zariadeniam, podrobne opisuje systém financovania základného školstva.

Správa NKÚ v závere konštatuje: „Zložitosť financovania regionálneho školstva pramení z jeho viaczdrojovosti, čo má vplyv predovšetkým na administratívnu náročnosť sledovania výdavkov podľa zdrojov. … Veľa porušení všeobecne záväzných právnych predpisov bolo spôsobených aj množstvom administratívy vyplývajúcej z daných predpisov“ (s. 28).

Manažment zmien v školstve brzdí systém roztrieštený na tisícky zriaďovateľov, viaczdrojové financovanie a aj rôzne medzistupne rozhodovania aj finančných tokov. Na konštatovanie, že je to zbytočne zložitý a neefektívny systém, netreba mať poruke ani hotovú revíziu výdavkov. Stačí si v základných školských zákonoch inou farbou označiť, kto za čo zodpovedá. A to sme ešte nepostúpili na úroveň podzákonných noriem, rôznych vyhlášok, smerníc a nariadení. A ešte sme sa nešli pýtať riaditeľov škôl, ako to celé vyzerá naozaj v každodennej prevádzke. Toto všetko totiž končí na ich stole a pri súčasnom nastavení sa to dá zvládnuť presne tak, ako konštatoval NKÚ. Otázky o kvalite vzdelávania to nevyhnutne odsúva na štvrtú koľaj.

Tieto zistenia a ich súvislosti Učiace sa Slovensko nijako nereflektuje. Darmo budeme debyrokratizovať procesy, či metodické a pedagogické dokumenty, ak neznížime to, čo riaditeľom zaberá najviac času a energie, namiesto toho, aby sa sústredili na skvalitňovanie vzdelávacieho procesu, podporu žiakov a učiteľov a budovanie pozitívnej klímy v škole.

Peniaze ako najväčší problém?

V úvode ku štvrtej kapitole autori Učiaceho sa Slovenska konštatujú, že „pre efektívne fungovanie regionálneho školstva musia mať všetci aktéri jasne definovanú svoju pozíciu“, čím navodzujú očakávanie, že „jasnosť a efektívnosť“ sú už – aspoň čiastočne – vlastnosti systému, ako je nastavený dnes. Opak je pravdou. Zložitosť riadenia a financovania malého školstva je a bude zásadným kameňom úrazu pokusov o zvyšovanie kvality a aj efektivity vynakladaných zdrojov.

Namiesto návrhov, ako to zmeniť, sa kapitola začína tým, že nie sú peniaze. Úspech reformy podmieňujú navýšením ich objemu, pričom by malo ísť o ozaj dramatickú zmenu – v roku 2020 sa do školstva navrhuje posielať o 700-900 miliónov eur viac, než je to dnes. Reformátori sa pritom spoliehajú na ničnehovoriace konštatovanie, že „predmetom systému financovania na centrálnej úrovni je zabezpečiť zvýšenie verejných zdrojov“ (str. 147), a pokračujú tvrdením, že „pri súčasnej úrovni financovania výchovy a vzdelávania nie je možné očakávať zlepšenie kvality školstva…“ (s. 148). Vychádzajú pri tom z predpokladu, že Slovensko by sa malo v otázke podielu výdavkov do školstva na HDP posunúť k priemeru úrovne krajín OECD.

V poriadku, ibaže dokument v tejto kapitole nehovorí presne a jasne, na čo sa dodatočné peniaze majú použiť. Na platy učiteľov? Na vybavenie škôl? Na odborných a nepedagogických zamestnancov? Na metodický a podporný servis pre školy, na učebnice, tablety, plynové masky? Na všetko?

Ako chcú autori reformy presvedčiť ministra financií, aby im poslal stovky miliónov eur ročne navyše, a tváriť sa pri tom, že nám netreba žiadnu zásadnejšiu zmenu celého systému financovania a riadenia? Ešte aj pri požiadavke vrátiť kompetencie z ministerstva vnútra späť pod ministerstvo školstva, čo bude ľahšie presadiť technicky než politicky, sa nespomína nič, čo by súviselo s kompetenciami nižších úrovní. A pri zámere racionalizovať sieť základných a stredných škôl sa riešia iba detaily.

