Denník N

Ako by Slovensko mohlo fungovať oveľa lepšie

V tomto komentári upozorňujem na veci v oblasti verejnej politiky, ktoré bránia tomu, aby sa naša krajina výraznejšie pohla dopredu. Nie, nie je to primárne korupcia, o tejto fatamorgáne hovorím tiež. Hlavnou príčinou je neschopnosť pripravovať konkrétne projekty rozvoja krajiny.

Škodíme si, dlhodobo a systematicky, tým, ako fungujú politické strany, parlament, a nakoniec exekutíva. V prvej časti článku niektoré praktiky konkrétne rozoberám. Môžete sa tak dočítať, že

  • Naši poslanci sú na rozdiel od svojich západných kolegov extrémne aktívni v legislatívnych iniciatívach, a že to pre krajinu nie je dobré.
  • U nás prakticky neexistuje ústredná koordinácia toho, ako sa vládne a ako sa napĺňa vládny program.
  • Vláda si objednáva štúdie a analýzy, prevažne z eurofondov, ktoré priamo po dokončení putujú do šuflíkov a už ich nikto nevidí.
  • A nakoniec, ešte raz, prečo krajine škodí, ak sa väčšina diskusií o politike začína a končí témou korupcie.

V druhej časti potom načrtávam, ako by sme mali fungovať, aby sme sa konečne odpútali od dnešnej povrchnej hyperaktivity. A začali, naopak, budovať spoločnosť, ktorá má určitú stabilitu a predpovedateľnosť, a kde zároveň bežný občan okolo seba vidí pravidelné zlepšovanie prostredia a služieb.

Nejde o odbornú publikáciu, text treba brať ako dlhú úvahu o vládnutí, niekde je podrobnejší, inde menej. Varujem, že je dosť dlhý. Na druhej strane, dúfam, uvádzam dosť konkrétnych príkladov na to, aby väčšinu ľudí, ktorí sa o verejnú politiku zaujímajú, nenudil.

Príjemné čítanie.

 

I. Ako nám nefunguje krajina

Od pokazených vozňov po prázdne štátne budovy

Veľmi rád cestujem vlakom. Človek môže sedieť bez toho, aby ho rozptyľovalo riadenie, čítať, pokojne sa rozprávať, obdivovať krajinu. Navyše, nie som síce hlasný environmentalista, ale teší ma namiesto auta sedieť vo vlaku s vedomím, že oveľa menej prispievam k znečisteniu ovzdušia alebo prašnosti krajiny.

Na Slovensku ale železnicu takmer nepoužívam. Nemá to nič spoločné s nedávnymi horiacimi rušňami, ktoré sa stali populárnym terčom internetových vtipov. Dlhšiu cestu vlakom som naposledy absolvoval pred šiestimi rokmi.

Chcel som priateľke, ktorá nepochádza zo Slovenska, ukázať krásy krajiny. Cestou do Zvolena, v zime, sme stihli obdivovať, ako sa vnútri vozňa, ktorému sa pokazilo kúrenie, tvorí ľad. Toalety nefungovali takmer nikde. Kúrenie sa pokazilo aj cestou naspäť.

Okrem toho aj keď na hlavnom ťahu, cez Žilinu, sú vlaky síce väčšinou vcelku pohodlné, na môj vkus sa príliš často kazia. A tak som, až na nejaké drobné výnimky, už asi šesť rokov doma vlak nepoužil.

Nemám rád nemocnice. Ale predsa len ma príbuzní alebo pracovné povinnosti občas do nejakej zavedú. Najhoršie sú, samozrejme, tie, kde odpadávajú zvyšky farby a cítiť prenikavý zápach starej budovy.  Ale ani v novších človeka nepoteší, keď vidí, ako sa niekedy správa personál. A má dojem, akoby to celé nikto ani vážne neriadil.

Netýka sa to len nemocníc, ale aj iných častí nášho zdravotníckeho komplexu. Keď som si ako minister išiel pozrieť bratislavskú lekársku fakultu, zažili sme s vedením aj zábavu. Najmä, keď ma zobrali do pitevne.

Na druhej strane to bola aj depresívna skúsenosť, zvlášť v najstarších častiach areálu. Rozpadnuté podlahy, vo vzduchu pach plesne. Nepôsobilo to nijako lekársky. (1)

Toto sú veci, ktoré verejnosť vidí a často kritizuje. Potom sú tie menej viditeľné. Zoberme si budovy štátnej správy a verejného sektora. Ten, kto má možnosť vidieť za ich fasády, nemôže mať pocit, že žije v dobre spravovanom štáte. Existujú sekcie ministerstiev a im podriadených organizácií, kde sú úradníci natlačení v malých zanedbaných kanceláriách.

Na druhej strane v bratislavskej Mlynskej doline stojí prázdna budova televízie. O pol kilometra ďalej je budova vedeckého parku UK, dokončená pred tromi rokmi. Za 40 miliónov eur. Je poloprázdna, nerobí sa tu v podstate žiadny výskum, ktorý by sa podľa projektu mal. Vyťaženie budovy zachraňuje aspoň to, že sa tu usídlili nejaké súkromné firmy.

O kúsok ďalej, na Patrónke, je ďalšia budova ďalšieho vedeckého parku, opäť za desiatky miliónov. Tentokrát, chvalabohu, ako tak plná. Akurát je zle navrhnutá a nefungujú tu rôzne veci, ktoré podľa pôvodného zámeru mali. Takže je tu problém s klimatizáciou či odvetrávaním niektorých priestorov, ktoré mali slúžiť na výskumné účely.

Ešte kúsok ďalej, bližšie k centru, je areál bratislavskej fakultnej nemocnice na Kramároch. Nová sa sľubuje už dvanásť rokov, pred štyrmi rokmi sa nejaký ten milión minul na štúdiu, ako financovať a postaviť novú. Potom sa to zmietlo zo stola. V tejto chvíli nikto nevie, kedy sa hlavné mesto dočká slušnej verejnej nemocnice.

Ak už som spomenul televíziu, oplatí sa spomenúť aj rozhlas, ten má architektonicky zaujímavú, veľmi zanedbanú, poloprázdnu budovu v centre mesta. Takto by sa dalo pokračovať.

Aj príbehmi o tom, ako sa nejaká inštitúcia snaží odpredať nepotrebný pozemok, ale nevie si celkom poradiť so všetkými administratívnymi náležitosťami. Iná si objednáva už na tretíkrát opravy, a znovu uspokojivo nevychádza verejné obstarávanie, takže sa, aj keď sú peniaze, ešte nejaký ten rok bude sedieť v starom a zanedbanom.

Pritom reorganizácia budov vo verejnom sektore je potenciálne veľmi zaujímavá príležitosť vytvoriť silný lokálny hospodársky impulz. Nehovoriac o tom, že pekná budova vylepší lokalitu, minimálne pocitovo zlepší životnú úroveň.

Na druhej strane, hovoríme o meste, ktoré sa teší dokonca z toho, že sa konečne po 30 rokoch rozšírila električková sieť natiahnutím trate o pár sto metrov z centra do Petržalky. O meste, kde sa tešíme, že bude konečne nová autobusová stanica, keď už teda nová železničná je stále v nedohľadne.

Pritom to môže fungovať oveľa lepšie, aj Bratislavčan to ľahko vidí. Ako?

Poznámky:

(1) Cieľom návštevy ale bolo zistiť, ako sa dá fakulte, na čele vtedy s novým dekanom, pomôcť. Následne škola dostala niekoľko sto tisíc na najnutnejšie opravy.

 

Rakúsko – nudnejšia politika, lepšie výsledky

Stačí prejsť z centra mesta dva kilometre. Za hranicou, v Rakúsku, sú aj slušné cesty, aj pekné vlaky. Krajina je popretkávaná tunelmi, takže národne oslavovať odovzdanie nejakého nového, ako by sme to robili u nás, by bolo divné. Hlavné mesto Viedeň nedávno dostalo úplne novú, obrovskú železničnú stanicu. Ešte predtým miestna hospodárska univerzita dostala nový kampus.

Stál ich menej, ako sme my za posledné desaťročie minuli na výstavbu našej vedeckej infraštruktúry, prevažne spomínaných vedeckých parkov. Na rozdiel od kampusu vo Viedni ich nevidno, nikto sa nimi nechváli, nikto by nevedel v pár riadkoch a na pár číslach priblížiť, k čomu tie investície viedli.

Rakúšania majú na budovanie a udržiavanie infraštruktúry celkom prešpekulovaný systém (o nejaký čas o ňom budem hovoriť v inom, odbornom texte). Podobne, ako Nemci, Briti či Francúzi.

Ešte niečo majú Rakúšania iné. Strašne nudnú politiku. Diskusné relácie sa ani neoplatí pozerať. Málokedy to má príslušnú šťavu v podobe výkrikov a vzájomného obviňovania. Televízne spravodajstvo nemá tak veľa výstupov z parlamentných rozpráv ako u nás. A ak niečo z parlamentu dá, je to nanajvýš dôrazná reč. Žiadne vzrušujúce divadlo.

A to dokonca aj dnes, keď je ich politika radikálnejšia, ako kedykoľvek za posledných osemdesiat rokov. Sú nudní, všetci. Bežnému rakúskemu ministrovi by slovenský novinár blahosklonne vysvetlil, že zle komunikuje a nevie zaujať.

A ešte niečo je v tej rakúskej politike iné. Sú pomalí. Školskú reformu, ktorú teraz realizujú, pripravovali šesť rokov. A to pritom ide o súbor v podstate drobných zmien, aký by si slušná strana u nás ani nedala do volebného programu. Príliš málo radikálne, nikoho to nezaujme.

Rakúšania v tom nie sú sami. Vlastne, robia to rovnako, ako celá kontinentálna západná Európa. Miláčik európskych médií Emmanuel Macron mal ako jeden z hlavných bodov svojho prezidentského volebného programu dôchodkovú reformu. Celá reforma (legislatívne zmeny, zlučovanie inštitúcií) sa bude realizovať desať rokov. Desať rokov!

Ani nehovorím o Nemcoch. Tí každú väčšiu zmenu tiež pripravujú niekoľko rokov. Ani nehovorím o nábehu. Veľkú reformu pracovného trhu Hartz I-IV postupne spúšťali tri roky. A to sa dokonca na nemecké pomery bralo ako veľká rýchlosť. Skončili v roku 2005, odvtedy na legislatívu súvisiacu s pracovným trhom siahali už len minimálne.

Otázka je, či takýto štýl politiky náhodou nemá nejaké výhody. Či to trochu nesúvisí s tým, že pri tej pomalosti prípravy tú infraštruktúru nakoniec stavajú oveľa rýchlejšie, ako my, a ich inštitúcie fungujú oveľa hladkejšie.

Obávam sa, že áno. Taký rakúsky minister viac času ako pred kamerami strávi na rôznych poradách, vyjednávaniach a pracovných stretnutiach. (1) Možno nie sú tí ich politici alebo vysokí úradníci ani nejako extra chytrí. Ale vedia, že most, knižnicu alebo univerzitu nepostavia plamenné reči. Ani reformy a návrhy, ako s niečím bojovať, niekoho zosadiť, či poraziť. Postaví sa to len tak, že sa dohodne plán, financovanie, manažment celej operácie.

