Denník N

Voľba nových ústavných sudcov – čo je dobré a čo zlé na vládnom návrhu

Vládna koalícia nedávno predložila svoj návrh na zmenu voľby ústavných sudcov a sudkýň. Prečo sa treba veľmi pozorne zaujímať, ako to celé dopadne?

Voľba nových sudcov Ústavného súdu SR je totiž jednou z najväčších výziev stojacich pred Slovenskom v roku 2018. Začiatkom roku 2019 sa vymení 9 z celkovo 13 jeho sudcov vrátane jeho predsedu a výsledkom bude fakticky úplne nový Ústavný súd. Títo noví sudcovia budú 12 rokov rozhodovať o najvýznamnejších otázkach a sporoch, budú môcť rušiť rozsudky iných súdov a aj zákony prijaté parlamentom a budú výrazne ovplyvňovať podobu Slovenska až do roku 2031. A ako sa už v minulosti veľa krát ukázalo, rozhodnutia Ústavného súdu výrazne ovplyvnili ďalšie smerovanie Slovenska. Pri rozhodovaní Ústavného súdu býva často rozhodujúci aj jeden hlas sudcu (napríklad o zrušení Špeciálneho súdu rozhodol Ústavný súd tesnou väčšinou iba o jeden hlas) a preto je mimoriadne dôležitý každý ústavný sudca.

V súvislosti s voľbou nových ústavných sudcov si treba uvedomiť, že jednou z hlavných príčin posilňovania radikálnych a extrémistických nálad medzi ľuďmi je strata dôvery v štátne inštitúcie, súdy, políciu a prokuratúru a v to, že tieto inštitúcie sú schopné chrániť občanov a rozhodovať spravodlivo, bez toho, aby podliehali politickým vplyvom a korupcii. Práve úlohou Ústavného súdu je byť pre občanov posledným garantom spravodlivosti v prípade, že zlyhajú všetky ostatné inštitúcie. Od toho, ako bude obsadený nový Ústavný súd, bude teda závisieť aj dôvera slovenských občanov v štát a v demokratický systém. Ak by bola vo voľbách nových sudcov podkopaná dôveryhodnosť Ústavného súdu, ktorá má byť posledným garantom spravodlivosti, dôsledkom bude aj to, že čoraz viac občanov bude strácať dôveru v demokraciu a bude vidieť riešenie v nedemokratickom režime a extrémizme. Keď sa strany SMER, MOST-HÍD a SNS dohodli, že vytvoria vládnu koalíciu, odôvodňovali to aj tým, že ich vláda má byť „hrádzou proti extrémizmu“. Pri nadchádzajúcej voľbe nového ústavného súdu teda majú vládne strany jednu z posledných šancí dokázať, že to s „hrádzou proti extrémizmu“ myslia aspoň trochu vážne.

Voľba a vypočutie kandidátov na ústavných sudcov v minulosti prebiehali veľmi formálne a povrchne, čoho následkom bolo zvolenie aj kontroverzných kandidátov a nezvolenie kandidátov, ktorí boli na výkon funkcie ústavných sudcov naozaj kvalifikovaní. Dokonca aj vtedajší premiér Robert Fico v roku 2006 vyhlásil, že systém výberu kandidátov v parlamente nevytvára dostatočné podmienky na to, aby poslanci mali všetky potrebné informácie o navrhovaných kandidátoch (https://aktualne.centrum.sk/fico-kritizuje-parlament-za-volbu-sudcov-ustavneho-sudu/slovensko/politika/).

Za účelom zmeny voľby ústavných sudcov navrhla vládna koalícia zmeniť ústavu aj zákon o Ústavnom súde. Na prijatie zmeny ústavy potrebuje vládna koalícia 90 poslancov, a teda aj hlasy poslancov opozície, ale zmenu obyčajného zákona o Ústavnom súde je schopná schváliť aj sama.

Poďme sa pozrieť na to, ako konkrétne navrhuje vládna koalícia zmeniť voľbu ústavných sudcov.

V prvej časti blogu sa budeme venovať tomu, aké zmeny ústavy vládna koalícia navrhuje a aké sú pozitíva a nedostatky tohto návrhu. V druhej časti blogu, ktorú zverejníme čoskoro, sa pozrieme na to, ako vládna koalícia navrhuje zmeniť proces vypočutia, posudzovania a voľby kandidátov na ústavných sudcov v parlamente.

Vládna koalícia sa rozhodla, že sprísni požiadavky na ústavných sudcov.

