Kostlivec v skrini: ako Richard Raši nezmyselne nakupoval eHealth

Bol deň po Vianociach 2013, keď sa na Ministerstve zdravotníctva ohlásila kontrola. Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO) sa chystal pozrieť na to, ako rezort vysúťažil dodávateľov eHealthu. Zdravotníctvo dostalo desať dní na to, aby kontrolórom poslalo všetky dokumenty k tendru.

Ten siaha ešte do roku 2009, vyhrali ho spoločnosti NESS a Lynx. Ich ponuka bola jediná, z ktorej si ministerstvo vyberalo. Takmer na chlp sa ňou trafili do predpokladanej ceny 40 miliónov eur, s ktorou pri vyhlásení súťaže počítali štátni úradníci. V čase, keď súťaž preveroval ÚVO, firmy na elektronickom zdravotníctve stále pracovali.

Kontrolóri skúmali tender do augusta 2014. Najväčší dopad malo ich zistenie, že ministerstvo po uzavretí zmluvy zmenilo pôvodný predmet zákazky. S firmami sa nezákonne dohodlo, že namiesto vysúťaženého hardvéru dodajú niečo iné. Rezort musel vrátiť 3,8 milióna eur, ktoré získal z eurofondov.

Zvyšné pochybenia boli síce podľa ÚVO porušením zákona, no výsledok vraj neovplyvnili. Aliancia Fair-play sa na jedno z nich pozrela bližšie. Vrhá totiž tieň na férovosť celej súťaže. A otvára otázku, ako je možné, že víťazi vôbec dokázali predložiť ponuku.

Štát povedal, čo chce – ale nie, koľko toho chce

V pošte, ktorá chodila zo zdravotníctva, zakaždým niečo chýbalo. Kontrolórom tak netrvalo 10  ale 60 pracovných dní, kým zozbierali všetky papiere k tendru. Zistili z nich, že rezort uchádzačom povedal len to, čo mu majú dodať.

Firmy vedeli, že majú vytvoriť e-recept, online objednanie k lekárovi či elektronickú zdravotnú kartu. Netušili však, koľko práce a techniky od nich štát očakáva. Ministerstvo „neuviedlo samotný rozsah obstarávanej služby,“ skonštatovali pracovníci ÚVO.

V súťažných podkladoch im chýbal počet človekodní, hardvéru a softvéru, ktoré mali firmy naceniť a dodať. Nebolo tak jasné, čo presne štát kupuje – každý súťažiaci si objem dodávok mohol interpretovať inak. Záver kontrolórov: nedostatočne vymedzený predmet zákazky.

Pod súťažnými podkladmi je spolupodpísaný vtedajší minister zdravotníctva Richard Raši. Dnes šéfuje Úradu podpredsedu vlády pre investície a informatizáciu (UPVII).

Úrad je od júna 2016 novou centrálou pre elektronizáciu štátu. Zdedil know-how aj dokumentáciu k starým IT projektom. Ak je niekto občanom dlžný vysvetlenie k zisteniam ÚVO, tak určite Raši a jeho dnešný tím.

Ministerstvo: nebola to chyba, ale úmysel

Z ich odpovede Aliancii Fair-play vyplýva, že to, čo kontrolóri kritizovali, bolo od začiatku vedomým zámerom ministerstva.

Podľa ÚPVII úradníci zdravotníctva jednoznačne obkreslili, čo chcú nakúpiť. Na základe množstva štúdií podrobne popísali, ako má eHealth fungovať. „Bolo na uchádzačoch, aby oni zadefinovali rozsah hardvéru a softvéru, ktorý tieto požiadavky splní,“ tvrdí Rašiho úrad.

V podobnom duchu odpovedalo aj Ministerstvo zdravotníctva. A zdôraznilo, že počtom zapojených občanov a rozsahom dát bolo elektronické zdravotníctvo v roku 2009 jedinečným IT projektom. Rozumej: firmy museli ponúknuť komplikované riešenie šité na mieru. Až od neho záviseli počty techniky.

Táto argumentácia má jeden háčik: takto sa podľa ÚVO dobrá ponuka do súťaže pripraviť nedá.

Úrad pre verejné obstarávanie sa čudoval, ako mohla vzniknúť ponuka

Kontrolóri v protokole zdôraznili, že bez toho, aby bol známy rozsah nákupu, „nie je možné predložiť kvalitne vypracované ponuky, ktoré budú zahrňovať všetky oprávnené výdavky uchádzačov spolu s primeraným ziskom.“ Firmy totiž nemajú ako „regulárne“ (!) vypočítať svoje náklady.

Rozsah, bez ktorého to podľa ÚVO nejde, chýbal. Ako je možné, že víťazi boli napriek tomu schopní predložiť ponuku?

Dodávatelia: detaily neboli, rozsah sme museli odhadnúť

„Nikto nebude tvrdiť, že je to jednoduchá záležitosť,“ vysvetľujú NESS a Lynx. Tvrdia, však, že sa to dá –  hoci s rizikom, že ponuka bude nepresná. A tiež, že je to v branži bežné.

„Ak by sme sa mali pri každom zákazníkovi spoliehať na predloženie detailnej špecifikácie, tak reálnych ponúk by bolo veľmi málo,“ uviedli pre Alianciu Fair-play.

Pri príprave ponuky na slovenský eHealth vraj vychádzali z podobných projektov vo svete. Prizvali si expertov z medzinárodných IT firiem, ktorí pre nich pomocou dát simulovali očakávaný rozsah systému.

Pomôcť im mali aj skúsenosti z predošlých zákaziek. „V závere to bol kvalifikovaný odhad, ktorý bol pre nás prijateľný,“ tvrdia firmy. No priznávajú, že išli do rizika.