A to trvá. Ani jedna z vyššie uvedených stavieb – univerzitný kampus vo Viedni, nová hlavná železničná stanica – sa nepripravovala rok alebo dva. Ale po dôkladných prípravách sa ten most či univerzita postaví. A stojí dlhé roky bez ďalších zásahov. Podobne, ako dôchodkový systém, aktívna politika trhu práce či politika rozvoja vedy.

Znovu zopakujem, sú to nudné procesy. Aspoň pre diváka. Možno aj preto si na Slovensku užijeme viac zábavy. Na tom, čo všetko nefunguje, sa dajú roztáčať nové a nové vtipy.

Priznám sa, že ja sa nesmejem. Nemyslím si, že nemám zmysel pre humor. Ale mám pocit, že žijeme v atmosfére, kde akoby vyhovovalo, že sa dá sústavne príjemne poukazovať na to, aký je niekto blbec, väčší ako ja. Politik, úradník, štátny manažér.

A keďže to tak nejak spoločensky vyhovuje, tak sa tento chaotický, na vtipy bohatý systém rokmi ani veľmi nemení.

Pritom nie je dôvod, aby to takto ostávalo. Slovensko je relatívne bohatá krajina. A môžeme byť oveľa bohatší. Hospodársky máme výhodu v tom, že máme vcelku kvalifikovanú pracovnú silu. A sme hneď vedľa ultra bohatého, hospodársky všestranne rozvinutého regiónu Rakúska, Nemecka, Švajčiarska, a, dá sa povedať, Flámska, Holandska, severného Talianska a južnej Škandinávie.

Máme prísun veľmi slušných rozvojových prostriedkov v podobe štrukturálnej pomoci EÚ, aj k výhodným dlhovým nástrojom.

My by sme vôbec nemali žiť v mestách s popraskanými chodníkmi a rozbitými dlažbami. Veď takto nežije už ani tá vyspelejšia časť východnej Európy, stačí sa pozrieť na mestá v Pobaltí či Česku. Vôbec by sme nemali žiť v prostredí, kde študenti utekajú z domácich nevľúdnych univerzít. Naopak, je divné, že sa sem za zážitkami nehrnú mladí Západoeurópania, ktorí inak radi pobudnú na českých či rumunských univerzitách.

V krátkosti, krajina nám do značnej miery nefunguje. Prečo? Niečo som už naznačil, poďme sa na to, ako si veci organizujeme, pozrieť podrobnejšie.

Poznámky

(1) Porovnanie časového rozvrhu členov exekutívy, napríklad slovenských ministrov s rakúskymi, by bola celkom zaujímavá štúdia. Ako minister som v niektoré týždne strávil aj desať hodín čistého času v parlamente. Interpelácie či hodina otázok, pravidelné zasadnutie školského výboru, mimoriadne zasadnutie školského výboru. Prípadne treba do parlamentu ísť, lebo niekoho odvolávajú, niekedy aj mňa. Parlamentná demokracia si žiada svoje, ale nechápem, ako pri takomto cirkuse niekto čaká, že ministri budú riešiť vážne veci, keď niekedy na ich riešenie ani fyzicky neostáva čas.

 

II. Ako nám nefunguje politika

Hyperaktívny parlament

Srdcom každej liberálnej demokracie je parlament. Ten náš sa nedá nazvať inak, ako hyperaktívnym. V českom parlamente bolo od minulého novembra doteraz predložených 65 vládnych návrhov zákonov a 118 poslaneckých. V rakúskom sú čísla za rovnaké obdobie veľmi podobné: 64 vládnych návrhov zákonov a 113 poslaneckých. (1)

Tieto čísla sú z pohľadov tradičných parlamentov veľmi vysoké. Napríklad v parlamente najväčšej krajiny únie, nemeckom, je priemer za minulé volebné obdobie 120 vládnych návrhov a niečo vyše tridsať poslaneckých ročne.

V kolíske parlamentnej demokracie Spojenom kráľovstve vláda tiež ročne predloží parlamentu niekoľko desiatok návrhov zákonov. Poslanci síce počas vystúpení môžu navrhnúť legislatívne zmeny, aj to často robia, ale parlament sa reálne zaoberá len niekoľkými poslaneckými návrhmi ročne. A nakoniec ich schváli iba výnimočne, niekedy tri alebo štyri, rekord za posledné roky je 10 ročne. (2)

No a teraz sa pozrime na Slovensko. Len od minulého novembra bolo parlamentu predložených 98 vládnych návrhov zákona. Už to je možno veľa, ale toto číslo bledne v porovnaní s poslaneckou aktivitou. Tí za rovnaké obdobie predložili 250 návrhov zákonov!

Fantastické, máme výkonnejších poslancov ako iné krajiny! Aspoň tak sa tvárime. Každý rok niekto, často médiá, zverejní rebríček aktívnych a málo aktívnych poslancov. S tým, že poslanec, ktorý predkladá veľa legislatívnych návrhov, je ten dobrý.

Takmer nikto verejne za tie roky nevystúpi a nepovie, že je to šialenstvo. Kvalita parlamentnej práce sa predsa nedá merať tým, koľko poslanci vyprodukujú zákonov. Ani tým, ako často vystupujú v pléne (3).

Pekne je to opísané napríklad v publikácii, ktorou sa verejnosti prezentuje nemecký Bundestag a kde sa zdôrazňuje, že dôležitosť poslaneckej práce je v tom, čo sa deje za scénami.

Najnepríjemnejšie na našom systéme je, že je v ňom doslova od začiatku zapracovaná myšlienka, že je v poriadku neustále hýbať s legislatívou.

Je to úplne rovnaké, ako keď sa v hlavnom meste potkýňate o vykývané dlaždice v chodníkoch, ktoré sú urobené tak zle, že ich treba takmer každý rok opravovať. Nebolo by krásne žiť si podobne ako v britskom, nemeckom či francúzskom meste, kde sa urobí námestie alebo chodník a tie potom aspoň desaťročie fungujú? A to isté mať so zákonmi?

Poznámky

(1) Samozrejme, tieto čísla ovplyvňujú rôzne veci. Napríklad, do akej miery vláda využíva poslancov na de facto vlastné návrhy, buď aby sa pre krátkosť času alebo z iných dôvodov vyhla pripomienkovému konaniu, alebo, tam, kde musia návrhy zákonov prejsť pomerne striktnými dopadovými analýzami, aby sa vyhla tým.

(2) V britskom parlamente hrajú úlohu aj silné inštitucionálne obmedzenia poslaneckej iniciatívy, na predkladanie legislatívnych návrhov poslancami tam majú pomerne zložitý systém. Podobné je to v nemeckom Bundestagu, kde návrh môže predložiť len skupina predstavujúca 5 percent poslancov. Obmedzenia sú aj vo Francúzsku, návrhy tam posudzuje zvláštna komisia, tie, ktoré majú rozpočtové dopady, poslanci predkladať nemôžu. Okrem toho hrajú rolu aj iné veci, napríklad v Británii majú veľmi pekne rozdelenú primárnu a sekundárnu legislatívu. Dianie v parlamente ovplyvňuje aj stranícky systém, tam, kde politickú scénu ovládajú dve či tri veľké strany je do určitej miery šaškovanie v oblasti legislatívnych iniciatív zbytočné, nikto si to ani nevšíma, zvlášť, ak aj dominantné médiá hrajú najmä s veľkými stranami, ako v Nemecku, Británii či Francúzsku.

(3) Len tak na okraj, prehľady aktivít poslancov s cieľom vyzdvihnúť aktívnych či upozorniť na lenivých sa robievajú aj v iných krajinách. Respektíve, poslanci samotní zverejňujú prehľad svojich aktivít. Ale v tomto prípade ide zvyčajne o to ukázať práve, koľko času poslanec venuje komunikácii s voličmi a aktivitám priamo v ich prospech. Nie bezuzdnému navrhovaniu legislatívy, ktorá, ak je poslanec opozičný, aj tak neprejde a na druhý deň sa na ňu väčšinou zabudne.

 

Čo by mal robiť užitočný poslanec

Prvá námietka, ktorú počuť: no dobre a čo teda majú robiť poslanci ak nie sedieť v parlamente a prichádzať stále s nejakými iniciatívami? (1)

Nuž, poslanci musia dbať na kvalitu zákonov. V prvom rade prácou vo výboroch, ale aj prácou v rôznych straníckych komisiách, či cez iné platformy, kde sa stretávajú s odborníkmi alebo zástupcami stakeholderov. Kvalitná legislatívna práca znamená dobre zanalyzovať problematiku, predložiť robustné argumenty pre zmenu a podľa možností získať pre zákon podporu nielen u poslancov, ale aj tej časti verejnosti, ktorej sa má bezprostredne týkať. Na to treba prípravu.

Po druhé, poslanci zastupujú svojich voličov. Čiže ich úlohou je obracať sa na členov exekutívy, štátne orgány či iné subjekty vo verejnej sfére a vyvíjať tlak na podávanie informácií, prípadne korekcie v ich fungovaní tak, aby bolo viac v prospech občanov.

Samozrejme do určitej miery sa to robí, napríklad cez spomenuté interpelácie či hodinu otázok v parlamente, otázka je, do akej miery účinne a či by poslanci práve tejto stránke svojej činnosti nemali venovať viac času.

Po tretie, niektoré parlamenty zamestnávajú poslancov aj inak, čo súvisí s ich špecifickými historickými nastaveniami. Francúzsky parlament má napríklad dohľad nad veľkou časťou infraštruktúrnych investícií v krajine.

Veľmi užitočné vie byť to, keď parlament využíva svoju silu na analyzovanie významných výziev pre spoločnosť. Veľa parlamentov tak rozlišuje prácu legislatívnych výborov a výborov, ktoré sa zaoberajú zisťovaním dôležitých skutočností a vytváraním správ o fungovaní vlády či rôznych výzvach a aspektoch fungovania spoločnosti (rozdelenie na legislative committeesselect commitees).

Tak si napríklad britskí poslanci vedia pozvať pred svoje komisie expertov či úradníkov a navigovaní ich výpoveďami potom parlamentní analytici pripravia správy na špecifické témy. Potom je veľmi príjemné, keď si takéto správy môžete ako akademik, politik či vládny úradník čítať. Nie inak je tomu v nemeckom parlamente, napríklad s ich vplyvným výborom pre vzdelávanie, vedu a technológie. Veľmi dôležitý je výbor, ktorý monitoruje dopad novej legislatívy na spoločnosť. A takto by sme mohli pokračovať.

V mnohých momentoch je takýto typ práce dokonca tým hlavným obrazom parlamentu pred spoločnosťou, pozri napríklad vyšetrovanie činnosti médií v britskom parlamente po škandáloch s odpočúvaním organizovaným novinármi a ich šéfmi.

Čiže veci, ktoré sa netýkajú priamo tvorby zákonov, bývajú inde veľmi častá súčasť parlamentnej práce. Ale nie u nás. Osobne som už bol na odbornej konferencii vo francúzskom senáte či lotyšskom parlamente. Nikdy nie v slovenskom.

Alebo to poviem aj inak. Ak chce niekto byť kvalitným poslancom, nech je ako John F. Kennedy alebo, dajme tomu, Barack Obama, a po zvolení sa obklopí ľuďmi, s ktorými bude pracovať na plánoch na lepšej krajine, využívajúc kapacity a rešpekt, ktorý mu úrad zástupcu ľudu dáva. Nech je ako Helmut Schmidt,  Tony Blair, alebo Jeremy Corbyn, alebo, dajme tomu, Sven Giegold či Ska Keller. Žiaden užitočný politik, ktorý vyšiel zo západných parlamentov, sa nesnažil dokázať zmysel svojej existencie tým, že zúrivo každú chvíľu podával nejaký legislatívny návrh.