Je to dobrý zámer, ale jeho konkrétne prevedenie a konkrétne predložené návrhy nie sú bohužiaľ šťastné. V prípade niektorých návrhov sa dá povedať, že sú vyslovene škodlivé pre kvalitu Ústavného súdu.

Treba na úvod podotknúť, že je naozaj absurdné, že podľa súčasnej legislatívy kandidát na sudcu „bežného“ všeobecného súdu na Slovensku musí splniť prísnejšie podmienky ako kandidát na sudcu Ústavného súdu. Kandidát na sudcu všeobecného súdu musí mať nielen dostatočný vek (aspoň 30 rokov) a mať vysokoškolské právnické vzdelanie, ale musí byť aj „bezúhonný“ a musí mať „morálny štandard a integritu sudcu pre náležitý a zodpovedný výkon jeho funkcie“. Je zarážajúce, že tieto kvalitatívne požiadavky nemusí vôbec spĺňať kandidát na ústavného sudcu. Na to, aby niekto mohol kandidovať na ústavného sudcu, stačí, aby dosiahol vek 40 rokov, mal vysokoškolské právnické vzdelanie a bol aspoň 15 rokov činný v právnickom povolaní. To je všetko čo ústava požaduje. Aj preto sa bohužiaľ stáva, že na slovenský Ústavný súd sa môžu dostať aj osoby nespĺňajúce základné odborné alebo osobnostné požiadavky, ktoré sú v iných krajinách samozrejmým štandardom. V minulosti sa dokonca zistilo, že jeden z ústavných sudcov bol pred vymenovaním za sudcu právoplatne odsúdený za daňový trestný čin. Sprísnenie požiadaviek na ústavných sudcov je teda naozaj namieste.

Ako konkrétne chce teda vládna koalícia sprísniť ústavné požiadavky na ústavných sudcov?

1.

Prvá z navrhovaných ústavných zmien je zvýšenie minimálneho veku ústavných sudcov na 45 rokov – z doterajších 40 rokov. Podľa vládnej koalície by sa tým mala zvýšiť kvalita ústavných sudcov. Zdá sa, že vládna koalícia vychádza z predpokladu, že čím je sudca starší a čím viac „šedín“ má, tým je kvalitnejší a „múdrejší“.

Tento návrh pri povrchnom pohľade vyzerá ako užitočný, ale v skutočnosti je škodlivý. Mohol by naopak znížiť kvalitu Ústavného súdu.

V súčasnosti požadovaný vek 40 rokov je úplne dostatočný. Vo veku 40 rokov, po predchádzajúcej 15 ročnej právnickej praxi, ktorú tiež ústava predpisuje, je totiž už človek dostatočne zrelý a hodnotovo aj odborne vyprofilovaný, aby mohol vykonávať funkciu ústavného sudcu.

Viacerí z výrazných sudcov Ústavného súdu pri svojom menovaní za ústavných sudcov ešte nemali 45 rokov – napríklad Eduard Barány, Ján Drgonec, Ján Klučka alebo Lajos Meszáros. Ak by v čase ich menovania platila zmena navrhnutá vládnou koalíciou, títo sudcovia by sa na Ústavný súd nedostali. Aj to je dôkazom, že naozaj nie je potrebné zvyšovať v súčasnosti požadovaný vek 40 rokov.

Aj medzinárodná Benátska komisia považuje vek 40 rokov pre ústavného sudcu za primeraný a vo svojom stanovisku uvádza: „Kým Benátska komisia považuje minimálny vek 50 rokov za príliš vysoký (prehnaný), požadovaný vek 40 rokov sa javí byť z hľadiska životných skúseností a zrelosti primeraný, pričom nezužuje okruh možných kandidátov viac ako je to nevyhnutné.“ (Stanovisko k návrhu novely zákona o Ústavnom súde Lotyšska, odsek 11, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)042-e)

Zvýšenie vekovej hranice by pre Slovensko navyše malo aj špecifické dôsledky. Zablokovalo by totiž možnosť kandidovať pre väčšinu právnikov z mladšej generácie, ktorí študovali právo po roku 1989 a ktorí by mohli byť svojim vnímaním sveta prínosom pri rozhodovaní ústavného súdu. Porevolučná generácia má trochu inú životnú skúsenosť, má trochu iný pohľad na právo a spoločnosť a preto by mala mať možnosť uchádzať sa o zastúpenie na ústavnom súde. Právnici, ktorí študovali právo po roku 1989, by sa tak mohli stať ústavnými sudcami najskôr v roku 2031. To je úplne neopodstatnené a škodlivé vyradenie a „zablokovanie“ celej generácie slovenských právnikov.