Na obciach a VÚC ako zriaďovateľoch škôl nie sú takmer žiadne pedagogické právomoci umožňujúce zvyšovať ich kvalitu. Je preto škoda, že autori v tejto časti nenašli odvahu pomenovať fakt, že slovenské školstvo je kompetenčne aj geograficky príliš roztrieštené na to, aby sa v ňom dali riadiť zmeny. A že s tým treba niečo robiť.

Nechajme teraz bokom, či je reálne do roku 2020 do školstva naliať o zhruba 700 – 900 miliónov eur ročne viac bez poriadneho zhodnotenia toho, na čo sa peniaze v školstve míňajú už dnes. V čase písania reformného dokumentu analýza výdavkov v školstve naozaj neexistovala. Dnes sa už však na nej pracuje a analytici ministerstva financií o tom zverejnili aj priebežnú správu. Ibaže dodatočné výdavky podľa nej nemajú byť naviazané na opatrenia Učiaceho sa Slovenska, ale na Národný program reforiem, ktorý obsahuje len zlomok z toho (s. 24 a 25), čo školský reformný dokument. A už dnes predvídané dodatočné náklady, ktoré priebežná správa spomína, sa týkajú iba výstavby Národného futbalového štadióna a zvyšovania platov učiteľov.

Úrovne riadenia, ich kompetencie a vplyv na efektívne vynakladanie zdrojov sa síce tiež spomínajú, no nijako neriešia. A kvalita je spomenutá iba v tom zmysle, že systém odmeňovania učiteľov dnes nemá dostatočnú väzbu na kvalitu vyučovania (s. 24).

Zodpovednosť za kvalitu

To, že revízia výdavkov analyzuje systém tak, ako je dnes nastavený, je logické. To, že Učiace sa Slovensko nerieši, ako by systém riadenia vyzerať mal, je zvláštne. A to, že ani jeden dokument nejde do hĺbkového skúmania efektívnosti a jeho previazania na kvalitu vzdelávania, je dôvod, pre ktorý aj po ich schválení nebudeme vedieť posúdiť, akú hodnotu vlastne chceme za vynaložené peniaze vo vzdelávaní dosiahnuť, ani prečo ju dnes nedosahujeme. Zatiaľ iba oddelene snívame o hodnote a popritom selektívne revidujeme peniaze.

V koncepčnom a analytickom uvažovaní o systéme slovenského školstva sa opäť vytráca to najpodstatnejšie – jasné pomenovanie a vymedzenie kompetencií a zodpovednosti za kvalitu vzdelávania a jeho výsledkov. Kontrolná otázka: kto je vlastne zodpovedný za zhoršujúce sa výsledky našich žiakov? Ministerstvo školstva, vnútra či financií? Riaditelia a učitelia? Zriaďovatelia? ZMOS? ŠPÚ? MPC? Rodičia?

Autori reformnej koncepcie nepredložili žiaden ucelený návrh rozloženia kompetencií a zodpovednosti jednotlivých aktérov v systéme školstva. V úvode štvrtej kapitoly sa síce konštatuje, že „efektívnosť systému je ovplyvňovaná jeho štruktúrou, ktorá je navrhovaná tak, aby čo najlepšie slúžila cieľom výchovy a vzdelávania“, no kapitola žiaden takýto návrh neobsahuje. To, že „pozície aktérov im musia byť jasné“, je triviálnym želaním.

Autori revízie výdavkov sa naproti tomu nezameriavajú na skúmanie efektívnosti rôznych úrovní riadenia a financovania regionálneho školstva, pod drobnohľad si vzali „len“ sieť škôl, platy učiteľov a výdavky na fungovanie ministerstva školstva a jeho organizácií. Kľúčová otázka „Ako posilniť zodpovednosť za kvalitu vzdelávania na jednotlivých úrovniach riadenia a čo nás to bude stáť?“ tak ostáva aj naďalej nezodpovedaná.

Kvalitatívny posun vzdelávacieho systému presahuje kompetencie rezortu školstva, ten je tu len vstupnou bránou. A práve reforma systému riadenia je kľúč, lebo dokáže vytvárať podmienky na zavádzanie a manažovanie zmien, nech sú akékoľvek. Základnou otázkou, na ktorú potrebujeme nájsť odpoveď, je, ako zabezpečiť, že nám zo systému riadenia nevypadne zodpovednosť za kvalitu, za zavádzanie pedagogických inovácií, zmysluplnú metodickú podporu učiteľov a napĺňanie vzdelávacích potrieb rozmanitých žiakov. V týchto veciach sa bez zmeny spravovania školstva nepohneme.