Za nedostatok odbornej prípravy potom kruto platíme tým, že zle pripravené zákony v jednom kuse prerábame.

Niekedy naozaj vo veľkom. Prvá Dzurindova vláda prijala celý balík sociálnych zákonov, ktoré hneď jeho druhá vláda zrušila. Podobne tá prvá prijala zákon o štátnej službe, ktorý tá druhá výrazne skorigovala, lebo sa v praxi ukázal ako ťažkopádny. Prvá Ficova vláda prijala zákon o odbornom vzdelávaní, ktorý bol taký slabý, že jeho druhá vláda si dala do programu vytvoriť fakticky nový zákon.

Ale oveľa nepríjemnejšie sú sústavné novelizácie, často pár mesiacov po tom, ako sa príslušný zákon prijal. Strašne to oberá o čas, ktorý by sa dal zužitkovať produktívnejšie.

A táto impotentná hyperaktivita sa netýka len legislatívnej činnosti. Ministerstvá často začnú nejakú činnosť, ktorá skončí v slepej uličke. Alebo sa zostavujú komisie, ktoré sú úplne neefektívne a trávia veľa času hádaním. Jedným z dôvodov je, že nemajú silné politické vedenie, ak necháte expertov a „expertov“ aby sedeli v nejakej komisii a diskutovali, tak to budú robiť donekonečna.

Rozšírením tohto trendu sú potom rôzne konzultačné projekty. Niekedy je to bizarný pohľad. Definuje sa projekt, len by sa vykázala činnosť alebo minuli eurofondy. To základné zadanie sa urobí narýchlo a zle. Na projekte potom pracujú desiatky ľudí dlhý čas, za veľké peniaze, vyrobí sa veľa čiastkových analýz a tabuliek.

A potom to všetko putuje do šuflíkov. Pretože sa príde na to, že je to celé vlastne zle zadané, alebo že aj tak chýbajú iné prvky systému a bez tohto konkrétneho kontextu je štúdia nanič.

Poznámky

(1) Čo je, mimochodom, trochu podobné, ako požadovať, aby dozor v jadrovej elektrárni stále vykazoval viditeľnú aktivitu. Len sedia a sledujú monitory? Nemali by častejšie niečo stláčať?

 

Odkiaľ si brať nápady na vládnutie

Môže to fungovať inak? Áno, nie je predsa vôbec nemožné ísť do vlády s tým, že niekto pre jednotlivé rezorty dopredu pripravil podrobné návrhy, čo treba robiť a k tomu náčrty, ako to manažérsky zvládnuť. (1)

Opíšem to cez vlastnú skúsenosť. Je rok 1996, britská Labour Party má poslednú stranícku konferenciu pred parlamentnými voľbami, ktoré zrejme vyhrá. Niekde medzi delegátmi v konferenčnom centre v Blackpoole sa prechádzam aj ja, ako jeden z hostí Westminsterskej nadácie v rámci programu, ktorý má ukazovať britskú prax politicky činným mladým ľuďom z iných častí sveta.

To, čo ma tu zaujíma ešte viac, ako rozhovory s britskými politikmi, sú materiály. Strana práve pracuje na svojom predvolebnom manifeste, teda súbore záväzkov voči voličom. Aj sa zúčastním sedenia jednej komisie v rámci procesu nazývaného compositing. Ale záväzky nie sú vo vzduchoprázdne, sú podložené analýzami a návodmi, ako presne bude môcť strana postupovať, až bude vo vláde.

Tieto konkrétne riešenia sa tvoria najmä v think-tankoch spriaznených so stranou. Najprominentnejšie miesto medzi nimi zaujíma Institute for Public Policy Research (IPPR).

A naozaj to funguje. O pár mesiacov labouristi zostavujú vládu a pustia sa do ambiciózneho programu zmien. Vďaka programu New Deal for Communities idú obrovské investície vlády a súkromného kapitálu do notorických štvrtí chudoby a kriminality. Časti Manchestru, kde som v polovici 90. rokov videl spustnuté domy, cintorín zahádzaný polmetrovou vrstvou odpadkov a potulujúce sa gangy, sú o desať rokov neskôr plné nových budov a infraštruktúry.

Jeden z kľúčových záväzkov vlády sa týka radikálneho zníženia počtu detí vyrastajúcich v chudobe. Do roku 2010 má klesnúť o polovicu (opäť tie dlhodobé ciele). Tento záväzok sa nepodarí splniť, ale počet detí štatisticky žijúcich v chudobe aj tak radikálne klesne, vďaka novému systému sociálnych dávok a sociálnych služieb. Opäť, niečo, na čo mala strana k dispozícii pomerne detailné recepty už pri nástupe k moci.

Podobné je to so zdravotníctvom. Opäť sa viem oprieť o osobnú skúsenosť, pretože som niektoré nemocnice v 90. rokoch videl. Na modernú krajinu to bol šokujúci pohľad. O niekoľko rokov neskôr už britské zdravotníctvo začalo vyzerať inak. Nie preto, že niekto dal iba sľub, že bude vyzerať inak, alebo že doň pôjde viac peňazí. Ale pretože mal pripravené konkrétne plány, ako sa zdravotná infraštruktúra bude meniť a rozvíjať.

Takto by sa dalo pokračovať aktívnou politikou trhu práce či zmenami vo vzdelávacom systéme. Nie všetko sa labouristom podarilo. Napríklad v spomínanom zdravotníctve sa popri úspechoch „podarilo“ aj viacero neúspechov v manažovaní platieb či znižovaní čakacích lehôt. A reputačne jej vtedajšiemu vedeniu zlomila krk najprv intervencia v Iraku a neskôr fakt, že títo politici mali príliš blízko k finančnému kapitálu a veľa dlhodobo negatívnych trendov, ako napríklad prudkú deindustrializáciu krajiny, nevedeli zvládnuť. Ale na druhej strane veľa vecí urobili. Hmatateľne, viditeľne.

U nás je to inak. Politická sféra je zvyknutá robiť radikálne kroky na úrovni zákonov. Napríklad z jedného dňa na druhý zmeniť systém daňových sadzieb alebo sociálnych dávok. Okrem toho pomerne rutinne transponujeme do nášho práva smernice Európskej únie, prípadne meníme zákony tak, aby zodpovedali nejakým medzinárodným konvenciám, ku ktorým sme sa prihlásili. Alebo odpovedáme na odporúčania organizácií ako OECD či Svetová banka. Toto je dosť zabehané.

V čom sme oveľa, oveľa slabší sú zmeny, ktoré si vyžadujú náročnejšiu prácu, riešenie veľkého súboru detailov.

Kde ale s takouto prácou začať?

Poznámky:

(1) Posledný príklad, keď niekto aspoň veľmi zhruba takto išiel do vlády, bol minister zdravotníctva Rudolf Zajac. O konkrétnych častiach jeho reforiem sa dá diskutovať, ale fakt je, že sa pozeral na rezort komplexne, nie cez zopár marketingových fráz.

 

III. Ako by to mohlo fungovať

Kde tvoriť nápady?

Ako vlastne vznikajú nápady na riešenia v oblasti verejnej politiky a ako sa z nich postupne stávajú súčasti strategických dokumentov, legislatívy a projektov? Každá krajina má svoj systém.

Ak to extrémne zjednoduším, tak napríklad spomínané Nemecko, podobne ako ďalšie krajiny kontinentálnej Európy, má rokmi zabehané vyjednávania na úrovni odborných komisií, či stretnutí zamestnávateľov, zamestnancov a vlády. Každá z týchto zložiek má nejaké svoje orgány, kde sa tvoria návrhy, čo by malo tvoriť náplň politiky ministerstiev.

Napríklad hlavné politické strany majú svoje organizácie, akési think tanky, aj keď ich úloha je trochu širšia. V prípade CDU je to Konrad-Adenauer-Stiftung, v prípade sociálnych demokratov Friedrich-Ebert-Stiftung, Zelení majú Heinrich-Böll-Stiftung a liberáli majú Friedrich-Naumann-Stiftung. Vláda ako taká sa okrem nich a univerzít napríklad v hospodárskej oblasti opiera o niekoľko štedro dotovaných hospodárskych inštitútov ako DIW, IZA či IfW.

Je to značne ťažkopádny systém a vyžaduje si naozaj obrovské množstvo času na rokovania na rôznych úrovniach. Výhodou je, že až sa vytvorí nejaký návrh na zmenu (v politike trhu práce, v dôchodkoch, vo vytváraní nových inštitúcií), už sa toho držia. Okrem toho netreba zabúdať na to, že Nemecko je federácia s pomerne silnými právomocami na úrovni spolkových krajín, každá má svoj systém tvorby politických riešení.

Nemecký systém asi nikdy neokopírujeme, hoci formálne sme mnohé jeho prvky prevzali, vrátane tripartitných rokovaní. Naše politické prostredie je totiž príliš volatilné, strany rastú, vznikajú a zanikajú, máme často široké volebné koalície, nemáme zďaleka takú integráciu akademického prostredia do rôznych odborných fór. Oveľa realistickejšie je pozrieť sa na krajinu, kde je to podobnejšie nášmu prostrediu.

Do určitej miery je takou, z tohto konkrétneho uhla pohľadu, Británia. Samozrejme, aj tu majú svoju váhu odbory a rôzne zamestnávateľské združenia, ale oveľa menej ako v Nemecku. A Briti vedia byť v prijímaní legislatívy oveľa radikálnejší ako Nemci.

Pomerne dôležité je odborné zázemie strán. To v Británii celkom funguje, veľa dnešných špičkových politikov začínalo tak, že kedysi pre svoju stranu začínali ako mladí špecialisti pre nejakú oblasť. David Cameron predtým, ako si začal naozaj budovať politickú kariéru, strávil päť rokov ako súčasť Conservative Research Department, podobne ako veľa iných výrazných postáv jeho strany v posledných rokoch. Ak si pozeráte členov tieňového kabinetu Labour Party, podobne vidíte, že mnohí z nich začínali stranícku kariéru ako research officers.

Samotné politické nápady sa často tvoria buď v akademickom prostredí alebo v rôznych think tankoch, ktoré sú od zhruba 80. rokov veľmi typickou črtou londýnskej politiky.

Jedným z príkladov ako to funguje na tej viac akademickej úrovni je práca LSE Growth Commission. Táto komisia, zaštítená prestížnou univerzitou a skladajúca sa zo zástupcov akademickej sféry aj iných oblastí života pred niekoľkými rokmi prišla s celým radom návrhov, ako zlepšiť podmienky pre hospodársky rozvoj. Mnohé sa odvtedy pretavili do praxe, zvlášť v oblasti infraštruktúrnej politiky. Odvtedy prišla ešte druhá správa tejto komisie.

Iným príkladom sú aktivity na úrovni ich akadémie vied, Royal Society, ktorá má vytvorené pracovné skupiny pre rôzne oblasti verejnej politiky. V nich sa, opäť, stretávajú akademici s ľuďmi, ktorí pochádzajú z vonkajšieho prostredia, napríklad z firiem.