Zvýšenie vekovej hranice by teda znížilo kvalitu a názorovú rozmanitosť Ústavného súdu, znížilo by počet vhodných kandidátov a mohlo by spôsobiť aj nedostatok kandidátov na sudcov.

Pri návrhu na zvýšenie minimálneho veku ústavných sudcov na 45 rokov sa ťažko zbaviť pocitu, že vládnej koalícii ide skôr o vytvorenie zdania, že sa zvyšuje kvalita Ústavného súdu.

2.

Druhá z navrhovaných zmien v ústave je zakotvenie požiadavky, aby ústavný sudca bol všeobecne uznávanou osobnosťou v odbore práva. To je tiež síce veľmi dobrý zámer, ale jeho konkrétne prevedenie je znovu zlé.

Vládna koalícia totiž navrhuje, aby to, kto je uznávanou osobnosťou, podrobnejšie stanovil až zákon o Ústavnom súde, ktorý nemá silu ústavného zákona ale je tzv. obyčajným zákonom, na ktorého prijatie a zmenu stačí jednoduchá nadpolovičná väčšina poslancov.

Túto možnosť stanoviť požiadavky na ústavných sudcov v obyčajnom zákone chce vládna koalícia dosiahnuť tak, že chce do ústavy vložiť túto vetu: „Ďalšie predpoklady na vymenovanie za sudcu ústavného súdu ustanoví zákon.“

Táto veta možno pôsobí nenápadne, ale má úplne zásadný význam a prináša veľké riziko. Ak by táto veta bola naozaj do ústavy zakotvená, akákoľvek vládna väčšina by mohla obyčajným zákonom kedykoľvek zmeniť požiadavky na ústavných sudcov. Mohla by teda aj pridávať rôzne ďalšie požiadavky, ktoré by kandidáti na ústavných sudcov museli splniť. Požiadavky na ústavných sudcov by však mohla vládna väčšina meniť aj účelovo, aby sa niektorým kandidátom zabránilo kandidovať za ústavných sudcov.

Vloženie tejto vety do ústavy by teda bolo akýmsi bianco šekom pre akúkoľvek vládnu väčšinu, ktorý by jej umožnil výrazne manipulovať voľbou ústavných sudcov. Požiadavky na ústavných sudcov preto musia zostať stanovené iba v Ústave SR. Ústava v žiadnom prípade nesmie obsahovať odkaz na obyčajný zákon a ani možnosť vládnej väčšiny ľubovoľne si meniť požiadavky na ústavných sudcov.

Bez ohľadu na vyššie uvedené riziko, aj samotná definícia toho, kto je „všeobecne uznávanou osobnosťou v odbore právo“, ktorú navrhuje vládna koalícia zakotviť do zákona, je dosť nešťastná. Vládna koalícia navrhuje takúto definíciu:

„Všeobecne uznávanou osobnosťou v odbore právo je ten, kto

a) zložil odbornú justičnú skúšku, advokátsku skúšku, prokurátorskú skúšku alebo notársku skúšku a pravidelne vykonáva publikačnú alebo prednášateľskú činnosť v odbore práva, alebo

b) je vedeckou alebo inou významnou osobnosťou v odbore práva a najmenej 15 rokov je činný v právnickom povolaní.“

Veľmi problematická je požiadavka v písmene a). Justičná, advokátska, či prokurátorská skúška totiž vôbec nezisťuje schopnosť byť ústavným sudcom, ale iba schopnosť byť sudcom „obyčajného“ resp. „všeobecného“ súdu, advokátom a prokurátorom. Ústavný sudca robí často krát diametrálne odlišnú prácu ako sudca, advokát, prokurátor alebo notár. Ústavný sudca musí pri rozhodovaní vykladať abstraktne formulované ústavné princípy, mal by mať jasnú predstavu o usporiadaní spoločnosti a štátu. Jeho sudcovská filozofia a jeho hodnotové nastavenie a charakter majú často krát kľúčový vplyv na jeho rozhodnutia.

Čo sa týka požiadavky „pravidelného vykonávania publikačnej alebo prednášateľskej činnosti v odbore práva“, táto požiadavka vôbec nezaručuje kvalitu prednášateľskej a publikačnej činnosti, ktorá je veľmi podstatná. Preto by túto formálnu požiadavku mohli splniť aj osoby, ktoré pravidelne vykonávajú nekvalitnú alebo nevýznamnú publikačnú alebo prednášateľskú činnosť.