Dúfali, že analýza v teréne ich hrubé predpoklady potvrdí a nebudú ich musieť draho meniť. „Verili sme, že prestíž projektu za to stojí.“ Tvrdia, že do ponúknutej ceny svoje riziko premietli „len v obvyklých rozsahoch pár jednotiek percent.“ Väčší priestor na rezervy podľa nich nebýva.

Neskôr vraj zistili, že podhodnotili cenu aj rozsah – čo ich malo stáť viac práce a časť zisku.

Zmluva bez čísel –  kupoval štát mačku vo vreci?

Riskoval aj štát. ÚVO pri kontrole zistil, že ani po podpise zmluvy nebolo jasné, koľko čoho ministerstvo za 40 miliónov dostane. Počty tovarov a človekodni prác pribudli až po podpise dodatku o mesiac a pol neskôr. Podľa kontrolórov však mali byť „už súčasťou opisu predmetu zákazky (…) v súťažných podkladoch.“

Podpísalo zdravotníctvo s firmami mačku vo vreci? Úrad vicepremiéra ani rezort zdravotníctva sa k tomuto zisteniu priamo nevyjadrili.

U Rašiho tvrdia, že ministerstvo „presne vedelo, aký systém má dostať.“ Rozsah bol podľa nich vymedzený jasne: v štúdii uskutočniteľnosti, žiadosti o eurofondy a aj v súťažných podkladoch. Zdravotníctvo uviedlo, že v zmluve „boli presne zadefinované jednotlivé oblasti,“ za ktoré štát platil.

Kontrolóri nekládli dôraz na rozsah len preto, aby firmy vedeli, čo presne majú dodať. „Rašiho“ deravé súťažné podklady mohli byť problémom aj pre vyhodnotenie ponúk.

Kontrolóri: problém s porovnaním nebol, lebo súťažil len jeden

Príklad: ministerstvo chcelo, aby mu firmy – okrem iného – nacenili človekodeň práce expertov, ktorí mali na eHealthe pracovať. Projektového manažéra, softvérového architekta či vývojára. Podľa výšky sumy by určilo poradie a za každého experta pridelilo body. Čím lacnejší expert, tým vyššie skóre za toto podkritérium.

Rezort však vôbec nezaujímalo, koľko títo ľudia na projekte odpracujú. Mohlo sa tak stať, že firma dostane viac bodov za lacnejšieho projektového manažéra, no ten by na projekte odrobil výrazne viac dní než drahší  – lebo skúsenejší či šikovnejší – manažér inej firmy, ktorého celková práca by vo výsledku stála menej.

Samotná cena za odpracovaný deň preto nemohla byť dostatočne výpovedným kritériom pre porovnanie, ktoré je zmyslom súťaže.

Úrad pre verejné obstarávanie skonštatoval, že „vzhľadom na to, že v predmetnej súťaži bol vyzvaný na predloženie ponuky len jediný záujemca (…), nemohlo uvedeným konaním dôjsť k predloženiu vzájomne neporovnateľných ponúk uchádzačov.“

Znamená: v reálnej súťaži by ministerstvo mohlo mať ťažkosti porovnať ponuky. Zachránila ho, paradoxne, nulová konkurencia.

Štát problém nevidí, Raši je hrdý, že bol pri tom

Zdravotníctvo si napriek tomu myslí, že „proces prebehol transparentne v nadväznosti na v tom čase nastavené pravidlá  a legislatívne podmienky.“ Pripomína, že na začiatku sa do tendra prihlásili traja uchádzači. Jeden sa neskôr stiahol, druhý nesplnil podmienky pre účasť.

Problém v nastavení súťaže nevidí ani Úrad podpredsedu vlády. Podľa neho sa do tendra mohol zapojiť ktokoľvek, všetci mali rovnaké podmienky.  „Ak by súťaž nebola v súlade so zákonom, transparentná a férová, vecnú správnosť by [za čias Rašiho] nepotvrdili všetci zainteresovaní odborníci na rôznych stupňoch riadenia,“ odkázal úrad.

NESS a Lynx naznačujú, že štátu pri tendroch ušiel vlak: „V IT komunite je v poslednej dobe počuť názory, že postupy vo verejnom obstarávaní – resp. ich použitie – nie sú adekvátne pre IT sektor.“ To sa môže čoskoro zmeniť. Nové pravidlá sú v príprave, pracuje na nich – Úrad podpredsedu vlády.

A Richard Raši? Cíti ako exminister zodpovednosť za súťaž, ktorú podpisoval?

„Pán podpredseda vlády je hrdý na to, že sa mohol podieľať na projektoch elektronického zdravotníctva, ktoré budú výrazne šetriť finančné prostriedky v rezorte a zároveň budú pomáhať zachraňovať ľudské životy,“ odkázal Rašiho komunikačný odbor.

Pavol Lacko ([email protected])

Súvisiaci článok: eKonečný príbeh: ako štát nezvládol elektronizáciu zdravotníctva

Tento materiál vznikol aj vďaka podpore bežných občanov. Ak aj vy chcete prispieť k lepšej verejnej kontrole, môžete veľmi jednoducho finančne podporiť Alianciu Fair-play, aby sme sa podobným témam mohli venovať intenzívnejšie. Ďakujeme. Ak chcete mať najčerstvejšie informácie o našej práci, sledujte facebookovú stránku Aliancie Fair-play.

Ďakujeme všetkým individuálnym darcom, ktorí nás podporili priamo tu, cez portál Dobrá krajina alebo cez 2 % z daní.