Potom sú tu spomínané think tanky. Už som spomenul Institute for Public Policy Research (IPPR). Iróniou je, že úspech IPPR sa následne podpísal na jeho akcieschopnosti, pretože po vstupe Labour Party do vlády veľa ľudí odtiaľ prešlo, samozrejme, na rôzne vládne posty. Ale IPPR je dodnes dôležitou inštitúciou. Ďalšími viac sociálno-demokratickými think tankami sú napríklad Compass, Demos, Policy Network. Radikálnejšie doľava je potom napríklad New Economics Foundation.

V konzervatívnom spektre je dôležitý napríklad Adam Smith Institute, aj keď ten už od čias Thatcherovej stratil na sile. Ďalšie sú Policy Exchange, kvôli trochu temnému finančnému zázemiu kontroverzný Legatum Institute či, z trochu iného súdka, tradične konzervatívna ResPublica. (1)

Mimochodom, aj keď sú tieto think tanky ideologicky orientované, zvyčajne majú silný medzistranícky prvok. Takže v ich správnych radách či medzi expertmi sedia aj ľudia z opačnej strany, to isté sa týka seminárov a iných aktivít.

Veľa think tankov a odborných platforiem nie je vyslovene stranícky zameraných. Príkladom je Chatham House, venujúci sa zahraničnej politike, iniciatívy namierené proti offshore financiám a nespravodlivému daňovému systému ako Tax Justice Network, a podobne.

Pred niekoľkými rokmi sa pod Royal Society of Arts (nemýliť si s vyššie uvedenou Royal Society) vytvoril zaujímavý projekt s názvom 2020 Public Services Trust. Mal pomenovať, ako sa bude do budúcna meniť štátna a verejná správa v dôsledku nových technológií či hospodárskych zmien. Potom sú tu ešte nezávislé inštitúcie ale so silnými linkami na vládu ako Institute for Fiscal Studies, National Institute of Economic and Social Research, Institute for Government.

Naschvál som v tejto sekcii uviedol pomerne veľa príkladov, pretože všetky sú svojím spôsobom inšpirujúce. Určite odporúčam pozrieť si webstránky týchto inštitúcií. Môže to byť zo začiatku kvôli obrovskému množstvu tém dosť dezorientujúce. Navyše veľa analýz či odporúčaní sa tesne viaže na britský kontext. Ale aj tak tu možno nájsť dosť nápadov či inšpirácie. (2)

Niečo podobné musíme budovať aj my. 90. roky k nám síce priniesli „think tanky“. Ale skôr z toho spektra západnej praxe, kde je think tank silno politická inštitúcia. A teda slúžiaca ani nie tak na generovanie nápadov, čo bol pôvodný obsah slova think tank (pri amerických inštitúciách ako Brookings či Rand), ale skôr na propagandu a presadzovanie veľmi konkrétnych, ideologicky inšpirovaných nástrojov. Aj keď česť výnimkám.

Na druhej strane, samozrejme, nie je núdza o rôzne konferencie, ktoré sa týkajú oblastí verejného života, organizovaných na pôde štátnych inštitúcií, firmami napojenými na nejaký verejný projekt, či zamestnávateľmi, odbormi, niektorými médiami a podobne. Chýba tomu ale systematickosť a naozaj odborná, analytická práca.

Na to treba vytvárať nové platformy. To, do akej miery sa nám to podarí, bude pre budúcnosť krajiny rovnako dôležité, ako samotný politický vývoj.

Poznámky:

(1) Jedna perlička. Na jar v roku 2014 som takmer nastúpil do práce práve v ResPublice. Ide o think tank, ktorý zastupuje tradičných konervatívcov. Napriek tomu, že Konzervatívna strana sa minimálne od čias Margaret Thatcherovej vníma ako strana veľkého biznisu, v skutočnosti sa veľa jej členov hlási skôr k tradičnému konzervativizmu, k podpore miestnych komunít, malých firiem, k silným vzťahom s anglikánskou církvou. Think tank ale mal ťažkosti s financovaním, môj nástup sa odkladal, až som nakoniec namiesto toho zakotvil v Bratislave na ministerstve školstva 😊.

(2) Londýnske think tanky uvádzam pre inšpiráciu, ale netreba to brať tak, že ide len o nejaký ideový raj na zemi. Ich fungovanie má aj negatíva. Jedným je, že neustále bojujú o financovanie, aj tie známejšie, takže tu chýba nejaká stabilita práce a tímov. Horšie je, že majú často čisto komerčných sponzorov, ktorí sa síce skrývajú za ušľachtilé záujmy, ale nie vždy to tak je. Veľa vecí napríklad sponzoruje konzultantská veľká štvorka, čo v praxi znamená, že si vyrába predpolie pre svoje konzultačné biznisy s vládou.

 

Koordinácia

Ešte predtým, ako sa pozrieme na tvorbu rezortných politík, by som sa chcel zastaviť pri jednej dôležitej veci, a tou je koordinácia fungovania celej vlády.

Ak by som bol premiérom, určite by som trval na vytvorení dvoch orgánov, ktoré u nás veľmi chýbajú:

  • Koordinačná jednotka úradu vlády SR a
  • Úrad hlavného ekonóma vlády SR.

Koordinačnú jednotku by vláda mala mať, aby mal kto sledovať postupné napľňanie vládneho programu. Takéto jednotky v zahraničnej praxi fungujú rôzne. Niekde to je tak, že silné sú stranícke koordinačné jednotky a majú úradníckych partnerov vo vládnom ústredí (Nemecko). U našich susedov, v Rakúsku, je dokonca úrad kancelára obrovskou inštitúciou s ďalekosiahlou mocou, ale súvisí to aj s tým, že má aj iné úlohy, ako koordinačné. (1)

V Británii má koordinácia z úradu premiéra silnú tradíciu. Najintenzívnejšie to v posledných rokoch bolo práve za labouristickej vlády, a práve kvôli tomu, že tá mala rozsiahly program radikálnych zmien, ktorý bolo treba riadiť.

Každopádne cieľom takejto koordinácie by malo presne byť, aby sa počas volebného obdobia postupne napĺňal vládny vládny program na úrovni sľubov voličom, rešpektujúc rezortné stratégie. A aby nedochádzalo k tomu, čo sa deje dnes. Teda, že sa niečo narýchlo napíše do vládneho programu, bez ďalších podrobnejších plánov a analýz. A potom sa o štyri roky zisťuje, čo v tom dokumente bolo a do akej miery sa dá deklarovať, že sa naplnil.

Aby som to rozpísal podrobnejšie, koordinačná jednotka by mala mať tieto úlohy:

  • Dozerá na prípravu stratégií jednotlivých rezortov.
  • Monitoruje postupné napľňanie týchto stratégií.
  • Koordinuje medzirezortné aktivity potrebné pre napĺňanie stratégií (pripomienkové konanie a podobne).
  • Poskytuje politickú koordináciu procesov nutných pre napĺňanie stratégie (čiže dáva politickému vedeniu prehľad, ako napreduje vyjednávanie s rôznymi stakeholdermi, prípadne aj ako vyzerá podhubie pre príslušnú legislatívu v parlamente, aj keď toto môže robiť malá politická jednotka fungujúca samostatne).
  • Informuje členov exekutívy o materiáloch, ktoré budú ako vláda schvaľovať. (2)
  • Objednáva externé štúdie, prípadne môže mať aj mandát na to, aby niektoré sama pripravovala. (3)

Dôležité je zloženie takejto jednotky.Mal by to byť mix ľudí s rôznymi skúsenosťami, z administratívneho prostredia, z akademického či konzultačného prostredia, podľa možností aj ľudia s určitými politickými skúsenosťami.

Aby bolo jasné, nepropagujem tu myšlienku nejakého útvaru, ktorý by mal mikromanažovať aspekty práce ministerstiev, to v podstate zákon ani nedovoľuje, ani to, aby takýto útvar ministerstvá intenzívne kontroloval na nejakej týždennej báze. Ale rozhodne treba prekonať súčasnú situáciu, kde je centralizovaný monitoring, čo sa v rezortoch vlastne deje, minimálny.

Úrad hlavného ekonóma vlády SR by mal mať tieto úlohy:

  • Pripravuje ad hoc prepočty (príkladom môže byť analýza nejakého nečakaného javu a jeho dopadov na spoločnosť či hospodárstvo, alebo prepočty k nejakému návrhu novej politiky)
  • Koordinuje prípravu dopadových štúdií. (4)
  • Koordinuje prípravu a realizáciu rôznych modelov či techník analýz a prepočtov pre jednotlivé rezorty.
  • Slúži ako zásobáreň technického know-how pre analytickú prácu, na ktorú sa môžu obrátiť napríklad jednotlivé ministerstvá.
  • Je stretávacím bodom pre rôzne odborné diskusie.
  • Koordinuje niektoré externé štúdie vytvárané pre potreby vlády. (5)
  • Slúži ako kanál pre prístup k dátam vnútri či mimo krajiny.

Úrad by mohol pôsobiť ako sekcia úradu vlády, ministerstva financií, prípadne ako autonómna medzirezortná inštitúcia.

Už dnes máme určité náznaky takéhoto systému. Čo sa koordinácie týka, vláda minulý rok schválila jednotné pravidlá pre prípravu rezortných stratégií a nejaké stratégie sa aj pripravili. Tieto procesy dnes riadi úrad podpredsedu vlády pre stratégie (samozrejme, ak píšem o koordinácii na úrovni úradu vlády, dá sa predstaviť aj model, kde sa tieto aktivity budú rozvíjať pod podpredsedom vlády).

Predstava je taká, že by mal vznikať ekosystém analytických jednotiek na rôznych ministerstvách, v spolupráci s nimi by sa mali tvoriť analýzy a na úrovni podpredsedu vlády by mala fungovať implementačná jednotka, ktorá potom bude ministerstvá nútiť, aby sa analýzami riadili.

Čo sa úradu hlavného ekonóma týka, na ministerstve financií funguje Inštitút finančnej politiky, ktorý sa zaoberá makroekonomickými prepočtami a Útvar hodnoty pre peniaze, práve ten sa má pozerať na projekty rôznych rezortov a vyhodnocovať ich. Plus externe ministrovi radí zahraničný odborník s titulom hlavného ekonóma ministerstva financií. Aj neformálne ľudia z ministerstva financií koordinujú pokusy o vytváranie strategickejších zámerov na úrovni vlády. (6)

Okrem toho sa pred dvoma rokmi na úrade vlády vytvorila minijednotka, ktorá tiež tvorí určité ekonomické analýzy. Je to ale skutočne v tejto chvíli mini subjekt, o ktorom dokonca aj na úrovni vlády málokto vie. Čo sa týka štruktúr na ministerstve financií, sú síce známejšie a zabehanejšie, ale aj tie sú zatiaľ značne kapacitne obmedzené. Od úradu hlavného vládneho ekonóma tak, ako som ho opísal, máme ešte stále relatívne ďaleko.

Samozrejme, kľúčový nie je nápad na vytvorenie centralizovaných štruktúr, ako som práve ukázal, rôzne nápady aj existujú a v niečom sa aj realizujú. Kľúčové bude, či sa podarí jasne politicky zadať potreba ich existencie a potom či sa ich podarí aj personálne vybudovať.