Je teda zjavné, že skutočnosť, že uchádzač absolvoval justičnú skúšku, advokátsku skúšku, prokurátorskú skúšku alebo notársku skúšku a pravidelne vykonáva prednášateľskú alebo publikačnú činnosť vôbec neznamená, že uchádzač je všeobecne uznávanou osobnosťou v odbore právo a že je schopný stať sa ústavným sudcom. Ide iba o formálne požiadavky, vyjadrujúce iba čiastkové vlastnosti, ktoré by mala mať všeobecne uznávaná osobnosť v odbore právo.

Keď sa pozrieme na tieto zmeny ústavy navrhované vládnou koalíciou, je zrejmé, že v podobe, v akej boli predložené, nezvýšia kvalitu ústavných sudcov. Keď sa pozrieme do histórie, skoro všetci kontroverzní kandidáti na ústavných sudcov navrhnutí v minulosti spĺňali požiadavky navrhované vládnou koalíciou – teda mali 45 rokov a aj mali justičnú, advokátsku, prokurátorskú alebo notársku skúšku. Skutočným problémom však bola nedôveryhodnosť týchto kandidátov a ich nezáujem o ochranu ľudských práv alebo ústavné právo. Prijatím tohto návrhu  vládnej koalície by sa teda skutočné problémy nevyriešili, iba by sa vytvorilo falošné zdanie, že sa zvyšuje kvalita ústavných sudcov.

Vládna koalícia by sa podľa nás mala inšpirovať návrhom skupiny právnikov zverejneným v máji tohto roku, v zmysle ktorého by mali byť ústavné požiadavky na sudcu nasledovné: „Sudca ústavného súdu je uznávaný odborník v odbore právo, je bezúhonný a svojím osobným, verejným a profesijným životom je zárukou, že bude túto funkciu vykonávať riadne, čestne, nezávisle a nestranne.“

3.

Výrazným nedostatkom navrhovaných zmien ústavy je, že neobsahuje zakotvenie priebežnej obmeny ústavných sudcov – napríklad v 4-ročných cykloch, ako to navrhla v máji skupina právnikov. Touto zmenou by sa obmedzil politický vplyv jednej vládnej koalície na zloženie ústavného súdu a už by nedochádzalo k výmene väčšiny ústavných sudcov naraz, ako je to v súčasnosti a k riziku „ovládnutia“ Ústavného súdu jednou vládnou garnitúrou. Zakotvenie priebežnej obmeny ústavných sudcov by zvýšilo legitimitu Ústavného súdu a zároveň by prispelo k zachovaniu tzv. inštitucionálnej „pamäti“ Ústavného súdu.

4.

Návrh vládnej koalície však obsahuje aj pozitívne zmeny, ktoré stojí za to podporiť. Je veľmi prospešné, že sa zakotvuje požiadavka, že ústavný sudca musí byť bezúhonný – teda že nesmie byť osobou právoplatne odsúdenou za úmyselný trestný čin. Všetky požiadavky na ústavných sudcov, a teda aj táto požiadavka, by však mali byť zakotvené v ústave a nie v obyčajnom zákone, ako to navrhuje vládna koalícia.

5.

Pozitívnym návrhom je aj zvýšenie požadovaného počtu poslancov potrebného na zvolenie kandidátov na ústavných sudcov. Podľa návrhu vládnej koalície na zvolenie kandidáta na ústavného sudcu by mal byť potrebný „súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov“, čiže aspoň 76 poslancov parlamentu.

V súčasnosti je totiž potrebná nadpolovičná väčšina prítomných poslancov, a  parlament je uznášaniaschopný, ak je prítomných aspoň 76 poslancov. Znamená to, že v krajnom prípade teda môže byť kandidát na ústavného sudcu zvolený iba 39 poslancami. Keďže Ústavný súd je kľúčová inštitúcia, ktorá má právomoc rušiť zákony prijaté parlamentom, súčasný stav, kedy na zvolenie kandidátov na ústavných sudcov môže stačiť iba 39 poslancov, je absolútne neprimeraný dôležitosti Ústavného súdu.

