Denník N

Rozpočet – mikro pohľad

Aj keď dochádza k miernemu pokroku v zvýšení financovania vzdelávania, dobré časy sa zďaleka nevyužívajú na dostatočnú modernizáciu výdavkov. Hodnota za peniaze je škandalózne ignorovaná aj v takých dôležitých sektoroch ako je doprava a vzdelávanie. Na strane príjmov už roky dochádza k tichému, ale pre naše budúce platy veľmi škodlivému posunu bremena zdaňovania smerom k aktivite, namiesto spotreby a majetku.

Na rozdiel od makropohľadu, ucelene komentovať detailnú štruktúru rozpočtu je príliš komplexná záležitosť, ktorá si vyžaduje viac dát, ako sú verejne dostupné. Preto je toto veľmi zjednodušený, parciálny a rýchly pohľad na rozpočet, ktorý takúto ambíciu nemá a ani nemôže mať. Sústredí sa na apolitický pohľad na rozpočet z úzkeho hľadiska dopadu na zlepšovanie vyhliadok na rýchlejšie dobiehanie životnej úrovne.

 Výdavky

Obdobie enormných nárastov príjmov z rastu ekonomiky (rast o ktorý sa zaslúžili ľudia v súkromnej sfére svojou tvrdou prácou) sa naďalej nevyužíva dostatočne na výraznú optimalizáciu výdavkov. Aj keď dochádza k miernemu pokroku v zvýšení financovania vzdelávania.

Bolo pre mňa veľmi sympatické vyhlásenie ministra financií pred 7 rokmi, keď si dal za hlavný cieľ svojej fiskálnej politiky zmodernizovať výdavkovú štruktúru verejných financií[1]. Technické podmienky na rozbeh procesu boli priaznivé, vedelo sa presne, aké zmeny treba spraviť manažérsky na ministerstve a že sa dá spoľahnúť na zdedený rozrastajúci sa tím analytikov na IFP[2]. Bohužiaľ dlhodobé otáľanie, ako aj neskôr nečakaná smrť Martina Filka tieto základné kapacitné požiadavky nenaplnila a tak sa tento hlavný cieľ nepodarilo splniť ani po 7 rokoch.

Každopádne, čiastočný progres nastal vznikom Útvaru hodnoty za peniaze, ktorý je však stále bolestivo oddelený od reálneho zostavovania rozpočtu. Naznačuje to aj implementačná správa[3], ktorá zjednodušene sumarizuje ignoráciu vybraných rezortných ministerstiev o zvyšovanie efektívnosti výdavkov, s čiastočnou výnimkou ministerstva zdravotníctva. O to viac treba privítať súčasnú ambíciu ministra financií ukotviť povinnosti voči hodnote za peniaze vo forme zákona.

Pre naplnenie tohto cieľa však Hodnota za peniaze na úrovni sektorov zďaleka nestačí. Treba aj makro prístup, ktorý dovolí “sútažiť” sektorom aj medzi sebou. Zjednodušene, nestačí len optimalizovať výdavky v rámci vzdelávania, ale treba aj správne nastaviť (aspoň relatívnu) veľkosť týchto výdavkov[4].

O výdavkoch je totiž možná aj apolitická diskusia. Ľavica ich chce vyššie, pravica nižšie. Aby sa odstránil tento ideologický problém, je dobré diskutovať hlavne o relatívnom pomere výdakov. A samozrejme prvá vec, ktorá prichádza do úvahy, je inšpirovať sa od najvyspelejších krajín. Porovnanie s týmito “smart countries”[5], ktoré berie do úvahy slovenské špecifiká naznačuje, že dávame príliš veľa na vnútro a obranu a enormne málo na vzdelávanie.

Nižšie sú veľmi voľne a len parciálne popísané vybrané sektory dôležité z pohľadu budúcnosti (vzdelávanie a infraštruktúra), ako aj priestor pre zefektívňovanie výdavkov.

Vzdelávanie

Celkové výdavky majú narásť takmer o 6%, tj, vyše 2 mld euro[6]. Berúc do úvahy našu veľkosť rozpočtu, do školstva by sme mali presmerovať asi o 1,2 mld euro viac ako sme dávali v tomto roku[7]. Rozpočet zvyšuje výdavky, ale vzhľadom na to, aký veľký priestor na výdavkoch vzniká, mohol byť tento nárast možno aj dvojnásobný.

A pritom, časť tohto nárastu je len dobiehanie. V posledných rokoch totiž výdavky na vzdelávanie dosiahli svoje dno v poslednom rozpočte predchádzajúcej vlády na úrovni 3,8% HDP. A aj po tomto náraste budú výdavky (v pomere k HDP) rovnaké, aké boli v roku 2011… Už len pre dosiahnutie priemeru V3 by znamenalo dať o 700 mil eur viac nad rozpočtovanú sumu v budúcom roku.