Sú viaceré dôvody, prečo to zatiaľ nešlo. Jedným je, že u nás máme pomerne silný rezortizmus. Pomáha tomu fakt, že máme takmer vždy koaličné vlády, čo oslabuje priestor pre centrálnu koordináciu, strany si chránia „svoje“ ministerstvá. Navyše, keďže máme aj pomerne volatilnú politiku, to, že ministerstvá sú akési svety samé pre seba poskytuje aj akúsi stabilitu. Úradníci majú potom občas aj oprávnený pocit, že si musia brániť priestor svojho ministerstva pred akýmkoľvek tlakom zvonku.

Okrem toho rezortizmus je politicky výhodný aj pre úrad premiéra, pretože ten môže v prípade problémov na niektorých ministerstvách vždy tvrdiť, že ide v prvom rade o problém daného ministra. Aj keď treba povedať, že v zásade vôbec nie je nutné, aby nejaká centrálna koordinačná jednotka na úrade vlády mala aj verejnú viditeľnosť, v zásade to tak nie je ani v iných krajinách.

V konečnom dôsledku narážame najmä na problém, ktorý opisujem od začiatku tohto textu. Pokiaľ nebude vôľa tvoriť reálne programy vládnutia, dostatočne podrobné, je zbytočné tvoriť nejaké ústredné štruktúry na monitorovanie napľňania takéhoto programu a rezortných stratégií. A ako by mali vyzerať takéto stratégie?

Poznámky:

(1) Pod úrad kancelára napríklad spadajú všetky hlavné múzeá v krajine 😊 Je to určitá anomália, ale zase na druhej strane to vypovedá o tom, ako vážne Rakúšania berú kultúrne dedičstvo.

(2) Toto je dosť dôležité. Vláda totiž podľa zákona pôsobí ako kolektívny orgán, reálne ale funguje tak, že jej členovia majú dosť málo informácií o tom, čo robia ostatné rezorty. S predstihom len pár dní, niekedy aj menej, tak ako minister dostávate materiály, ktoré má vláda prerokovať. Veľa je síce technických noriem, často ale takto prídete na vládu s tým, že máte rozhodnúť o pomerne ďalekosiahlom návrhu, ale nemáte o ňom takmer žiadne informácie. O návrhoch sa dopredu dozvedáte len útržkovito a náhodne napríklad cez pripomienkové konanie, alebo tak, že sa niečo prerokúva na tripartite a vy tam práve sedíte. Tento systém určite treba zmeniť tak, aby každý člen vlády mal k dispozícii systematické informácie, aké druhy zákonov bude v najbližšom období vláda prerokovávať, aká je ich dôležitosť a podobne.

(3) Niečo ako niekdajšia britská Number Ten Strategy Unit.

(4) U nás bol doteraz systém dopadových štúdií pomerne vágny. Zákony museli mať nejakú doložku vplyvov, často opísaných veľmi všeobecne. V tejto chvíli sa cez ministerstvo hospodárstva, myslím, pripravuje trochu prepracovanejší systém dopadov legislatívy na podnikateľské prostredie (regulatory impact assessment – RIA), ale celkovo ešte musíme prejsť dlhú cestu, kým sa k zákonom ako prílohy budú dodávať aj reálne analýzy, aké budú mať zákony spoločenské či hospodárske dopady.

(5) Opäť, niečo, na čo absolútne nemáme systém. Napríklad v akademickej sfére máme občas obstojné kapacity na to, aby sa tvorili rôzne analýzy sociálneho alebo ekonomického charakteru, ktoré by mohli vláde pomáhať v rozhodovaní aj v komunikácii smerom k verejnosti. Vláda si ale takéto analýzy takmer vôbec neobjednáva, nie je na to vytvorený žiadny systém. Naopak, veľa peňazí sa vyhodí na ad hoc analýzy, často dátovo a metodologicky veľmi pochybné, ktoré sa urobia v rámci nejakých projektov hradených z eurofondov, ako inak.

(6) Príkladom bolo, keď sa minulý rok v Smere prvýkrát začalo tvoriť niečo, ako naozajstný program pre krajinu. V strane to zastrešoval vtedajší podpredseda Marek Maďarič, ktorý mal vytvorenie takého programu viac-menej ako svoju osobnú podmienku pre to, aby pokračoval v politike v rámci strany. Neformálne sa veľa vecí koordinovalo cez MF SR. Nakoniec ale v strane nebola vôľa navrhnutý program odobriť, aj preto, že niektoré opatrenia prekážali špecifickým ľuďom. A tak to bolo celé zhodené zo stola, čo prispelo k postupnému odchodu Mareka Maďariča zo strany.

 

Rezortné politiky

Aby bolo jasné, v nasledujúcej podkapitole nejdem riešiť všetky dôležité problémy krajiny tým, že poviem, ako by mali fungovať jednotlivé rezorty. Skôr ide o ilustračný opis toho, ako k tvorbe rezortných stratégií pristupovať.

Ako občana ma až tak nezaujíma, či mi nová vláda ponúka nejaké dve-tri zázračné riešenia pre každé ministerstvo. Respektíve sa toho skôr bojím. Viac si prajem, aby mala politická špička prehľad o tom, ako fungujú jednotlivé rezorty a čo v nich treba v najbližšom čase urobiť. Tento prehľad môže byť vo forme dokumentov vytvorených na straníckej úrovni alebo v spriaznených think tankoch či podobných platformách, ku ktorým sa vláda prihlási.

Prípadne, čo je možno ešte lepšie, si môže takéto formalizované dokumenty sama urobiť na začiatku svojho fungovania, ako vstupné dokumenty jednotlivých rezortov do obdobia novej vlády. Takýto dokument by mal obsahovať nasledovné informácie:

  • Z akých podoblastí sa aktivity rezortu skladajú.
  • Aké sú hlavné problémy, výzvy ďalšieho rozvoja alebo policy dilémy, ktoré sa v týchto podoblastiach dajú identifikovať.
  • Aké sú možné alternatívy fungovania jednotlivých kľúčových mechanizmov.

Takto rozpísané to vyzerá jednoducho až triviálne, ale, samozrejme, jednoduché to vôbec nie je, čo je hlavný dôvod, prečo sa to nerobí. Bohužiaľ, v ľudovom podaní ak niečo nefunguje, tak sa to zvádza na korupciu, prípadne si ľudia implikujú, že nejakú nefunkčnosť naschvál spôsobili úradníci či politici, zo zlomyseľnosti.

Často je to úplne inak. Nejaké nariadenie sa vytvorilo v zhone a nikto si neuvedomil, čo za určitých okolnostiach spôsobí. Alebo niečo nefunguje, ale riešenie nie je až také jednoduché, ako si ľudia predstavujú (napríklad treba zmeniť nie jedno, ale niekoľko nariadení, pričom niektoré zasahujú do fungovania viacerých rezortov). Alebo niekto niekde zle určil priority, ktoré sa už ťažko dajú v rýchlosti zmeniť.

Typickým príkladom je čerpanie eurofondov. Po tom, ako sa dohodli základné priority a rozdelenie do operačných programov, pravidlá operačných programov, preddohodli sa výzvy a ich harmonogram, je veľmi ťažko veci meniť, aj keď zrazu prídete na to, že smerujete k investovaniu do nezmyslov. Alebo aspoň nie veľmi produktívnych vecí.

Všetky tieto a mnohé ďalšie problémy sa vynárajú do značnej miery preto, že sa v reťazi rozhodnutí mnohé z nich prijímali náhodne a bez kvalitnej analýzy.

Svedomitý prístup k tvorbe stratégií umožní, aby sa veci nemuseli tak často opravovať. A, samozrejme, umožní priebežnú kontrolu, celou vládnou špičkou, ako sa priebežne napreduje vo všetkých podoblastiach jednotlivých rezortných stratégií.

Pre bližšiu ilustráciu, ako to môže vyzerať, uvediem pár poznámok ktoré sa týkajú skôr takej zložitej oblasti služieb občanom, ako je zdravotníctvo. Je to naozaj kolos, ale skladá sa zhruba nasledovných podoblastí:

  • budovanie zdravotníckej infraštruktúry (nemocnice, polikliniky, rýchla zdravotnícka pomoc, sieť všeobecných lekárov, sieť špecialistov a špecializovaných pracovísk, akými sú napríklad laboratóriá);
  • regulácia rôznych aspektov fungovania inštitúcií a zamestnancov v zdravotníctve;
  • nastavenie základného model financovania/zdravotného poistenia;
  • lieková politika;
  • intervencie (napríklad očkovanie);
  • prevencia.

Samozrejme, toto je len jedna z možných kategorizácií, podstatné ale je, aby nejaká bola. Tým pádom vieme, aké sú základné výzvy rezortu, od rozhodnutia, ako regulovať rozdeľovanie úväzkov špecialistov tak, aby niektorí v podstate nevykrádali štátne zariadenia v prospech svojej súkromnej praxe až po analýzu, či je vhodné vytvoriť kvázi trh s jasne ocenenými zdravotníckymi úkonmi a s centralizovanou štandardizáciou. Nebudem sa o týchto otázkach podrobnejšie rozpisovať, nie som v nich ani odborník, ale uvediem tri veci, ktoré by v zdravotníckej politike nemali chýbať.

V prvom rade, akákoľvek vláda, ktorá nastúpi po najbližších voľbách, by mala mať program zlepšenia základného kontaktu s pacientom. Neexistuje žiaden dôvod, aby súkromné zariadenia porážali štát na tom, že majú jednoducho normálne, slušne komunikujúci personál a verejné zariadenia nie. Nie je možné, aby v prípadoch, že napríklad rodičky odchádzajú do regionálnych nemocníc v blízkom zahraničí, pretože sa tam lepšie cítia, na to domáca zdravotnícka profesia reagovala tak, že sú hlúpe, lebo veľké nemocnice u nás doma majú lepšie prístroje. A už vôbec nie je možné akceptovať, aby sa vysoko postavený zdravotník pýtal, či on má učiť lekárov, aby sa pacientovi predstavili. Áno, ak vedie oddelenie či nemocnicu, tak je určite za to zodpovedný.

Na to, aby personál dostal príslušné školenia, na to, aby nemocnice mali zabezpečený základný materiálny štandard (vymaľované steny, nové okenné rámy, klimatizácie) v skutočnosti netreba obrovské investície alebo dlhoročný program, tu sú zlyhania len vecou zlého manažmentu zo strany štátu.

Moja druhá poznámka sa týka politiky prevencie. Jedna vec, ktorá človeka pri pohľade do zdravotníckej problematiky hneď zaujme, je, že už roky nemáme štátne prevenčné programy. Tie sa môžu týkať takých vecí, ako je sledovanie zdravého vývoja detskej chrbtice. Alebo propagácie lepšej životosprávy. Slovensko je na špičke svetových štatistík v niektorých druhoch chorôb (rakovina hrubého čreva, kardiovaskulárne choroby), ktoré sú do značnej miery spôsobené zlou stravou a nedostatkom pohybu. Pritom existuje veľa príkladov zo sveta, kde osvetové programy zohrali veľmi významnú úlohu v zmene životného štýlu a zlepšeniu zdravia. Takisto nemáme programy zamerané na podporu zdravého životného štýlu špecificky u staršej populácie. Pritom toto sú všetko veci, ktoré sa snažia zmeniť jednotliví odborníci, bohužiaľ to politické vedenie rezortu, zahltené inými problémami (od eHealthu až po problematiku verejného obstarávania), nerieši.