Nadpolovičná väčšina je však stále príliš málo na to, aby mala voľba ústavných sudcov dostatočne vysokú legitimitu. Je preto potrebné, aby parlament volil kandidátov na ústavných sudcov väčšinou hlasov aspoň 90 poslancov. Tento model vytvára priestor pre dohodu na kandidátoch naprieč celým politickým spektrom. Zhoda medzi koalíciou a časťou opozície by zabezpečila pre kandidátov výrazne vyššiu mieru legitimity a zohľadnila by aj potrebu reprezentatívnosti ústavného súdu.

Treba však samozrejme počítať s tým, že medzi vládnou koalíciou a opozíciou nemusí prísť k dohode na kandidátoch a 90 hlasov poslancov na zvolenie kandidátov sa nedosiahne. Preto treba zaviesť tzv. protiblokačný mechanizmus, a to v podobe zníženia počtu poslancov potrebného na zvolenie kandidáta – a to z ústavnej väčšiny na nadpolovičnú väčšinu všetkých poslancov – t.j. 76 hlasov. Ak sa teda nepodarí zvoliť všetkých kandidátov na sudcov 90-timi hlasmi, v ďalšom kole voľby bude na zvolenie kandidáta stačiť 76 hlasov poslancov.

Zakotvenie kvalifikovanej väčšiny odporučila Slovensku aj medzinárodná Benátska komisia zložená z expertov na ústavné právo. V stanovisku č. 877/2017 zo dňa 13. marca 2017 týkajúcom sa situácie na slovenskom ústavnom súde uviedla: Hoci na Slovensku a v niektorých ďalších krajinách sú sudcovia volení jednoduchou väčšinou v parlamente, voľba ústavných sudcov kvalifikovanou väčšinou by umožnila odpolitizovanie celého procesu voľby sudcov, pretože to dáva aj opozícii výrazné postavenie v procese výberu. Je pravda, že kvalifikovaná väčšina môže viesť k patovej situácii medzi väčšinou a opozíciou, ale možno to prekonať špecifickými protiblokačnými mechanizmami. Z komparatívnej perspektívy Benátska komisia odporúča zvážiť zavedenie kvalifikovanej väčšiny pre voľbu kandidátov na sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky spolu s vhodnými protiblokačnými mechanizmami.“ Benátska komisia aj v ďalších stanoviskách, ktoré boli vydané k spôsobu voľby ústavných sudcov, odporúča, aby na zvolenie sudcov ústavného súdu bola potrebná kvalifikovaná väčšina.

Kvalifikovaná dvojtretinová väčšina členov každej komory parlamentu je na zvolene ústavných sudcov vyžadovaná napríklad v Nemecku. V Španielsku sa vyžaduje trojpätinová väčšina všetkých poslancov parlamentu. V Belgicku a v Maďarsku je tiež potrebná dvojtretinová väčšina všetkých poslancov.

Návrhy na zmenu ústavy a zákona o Ústavnom súde sú momentálne v pripomienkovom konaní. Hromadná pripomienka, spracovaná členmi skupiny právnikov, ktorí v máji predložili komplexný návrh na zmenu voľby ústavných sudcov (https://viaiuris.sk/aktuality/pravnici-navrhuju-zasadne-zmeny-vo-vybere-novych-ustavnych-sudcov), požaduje, aby sa v návrhu vládnej koalície urobili výrazné zmeny.

Túto hromadnú pripomienku podporilo vyše 5500 ľudí (https://zadobruvolbu.sk/hromadna-pripomienka) a Ministerstvo spravodlivosti je povinné s predkladateľmi pripomienky v blízkej budúcnosti rokovať na tzv. rozporovom konaní.

Veríme, že predkladateľ zákona – Ministerstvo spravodlivosti SR – návrh na zmenu voľby ústavných sudcov výrazne upraví. Budúcnosť demokracie na Slovensku totiž závisí aj od toho, či bude nový Ústavný súd SR v roku 2019 obsadený dôveryhodnými a uznávanými osobnosťami s vysokým morálnym a odborným kreditom.

Peter Wilfling

(autor je právnik VIA IURIS)

Teraz najčítanejšie

VIA IURIS

Snažíme sa zo Slovenska urobiť krajinu, kde ľudia nie sú voči moci bezmocní. Pomáhame ľuďom, vylepšujeme zákony, usilujeme sa o to, aby súdy, polícia a prokuratúra fungovali bez politických vplyvov.


Po 27 rokoch práce však už vieme, že nespravodlivosť je nadčasová. Preto tu chceme byť tak dlho, ako nás budete potrebovať.


Ak sa vám páči čo robíme, podporiť nás môžete cez náš web.