Analýza hodnoty za peniaze pre školstvo konštatuje, že “slovenské školstvo dosahuje podpriemerné a v ostatných rokoch zhoršujúce sa výsledky oproti najvyspelejším krajinám”. Špeciálne slabé výsledky dosahujú deti z chudobnejších rodín. Z rozpočtu sa nedá priamo vyčítať, a koľko viac budú podporené chudobné deti[8]. Dá sa nájsť len to, že podpora rodiny sa zvyšuje len tretinovým tempom ako celkové výdavky, vrátane prídavkov na deti.

A zároveň výdavky na štipendiá (v regionálnom školstve) sa nezvýšia ani o euro, tak ako sa vôbec nezvýšili aj v posledných troch rokoch. Ani o jedno euro. V rámci vzdelávania verejné zdroje pre vysoké školstvo stúpnu len o 2.2% a verejné výdavky na vedu dokonca klesnú o takmer 10%[9] . To nenaznačuje, že sa jedná o najväčšiu prioritu. Nehliadiac na fakt, ako si školstvo nevšíma Hodnotu za peniaze a niektorými rozhodnutiami nás posúva do minulosti (zrušenie povinnej angličtiny).

Doprava

Implementačná správa naznačuje, že doprava naďalej úspešne ignoruje aj tie základné požiadavky na efektivitu (prioritizácia výdavkov).

Z pohľadu ciest je možno výdavkom s najvyššou hodnotou za peniaze oprava rozbitých ciest 1.triedy. Napriek enormným nárastom príjmov si ani len neudržíme očakávané výdavky z tohto roka a v rozpočte je plánovaný pokles o štvrtinu (!)[10]. Češi na kilometer cesty dávajú 2,5-násobok. V oblasti železníc máme naďalej veľký moloch, kde sa často slabo zaplatená ľudská práca využíva na činnosti, ktoré by mohli byť zautomatizované s objemom investícií, ktorý je dostupný[11]. Výdavame obrovské investície na zrýchlenie trate do Žiliny a vlaky strácajú extrémne draho vykúpené minúty tým, že  majú staré poruchové výhybky a prechádzajú inými úsekmi pomalými rýchlosťami.

Iné ad-hoc postrehy

Slovensko malo mať výdavky na obranu na úrovni 1,22% HDP v budúcom roku, plniac záväzok voči NATO-u[12]. Rozpočet „dobrovoľne“ plánuje dať o enormných 500 mil eur viac (1,73% HDP) v budúcom roku. Výdavky na obranu stúpajú o viac ako polovicu a navyše sa dostávajú do oblasti, ktorá neprešla auditom Hodnoty za peniaze. Rozhodnutia o obrovských nákupoch tak neboli dostatočne analyzované s pohľadu efektivity[13] . Obrazne povedané, môžme tak mať vojakov, ktorý nebudú mať na nové ponožky, náboje a benzín, ale budú sa pozerať na zaparkované najmodernejšie stíhačky, ktoré od nás NATO nevyžaduje.

Rozpočet naďalej ponecháva vysoké ceny elektrickej energie pre obyvateľstvo a menšie podniky ponechávaním znečistujúcej výroby hnedého uhlia v súkromnej fabrike. A pritom na IFP sme ukázali, že samotná dotácia je dvakrát vyššia ako mzdové náklady baníkov[14]. Rozpočet sa rozhodol dotovať ceny elektrickej energie len pre veľkokapitál. Dotácie na uhlie ostávajú na úkor zdravia obyvateľstva, nakoľko Slovensko má výrazne nadpriemerný podiel obyvateľstva vystaveného znečisteniu[15]. A na úkor budúceho rastu ekonomiky, nakoľko uvoľnená pracovná sila by sa mohla zamestnať v produktívnejšej oblasti.

Pomerne značný nárast cien potravín, ktorý zažíva Slovensko v posledných mesiacoch[16] v prípade schválenia môže byť aj naďalej podporený novým vysoko neštandardným zdaňovaním predajcov potravín. Čo je možno ešte horšie, môže to ublížiť viac menším hráčom a tak ešte viac znížiť konkurenciu v tomto sektore.

V sektoroch, kde neprebehla hodnota za peniaze rozpočet neposkytuje ani základné komparatívne štatistky.

Najvhodnejší adepti pre urýchlenú analýzu hodnoty za peniaze sa javí rezort vnútra, obrany a poľnohospodárstva. Na druhej strane je príjemné vidieť aspoň čiastočné úspechy Hodnoty za peniaze v tak zložitom rezorte ako je rezort zdravotníctva.

Záverom, nie je potešujúce, že v rezortoch budúcnosti ako je školstvo a doprava sú výsledky Hodnoty za peniaze takmer nulové. Nie je dobré zanechať občanov zavislých od ad-hoc sociálnych balíčkov, ktoré sa im v zlých časoch budú musieť zobrať, lebo sa nevytvoril dostatočný vankúš pre horšie časy v nižšom dlhu. Naopak, treba im ponúknuť kvalitné verejné služby, ako aj možnosť vysokých a udržateľných[17] miezd, ktoré môžu závisieť aj od efektivity výdavkoch v týchto dvoch sektoroch[18].