Moja posledná poznámka sa týka podpory domáceho medicínskeho výskumu. Práve v tejto oblasti sme na tom celkom sľubne. V súkromnej sfére sa vyrábajú niektoré sľubné typy chirurgických implantátov, niekde je zaujímavý bioinformatický či biochemický výskum, SAV má vysoko cenené neuroimunologické pracovisko. Len chýba štátna podpora, opäť, pretože sa táto dôležitá téma stráca v celkovom politickom chaose. (1)

Uvediem ešte iný príklad, ako by mali vyzerať základy nejakej rezortnej politiky. Kultúra je určite oveľa menej zložitý komplex ako zdravotníctvo. Ale tiež dôležitý a tiež je nutné, aby na úrovni vlády existovalo základné pochopenie, čo tento rezort obnáša a základné strategické ciele, s ktorými by sa vládni predstavitelia stotožňovali a ktorých napľňanie by sa z centrálnej úrovne dalo monitorovať.

Rezort kultúry zhruba zahŕňa tieto oblasti:

  • umelecká produkcia (podpora divadiel, filmov, vizuálneho umenia, atď.).
  • mediálna politika.
  • národné dedičstvo (podpora múzeí a galérií).
  • kreatívny priemysel.

V umeleckej produkcii v porovnaní so susednými krajinami takmer nemáme dlhodobý systém, ako podporovať písanie scenárov, poviedok či iných textov. Nedá sa vytvoriť systém grantov a súťaží? Prakticky vôbec nevedieme formalizovanú diskusiu o fungovaní masmédií. Nemáme žiadne štúdie o tom, čo si novinári o svojej práci myslia, aké majú hodnoty, aké pracovné podmienky. Podobne nevedieme diskusiu o kvalite mediálnych výstupov, o budúcnosti médií a podobne.

V oblasti kreatívneho priemyslu postupujeme dosť nárazovo, namiesto dlhodobej koncepcie sme akurát nedávno do oblasti vrhli veľké množstvo eurofondov. Tie sa, takmer predpokladateľne, zablokovali po tom, ako došlo k pochybnostiam ohľadom nastavenia výziev. Čiže klasická situácia. Nepripravené prostredie sa má ošetriť nárazovým prísunom peňazí, čo samotné nie je šťastné, ale aj táto akcia do značnej miery zlyhá.

Neopisujem to takto preto, že by som chcel na tomto malom priestore naozaj riešiť politiku jednotlivých rezortov, ale ako ilustráciu, ako sa k nim dá pristupovať. Zatiaľ sa to totiž ani náhodou nedeje. Prakticky žiadna strana sa nevie prezentovať tým, že by na akékoľvek fórum vyslala jedného alebo skupinu odborníkov, ktorí by o nejakom rezorte rozprávali v takejto šírke. Zodpovedná strana, ktorá chce vstupovať do vlády, by mala mať buď sama takto pripravené riešenia, alebo sa hlásiť k riešeniam, ktoré sú takto pripravené a po vstupe do vlády si to všetko znovu dať dokopy do súboru formálnych strategických dokumentov.

Formálna príprava strategických dokumentov umožňuje, aby sa tieto dopľňali. Napríklad v oblasti podpory rozvoja hospodárstva je kľúčové aby sa dopĺňala infraštruktúrna politika, hospodárska politika (vrátane stratégie regionálneho rozvoja a priemyselnej stratégie) a časti štátnej vednej politikyvzdelávacej politiky.

Náčrty strategických dokumentov pre presne tieto oblasti mimochodom o krátky čas predstavím, v úplne inej forme ako je text na blogu, takže tieto oblasti teraz opisovať nebudem.

Takto by sa dalo pokračovať. Administrovanie vzťahu občana a štátu (veľká časť agendy ministerstva vnútra a časť agendy podpredsedu vlády pre informatizáciu), sociálne poistenie a sociálne intervencie, politika trhu práce, životné prostredie, poľnohospodárstvo, spravodlivosť, ale aj bezpečnostné oblasti a podoblasti ako polícia a požiarnici či obrana, všetky tieto oblasti sa dajú spracovať formou dobre štrukúrovaných strategických dokumentov.

Z vlastnej skúsenosti s domácou straníckou politikou, ktorá sa ťahá už od 90. rokov, viem, aké škody robí to, že tieto oblasti nie sú na začiatku vládnutia podrobne spracované. Politické špičky sa zaseknú v tom, že pozornosť sa upriami len na zopár veľkých problémových tém. Takže zdravotníctvo v niektorých momentoch ako by nebolo nič iné, len eHealth, poplatky a DRG, sociálna politika len minimálna mzda a granty v rámci aktívnej politiky trhu, atakďalej. Zvyšok sa nechá na úradníkov, ktorí ale bez jasného politického velenia jednoducho nemôžu riešiť naozaj koncepčné veci.

Namiesto toho potrebujeme ľuďom viac hovoriť celistvé príbehy o tom, ako sa fungovanie jednotlivých oblastí môže v priebehu niekoľkých rokov zmeniť. Bez ohľadu na to, či sa niekto dostane k moci cez nejakú protikorupčnú, konzervatívnu alebo inú rétoriku, na úrovni reálnej politiky by mal mať pripravené takéto celistvé riešenia, alebo sa hlásiť k celistvým riešeniam, ktoré niekto pripravil a naozaj ich potom cez cieľavedomú koordináciu aj realizovať. Je to jediný spôsob, ako začať postupne krajinu trochu stabilizovať.

Poznámky:

(1) Niekedy je to naozaj skoro až na plač. Ako minister som napríklad dozeral na to, aby sa dostalo financovania výskumu transplantácie enkapsulovaných pankreatických ostrovčekov. Projekt je podľa všetkého veľmi blízko tomu, aby sa táto technológia u nás uviedla do klinickej praxe a významne zlepšila život pacientom s najťažšími prípadmi cukrovky. Navyše sa tým môžeme zaradiť medzi širšiu svetovú špičku v tomto druhu intervencie. Bohužiaľ, po mojom odchode z postu ministra tento a podobné projekty zase spadli do nášho typického chaosu s financovaním.

 

Prierezové oblasti

Okrem toho, že veľká časť verejnej politiky sa dá rozdeliť do tradičných rezortov, existujú témy, ktoré sú mezirezortné alebo nadrezortné. Niektoré by si vyžadovali veľmi intenzívnu pozornosť. Napríklad:

Fungovanie verejnej správy a štátnej správy. Od roku 1989 sme si prešli niekoľkými výraznými zmenami v zopár kľúčových oblastiach. Prvou je fungovanie zamestnancov štátnej správy. Táto téma po veľkých reformách Dzurindových vlád na niekoľko rokov ustúpila do pozadia a vynára sa skôr sporadicky. Napríklad nedávno sa trochu otvorila v súvislosti s kontroverznou novelou zákona o štátnej službe.

Sú tu ale stále otázky ako vytvorenie kvalitného systému školení pre zamestnancov ministerstiev, okrem toho vytvorenie serióznych programov štúdia verejnej správy na vysokých školách a postgraduálnych programov pre štátnych zamestnancov, dotvorenie naozajstného centralizovaného systému základných vstupných testov pre vstup do štátnej správy. Takisto ale aj vytváranie pravidiel, ktoré by mali posilňovať efektivitu písomnej komunikácie v rámci štátnej správy (ako formulovať a obsahovo tvoriť memorandá, analytické poznámky, atď.).

Ďalšou kľúčovou podoblasťou je fungovanie samospráv. Opäť, po reformách Mečiarovej a prvej Dzurindovej vlády, keď sa vytvorili dnešné vyššie územné celky a okresy a prešiel na ne majetok a vytvoril sa pre ne systém financovania, išla táto téma nadlho do úzadia.

Samozrejme, stále sa živelne vynárajú otázky, ktoré sú s týmito témami spojené. Napríklad ako posilniť či oklieštiť právomoci zriaďovateľov v školstve; ako posilniť financovanie samospráv či sa vyrovnať s problémom asignácie podielových daní podľa miesta skutočného bydliska; ako sa vyrovnať s tým, že v porovnaní s mnohými inými krajinami máme extrémne množstvo obcí; možno aj dosť vysoký počet miestnych poslancov dokonca aj pri pohľade dovnútra týchto celkov; možno nie celkom šťastné rozdelenie do spomínaných VÚC; otázka, ako by štát mohol korigovať niektoré problémy, ktoré sa na úrovni obcí vynárajú, s tým, že patové situácie trvajú aj veľmi dlhé obdobia; a podobne.

Špeciálne tesne pred komunálnymi voľbami, ako teraz, sa takéto otázky vynárajú. Ale nie je to veľmi systematická diskusia a pritom ju potrebujeme, rozhodne sa taká systémová téma, ako fungovanie samosprávy v štáte, nedá vyriešiť len kreatívnymi návrhmi kandidátov na primátora, aj keď práve v týchto dňoch to tak vyzerá. Inými slovami, potrebujeme normálnu štúdiu s porovnávacou časťou, ako funguje samospráva u nás a inde v Európe, aké sú najčastejšie vnímané problémy, modely možného fungovania, atď.

Fungovanie a podpora občianskej spoločnosti. Doba po roku 1989 so sebou priniesla aj rozvoj rôznych typov neziskových organizácií aj občianskych aktivít. Od miestnych aktivít, až po nevládne organizácie, ktoré silno zasahujú do celoštátnej politiky (Transparency International, Nadácia Zastavme korupciu, Aliancia Fair Play, atď.). Tieto aktivity majú rôzne zdroje financovania, od drobných príspevkov členov, cez asignáciu 2 percent dane z príjmu, štátne či komunálne peniaze tam, kde neziskovky vykonávajú verejné služby, napríklad v sociálnej oblasti, niektoré eurofondové výzvy, až po zahraničné zdroje.

Pritom ale ako spoločnosť stále nejako nemáme ujasnené, čo by sme od neziskového sektora chceli, akú úlohu si preň v rámci fungovania štátu predstavujeme. Napríklad to, že mediálny obraz neziskoviek je veľmi silno viazaný na tie politicky angažované, považujem za obrovský problém. Takisto to, že sa nevytvorili žiadne stabilné domáce štruktúry financovania (ak teda nepočítam to, že niekoľko veľkých firiem má systém na každoročné rozdeľovanie peňazí).

Osobne si myslím, že štát by mal mať nejaký dlhodobý systém podpory občianskych aktivít. Môžeme mať jeden alebo viacero centralizovaných fondov, príkladom môže byť britská Nesta. Takisto si myslím, že jednotlivé ministerstvá by mali mať špecificky vyčlenené grantové schémy presne na podporu angažovanosti zdola. Len to musí mať jasné pravidlá.

Práca s verejným priestorom. V niektorých ohľadoch už v tejto oblasti dosahujeme krízové rozmery. Satelitné sídliská, ktoré sa rozmohli najmä pri Bratislave, vytvárajú dopravné peklo, špatia predtým peknú krajinu a vedú k rôznym lokálnym krízam, keďže zvyčajne nemajú slušnú občiansku infraštruktúru. Eurofondy priniesli vizuálu mnohých obcí dlhodobú skazu tým, že sa využili na extrémne škaredo vybetónované námestia a verejné budovy. V mestách vzniká popri kvalitnej architektúre aj mnoho strašného.

Na druhej strane je téma regulácie verejného priestoru akoby nehodná, málo tvrdá pre veľkú politiku, pokiaľ nejde o veci ako vyvlastňovanie pre stavbu diaľníc či závodov. Pritom, opäť, ide o niečo, čo priamo definuje, ako krajina vyzerá.

Táto téma má mnoho vrstiev. Jednou je finančná podpora dobrých architektonických riešení a udržiavania kvalitných stavieb. Napríklad v Nemecku sa okrem iných o toto stará aj ich mamutia rozvojová banka KfW, ktorá dáva peniaze na rekonštrukcie pamiatkovo chránených budov či granty na zaujímavé riešenia v oblasti architektúry.

Iným problémom sú pravidlá a vzory na to, čo je dobrá práca s verejným priestorom. Aj vyhodnocovanie, čo sa v krajine v tejto oblasti deje. Nemyslím si, že obce sa napríklad vo všeobecnosti bránia tomu, aby im niekto dával mäkké pokyny, ako riešiť svoje verejné priestory a budovy. Od návodov, aká má byť technická kvalita chodníkov, cez návodov na vizuálne riešenia, ergonomické pravidlá, aby nevznikali križovatky, ktoré sú neprehľadné pre chodcov či vodičov a podobne. Takisto je zaujímavé, že sme doteraz nemali významnejšiu stranu či politika, ktorý by sľúbil nulovú toleranciu čierny stavbám. Je to pritom typická vec, ktorá nás odlišuje od väčšiny krajín západnej Európy. V Nemecku či Británii proste neexistuje, aby ste si načierno postavili dom a dodatočne ho zlegalizovali. (1)

V neposlednom rade štát môže veľa urobiť tým, že pôjde príkladom. A tým sa znovu vraciam k téme, ktorou som celý text začal. V krajine máme veľa verejných budov, ak by sa pri ich rekonštrukciách, prestavbách a novostavbách postupovalo s dlhodobým ohľadom na verejný záujem, postupne by sme začali mať peknú krajinu. Síce nie za dva alebo tri, ale päť či desať rokov áno. Opäť, ak ide v iných krajinách dosiahnuť, aby univerzitné kampusy, výskumné inštitúcie či budovy ministerstiev boli stavané s jasným ohľadom na to, že majú byť majákmi dobrého vkusu, prečo by to nemal byť aj náš národný program?

Pri tejto oblasti, tak ako pri všetkých, ktoré som v tomto texte spomenul, verím, že veľa môže urobiť príprava kvalitného strategického dokumentu, čo v tejto oblasti treba v krajine nasledujúce roky urobiť. Nie, nemyslím si, že nejaký kolektív autorov alebo komisia vymyslia vysoko kreatívne veci. A už vôbec sa nápadmi od stola nedá nahradiť aktivita ľudí, ktorí priamo v teréne, v lokalitách žijú či pre ne tvoria riešenia. Ale tak ako aj pri ostatných témach aj tu treba verejnosti, šikovným a kreatívnym ľuďom pomôcť tak, že sa im pre ich aktivity vytvorí určitý rámec.

A tým sa dostávam ešte raz, a už naposledy, k otázke: ako to, že to teda takto nerobíme?

Poznámky:

(1) Druhá vec je, že zároveň treba mať napríklad rozumné pamiatkové zákony. Nie som na toto odborník, ale pri bežnom pohľade sa mi zdá, že u nás je storočnú budovu rekonštruovať zložitejšie, ako v Paríži, kde takto staré budovy väčšinou v podstate zbúrajú, len sa zachová fasáda.

 

IV. Čo vlastne bráni tomu, aby sme si začali takto efektívne vládnuť?

Reformizmus a konzultantizmus

V prvom rade je to nedostatok verejnej objednávky na poctivú prácu v oblasti verejnej politiky. Za roky, čo pôsobím v tejto oblasti, ma neprestáva udivovať, do akej miery si novinári, aktivisti, ale často aj politici, ktorí napríklad sú len poslancami a nemajú skúsenosti s exekutívou, predstavujú, že na to, aby niečo fungovalo, stačí len veľmi chcieť.

Alebo ostro ukazovať na vinníka. Ak sa občan potýka s podivne zauzlenou byrokraciou, s rozpadnutou cestou či málo komunikatívnymi lekármi alebo učiteľmi, tvárime sa, že za to môže niekto zlý v pozadí, kto to celé svojou zlobou spôsobil.

Ale ono to je často tak, že ľudia len vytvorili nejaké zlé pravidlá preto, lebo boli pod veľkým tlakom, aby niečo urobili radšej rýchlo, ako poriadne. Alebo existujú rôzne návrhy rôznych odborníkov a nieto nikoho, kto by ich rozsúdil. Alebo je hľadanie riešenia také zložité a motivácie na to, aby sa do toho niekto pustil, také malé, že to proste niekto neriskuje.

A tiež si často myslíme, že stačí dosť silno kritizovať a potom sa to zmení. Takto to nefunguje. Ak je verejný tlak smerovaný na to, aby sa niečo alebo niekto odstránil, to sa dá. Pokiaľ si ale niekto myslí, že vďaka sťažovaniu niekto dá dokopy naozaj komplikovaný projekt, to už je naivita. V politike to funguje skôr tak, že v zlej, obviňujúcej sa atmosfére sa skôr pravidelne nájde nejaký vinník, rituálne obetuje, ale karavána ide ďalej. (1)

Druhým problémom je to, že máme so skutočným strategickým plánovaním málo skúseností. Strategické dokumenty sa vytvárajú dvoma spôsobmi. Buď sú to slohové práce s veľmi slabou dávkou skutočnej analýzy a manažérskeho pohľadu. Príkladom môže byť stratégia o smerovaní spoločnosti, ktorú si nechala vytvoriť prvá Ficova vláda a odvtedy už po nej ani pes neštekol. Druhým prístupom je skôr zozbierať nejaké nápady z terénu a dať to do formy stratégie s akčnými plánmi.

Niekedy to môže mať zmysel, ale pri komplexných témach to znamená, že riešite len čiastkové veci, často zbytočne, namiesto toho, aby ste zmenili systém. Ak v stratégii rozvoja elektromobility navrhnete, aby elektromobily mohli používať autobusové pruhy, aby nové parkoviská mali povinné miesto na nabíjačky a podobne, je to posun. Ale nevyrieši to veľké otázky ohľadom toho, komu by sa malo oplatiť budovať nabíjacie stanice, ako zapojiť domáci výskum do medzinárodných projektov výskumu elektromobility a podobne.

Ďalšou mrzutosťou je kombinovaný vplyv dvoch dlhodobých chorôb verejnej politiky, reformizmu a konzultantizmu.

„Reformizmus“ je choroba verejného života, ktorou krajina trpí už od začiatku 90. rokov. Vtedy naozaj nebolo inej možnosti, ako docieliť pomerne rýchlu premenu spoločnosti radikálnymi rezmi, aj keď o konkrétnej forme týchto premien už sa dá diskutovať.

Odvtedy sa ale, bohužiaľ, zachovala nezdravá viera, že na to, aby nastala nejaká pozitívne zmena, treba navrhnúť nejaké plošné opatrenie, ktoré je čo najradikálnejšie. Nestačí upratať v daňovom alebo dôchodkovom systéme, musí prísť priamo rovná daň a čo najväčší druhý pilier, nestačí povedať, že ideme zmeniť niektoré aspekty fungovania súdnictva, sociálnych dávok či vedy musí sa to nazvať reforma. Pre diskusiu, kde sa veľmi často používa slovo reforma, je často typický nezáujem reálne rozobrať dopady navrhovaných krokov a po ich realizácii vyhodnocovať, k čomu sa dospelo. (2)

„Konzultantizmus“ je niečo podobné, len niektoré z aspektov sú v opačnom garde. Nepracuje sa plošne, ale vyberie sa nejaký konkrétny výsek systému a ten sa donekonečna analyzuje alebo sa pripravia technicky veľmi sofistikované riešenia, ktoré ale problém vlastne neriešia, prípadne ho prehlbujú.

Vo svete máme mnoho príkladov. V USA sú od 90. rokov mimoriadne populárne školské reformy, trochu aj preto, že zamerať sa na školstvo je jednoduchšie, ako napríklad na sociálny systém. Veľká časť týchto reforiem sú pritom také malé katastrofy. Prichádzajú ale nové a nové.

Konzultačná firma vymyslí meranie pridanej hodnoty na úrovni individuálneho učiteľa, školská správa na základe neho povyhadzuje kopu učiteľov. Potom sa príde na to, že to bolo celé postavené na veľmi chybných predpokladoch, ale medzitým nejaká iná konzultačka predá inej školskej správe opäť nejaký údajne zázračný systém.

V Európe je typickým príkladom „consultancy capture“ Spojené kráľovstvo, kde vláda minie vyše miliardy libier ročne na rôzne štúdie od konzultačných firiem. Je to extrémne výnosný biznis, top konzultanti (často bývalí vládni úradníci alebo politici) majú hodinové sadzby v stovkách libier. Často sú tie štúdie, samozrejme, užitočné, ale veľmi často nie.  U nás je to podobné, akurát viac smerom k tomu, že tie štúdie na nič konkrétne neslúžia.

Poznámky:

(1) V našom širšom regióne je pekný príklad Lotyšsko. Tam politika od roku 1989 funguje tak, že každá strana, ktorá vyhrá voľby, ich o štyri roky v atmosfére obviňovania korupcie prehrá. Vyhrá ich naopak nejaká úplne nová, antikorupčná strana. O štyri roky sa všetko zopakuje. Za tých takmer tridsať rokov to s drobnými výnimkami takmer vždy takto bolo.

(2) Nemusí ísť len o reformu nejakého systému, ale napríklad hospodársku stratégiu. Pred desiatimi rokmi česká vláda vytvorila veľkolepo nazvanú Národnú ekonomickú radu vlády, ktorá priniesla súbor opatrení ČR, ako má krajina bojovať s práve vypuknutou svetovou finančnou krízou. O krátky čas sa všetky analýzy a opatrenia zmenili a začalo sa navrhovať niečo úplne iné. A nikto sa oficiálne nepozastavil nad tým, že tie prvé analýzy sa ukázali úplne chybné a vládna politika extrémne zle nastavená. Celý príbeh som opísal v jednej z kapitol tejto knihy.

 

„Lebo korupcia“

A nakoniec, je tu obrovská téma zvaná korupcia, ktorá úplne odsáva energiu riešiť reálne problémy krajiny. Túto tému nemám rád z dvoch hlavných dôvodov.

Ten prvý je, že zakrýva skutočné problémy. Ak máte pri moci ľudí, ktorí vedia, čo pre krajinu chcú a ak to majú zhmotnené v strategických zámeroch, aké som tu opisoval, väčšina problémov spájaná s témou korupcia úplne prirodzeným spôsobom zmizne.

Naopak, ak vo verejnej politike vládne chaos, nie je jasné, čo sú vlastne ciele, neexistuje žiadna stabilita a predpovedateľnosť, potom nastáva presne situácia, ktorú máme dnes. Tí, ktorí sú v systéme, to celé vnímajú tak, že nemajú možnosť správať sa inak, ako narýchlo dávať dokopy často aj nezmyselné projekty a zarobiť na tom. Ak to neurobia, urobí to niekto iný.

Na mediálno-politickej úrovni, samozrejme, to je tak, že korupcia je príjemná zástupná téma pre riešenie týchto skutočných problémov. Ak vytvoríte príbehy so zloduchmi a celý dej sa točí okolo toho, ako ich poraziť, tým pádom nemusíte tráviť dlhé hodiny prípravou skutočných riešení a z politiky je veľmi príjemné, nenáročné zamestnanie. Reťaz tlačoviek a vystúpení v parlamente.