 Dane

Z pohľadu efektivity je takisto vhodné analyzovať aj štruktúru daní. Vieme, že niektoré dane sú horšie pre dlhodobý rast (dane na aktivitu ako je daň z príjmu a odvody) ako iné (napr. daň zo spotreby a majetku)[19]. Podobne ako na výdavky, aj na dane je možné sa pozrieť apoliticky cez štruktúru bez sústredenia sa na samotnú výšku daní[20]. Výber daní má byť nastavený čo najlepšie z pohľadu čo najmenšieho negatívneho dopadu na dlhodobý rast. Efektívna sociálna politika sa ľahšie dosahuje potom cez cielené výdavky, namiesto plošných daní.

Bohužiaľ rozpočet naďalej zvyšuje viac škodlivé dane, najmä zdaňovanie práce[21]. A pritom tento trend je prítomný už dlhšie obdobie.

V štruktúre daní tak došlo k citeľnému príklonu k viac škodlivým daniam. Táto neefektivita v štruktúre daní sa časom výrazne kumuluje. Bolo by zaujímavé vypočítať, o koľko sme sa pripravili, v raste HDP a teda aj v raste platov, takouto zďaleka neideálnou daňovou politikou.

[1] Vyhlásenie bolo v duchu, že výdavková štruktúra štátu sa výrazne nemenila od čias Márie Terézie a toto je najvyššou výzvou do budúcnosti.

[2] IFP má na starosti hlavne príjmy, ale nie rozpočtovanie výdavkov a preto bez manažérskych opatrení nie je možné naplno využiť talent IFP pri zostave rozpočtu.

[3] Pozri tu.

[4] Jedná sa o tzv. zero-budgeting, ktorý dovoľuje odstrániť v minulosti naakumulované neefektivity napr. vo forme vylobovaných vyšších výdavkov, ktoré automaticky môžu prežívať do budúcnosti, ak sa dostanú do „bázy“ a každý rok sa indexujú. Nastavenie výdavkov ako relatívneho podielu dokáže diskusiu o výdavkoch výrazne depolitizovať.

[5] Napr. európske krajiny najlepšie ohodnotené indexom kvality života, tj, severské ekonomiky a Švajčiarsko.

[6] Rozpočet 2019 vs rozpočet 2018. Nakoľko celý rozpočtový text popisuje nárasty voči predchádzajúcemu rozpočtu (a nie očakávanej skutočnosti), benchmark 6% je dobré používať pre stanovenie, čo je reálne priorita a čo nie je.

[7] Asi najlepšia dostupná (stále však príliš jednoduchá) komparatívna analýza, ktorú sme robili v NBS je tu, graf 10, str.8.

[8] Z medzinárodného porovnania vyplýva, že Slovensko má relatívne nízke výdavky na starostlivosť o deti a ľudí v kríze.

[9] Časť tohto poklesu je kvôli vysokej báze. Každopádne pre Agentúru na podporu výskumu a vývoja sa výdavky takmer nezvyšujú v budúcom roku (nárast o 0,37%) a v ďalších rokoch je plánovaný prudký pokles.

[10] Voči rozpočtu 2018 je to zmrazenie výdavkov.

[11] Napr. investície do modernizácie riadenia dopravy.

[12] 1,6% HDP v roku 2020 a 2% do roku 2024. Rozpočet tak predpokladá predbehnutie záväzku o 2 roky.

[13] Napríklad sú hlasy, ktoré tvrdia, že stačí nákup 10 stíhačiek namiesto 14. A pritom časť prostriedkov už v budúcom roku je vyčlenená na stíhačky.

[14] Pozri tu už „legendárny“ komentár. Keď som autorovi komentára dal prepočítať dotáciu na jedného baníka, nechceli sme veriť tomuto výsledku. Toto zhrnutie sme dali priamo do názvu „Podpora na baníka predstavuje dvojnásobok jeho hrubej mzdy“ mysliac si, že tento nemúdry systém nevydrží viac ako 1-2 roky. Od vtedy uplynulo viac ako 7 rokov.

[15] Spôsobuje viac ako 5000 úmrtí .

[16] Za prvých 8 mesiacov skoro 5% medziročný nárast

[17] Tj, mzdy musia byť kryté produktivitou.

[18] Podľa OECD bez kvalitného vzdelania hrozí Slovensku v budúcnosti veľká strata jednoduchších pracovných miest kvôli automatizácii.

[19] Pre najnovšiu analýzu na slovenských dátach viď tu.

[20] Napr. ľavica môže viac zdaňovať cez majetkové dane, ktoré sú menej regresívne ako daň zo spotreby.

[21] Daň z príjmu fyzických osôb a odvody.

Text je súčasťou blogov Denníka N, nie je redakčným obsahom.
Administrátorov blogov môžete kontaktovať na adrese blog@dennikn.sk.

Teraz najčítanejšie

Ján Tóth

Ján Tóth

Bývalý viceguvernér NBS pre menovú politiku, riaditeľ IFP, hlavný ekonóm ING Bank a UniCredit Bank a predseda Klubu ekonomických analytikov