Druhý dôvod prečo nemám tému korupcia rád, je morálny. Je v nej totiž extrémne veľa pokrytectva. Poznám ľudí, ktorí roky žijú z rétoriky o vládnom kradnutí a keď konečne dostanú príležitosť, chňapnú po nejakom rozhadzovačnom projekte. Niekedy sú to typickí emvéočkari, roky bojujúci proti Mečiarovi, Ficovi, a zrazu sa im naskytne príležitosť zapojiť sa, tak si ju nenechajú ujsť. Inokedy dokonca libertariáni navonok všetkým naokolo zdôrazňujúci, že by sa nikdy nespustili k akejkoľvek spolupráci so štátom.

Niekedy nemusí ísť o príležitosť zapojiť sa do nejakého veľkého vládneho projektu priamo, stačia lukratívne subdodávky. A na sociálnych sieťach ďalej rétoricky bojovať proti štátnemu kradnutiu. Na ňom sa pritom zďaleka nepodieľajú len domáce škrupiny, často sú to firmy so zvučnými svetovými menami. A práve to je bod zlomu, zrazu je pre niekoho takýto projekt ok.

Hlavný problém mám v tom, že ide o jeden z typických prejavov  akéhosi morálneho outsourcingu. Nemusím sa zamýšľať nad vlastnými životnými dilemami, nad tým, či sa správam podľa nejakých komplexnejších zásad čestne alebo odvážne. Stačí politickú scénu vnímať ako hlavné javisko boja zla s dobrom v mojej existencii. Ak vždy odsudzujem tých správnych zloduchov, a dávam to hlasno všetkým naokolo najavo (to je tá najdôležitejšia vec) robí to zo mňa morálneho človeka.

Mimochodom, sociológia tejto témy by si zaslúžila širší projekt a skúmanie. Napríklad, určite stojí za zmienku, že motivácia zapájať sa do schém rýchleho zbohatnutia je oveľa silnejšia v spoločnosti so zlými medziľudskými vzťahmi (peniaze dávajú možnosť sa nad ne povzniesť). Aj v takej, ktorá je nestabilná a nepredpovedateľná (neviem, čo bude zajtra, takže je lepšie sa nejako zabezpečiť). A, samozrejme, takej, kde sa na to, ako ste svoje státisíce či milióny rýchlo zabudne, zato ako bohatého človeka vás budú rešpektovať vždy. (1)

Samozrejme, dôvod, prečo sa korupcia toľko dnes rieši, je aj to, že zlyhali iné „reformy“. Na sklonku roku 1989 sa tvrdilo, že po tom, ako sprivatizujeme malé podniky a zavedieme trhové hospodárstvo liberalizáciou cien už nám bude trvať len pár rokov, kým dobehneme Rakúsko a Nemecko. Ukázalo sa to ako nezmysel, ale potom prišla druhá vlna sľubov. To Nemecko a Rakúsko dobehneme, ale prišli sme na to, že ešte treba zreformovať daňový systém, sociálne poistenie a dávky. To sme všetko urobili, Nemecko bolo stále ďaleko. Tak prišli ešte návrhy napríklad na školské reformy, ale už to bol len slabý odvar, reálne už nikto sľubom o blízkej lukratívnej budúcnosti neveril. A tak ostalo to posledné, vrhnúť všetky sily na boj proti korupcii, tá to vyrieši. (2)

Toto je presne dynamo, ktoré poháňa našu politiku. Veľká časť obyvateľstva si pamätá najmä skrachované veľkolepé sľuby, pričom si prežili stratu kvalifikovaných zamestnaní, vyľudňovanie regiónov. Na druhej strane existuje veľa takých, ktorí majú pocit, že sa krajine nedarí tak zle, lebo oni v zásade prácu či zaujímavé aktivity majú. A tieto dve skupiny si nevedia porozumieť.

Poznámky:

(1) Možno ešte poznámku na okraj. Táto téma navyše vyslovene otravuje domáce politické ovzdušie aj v inom. A to tým, že úplne ovládla informovanie o politike. Poviem to na osobnom príklade. Hlavným rečníkom na mojej promócii bol prezident jednej z najväčších firiem v krajine. O dva roky neskôr musel rezignovať pre najväčší korupčný škandál v histórii tejto firmy. Moja univerzita v danom období trpela veľkými finančnými suchotami, napriek tomu stále bežali na pohľad nezmyselné projekty skrášľovania areálu, dokonca sa tam sadili dospelé stromy transportované helikoptérou, údajne v cene niekoľko tisíc eur za kus. Vláda vtedy robila jednu z svojich najväčších reforiem za posledné roky. Šéf komisie, ktorá to mala na starosti, tiež o dva roky odstúpil, pre škandál s čiernymi fondmi, ktoré zastrešoval a z ktorých sa napríklad platili prostitútku pre jeho zamestnancov. Najväčšia budova, aká sa v regióne za posledné roky postavila, bola nakoniec oproti plánu trikrát predražená.

Poviete si, to sa môže diať len na Slovensku. Ale ja som promoval v severnom Nemecku. A hovorím o bývalom prezidentovi Simensu Heinrichovi von Piererovi, za ktorého vlády firma rozdelila na úplatkoch viac ako miliardu eur, a bývalom personálnom šéfovi Volkswagenu Peterovi Hartzovi. A budove Elbphilharmonie. Nemci samozrejme, korupciu tiež riešia. Tak, že občas niekoho odniekiaľ vykopnú, ale nerobia z toho národné mediálne orgie s článkami, aký sú mafiánsky štát. Tým pádom aj stále normálne riešia spoločenské problémy, nie sú paralyzovaní jednou témou. Navyše, obrovská časť nášho obyvateľstva neznáša, ak sa mu podáva obraz, akoby Slovensko bolo o niekoľko úrovní skorumpovanejšie, ako bežná európska krajina, čo len prispieva k nedôvere a rozdeľovaniu spoločnosti.

(2) Ešte teda si dovolím realisticky poznamenať, že prvok závisti, ktorý je často tiež zabalený do rétoriky boja proti korupcii, sa ani dosť radikálnym vývojom úplne nevyrieši. Do budúcna napríklad potrebujeme konečne nastaviť úradníkom či politikom platy v podobnom pomere k priemeru, aký títo majú napríklad v západných krajinách. To závisť nijako neuspokojí, naopak. Podobne ako fakt, že niektoré druhy korupcie postupne miznú, pretože ich nie je treba, vystriedajú ju iné druhy podpory vzájomne previazaných ľudí. Ak ste súčasťou elity, ktorá sa navzájom dobre pozná, podporuje si biznisy priaznivým regulačným prostredím, už sa nepotrebujete za každú cenu naťahovať o všimné z projektov. Je dobré, že sa postupne zbavujeme nechutnej „kufríkovej“ korupcie, ale naozaj si netreba myslieť, že tým všetko končí.

V. Záver

V tomto texte som často dával do kontrastu niektoré aspekty praxe iných krajín s tým, čo vidíme u nás doma. Ale netreba to preháňať. V mnohom máme verejnú politiku, ktorá nám zabezpečuje celkom pohodlný a bezpečný život.

Reštauratéri sa síce sťažujú na prísne hygienické kontroly, a v niečom to s týmito normami naozaj preháňame, ale Slovensko je v oblasti hygieny verejného stravovanie mimoriadne bezpečné, oveľa bezpečnejšie, ako mnoho krajín západnej Európy.

Časť našej infraštruktúry je veľmi dobrá, najmä rozvodné siete vody, plynu a elektriny fungujú zvyčajne výborne. Máme skvelý meteorologický servis. Každý, kto videl materské školy v Bruseli či Londýne, s ich často tmavými, nehygienickými priestormi a zvyklosťami, sa zrazu stane priaznivcom slovenského školstva.

Zdravotníctvo má síce niektoré naozaj okaté a dráždivé nedostatky, ale netreba to hneď podávať tak, že inde je raj. Keď som žil v Británii, každú chvíľu som čítal nejaký nepríjemný príbeh z tamojšieho zdravotníctva. Od problémov s hľadaním zubára s čakacími lehotami menšími, ako niekoľko týždňov (zažil som si aj sám). Až po naozajstné horory, ako poškodenie pacientov násobne vyššími dávkami rádioaktivity, ako mali v rámci rádioterapie dostať.

Samostatná kapitola sú Spojené štáty. Šokujúce príbehy, ako ten o špinavej vode, ktorú ako pitnú úrady predávali občanom mesta Flynt v štáte Michigan sú len špičkou ľadovca. A nedávny príbeh o tom, ako policajt omylom vošiel do susedovho bytu, myslel si, že je vo svojom a sused je zlodej a tak ho zastrelil?

Znovu, špička ľadovca. Keď som pracoval v agentúre Reuters, mal som okrem rôznych druhov ekonomických správ na monitore navolený kanál s bizarnými príbehmi. Väčšina z nich boli reportáže z USA o úletoch tamojších strážcov zákona. Omylom niekoho zastrelili. Alebo zatkli z podozrenia na pedofíliu rodiča, ktorý nechal svoje dieťa vycikať sa na trávniku. Alebo desaťročné dieťa priviedli na súd v putách. Aj na veľkú krajinu to bol naozaj bizarne častý prísun podobne šokojúcich príbehov.

Máme celkom výkonných štátnych úradníkov. Keď som prišiel na ministerstvo školstva, bol som väčšinou milo prekvapený úrovňou ľudí, ktorí tam pracovali. Zlé meno niektorých úradov alebo sekcií často vyplýva najmä z chaosu, ktorý vyvoláva zlý politický manažment. Ten, samozrejme, niekde vedie aj k rezignácii úradníkov a k správaniu, na ktoré sami nie sú hrdí. Ale dajte im šancu a hneď pracujú inak.

Toto všetko hovorím preto, že je dôležité jednak ľuďom dávať najavo, ak sme spokojní s ich prácou a tomu často bránia rôzne klišé o zamestnancoch štátu. A takisto treba na naše silné stránky upozorňovať preto, že to ukazuje na dobrý potenciál – veľa vecí funguje a teda sa môže pri dobrom manažmente ďalej zlepšovať.

A na to zlepšovanie treba k politike a verejnej politike priťahovať viac nových ľudí. Existujú dva dôvody, prečo to môže byť napríklad pre mnohých atraktívne. Ten prvý je, že verejná politika môže byť extrémne zaujímavá oproti iným kariérnym alternatívam. Dnes sú už ľudia oveľa skeptickejší, ako pred rokmi, voči ponukám síce pracovať pre nejaké známe korporátne meno, ale tým pádom sedieť v open plan office, vyrábať stále tie isté ponuky či prezentácie alebo byť zdrvený inou rutinou.

Ak máte džob v súkromnom sektore, ktorý je intelektuálne náročný a kreatívny, super. Ale korporátny svet vie byť často byrokratickejší a nudnejší ako svet štátnych orgánov. Zvlášť, keď naša štátna správa je oproti iným dosť mladá (mimochodom, aj vekovým priemerom). Stále je v nej čo zlepšovať, čo ale presne znamená, že je priestor na príjemne kreatívnu prácu. Často s tým, že výsledky naozaj vidíte.

Ten druhý dôvod je, že v tejto fáze je to všetko jednoduché a morálne jednoznačné. V podstate sme stále ešte vo fáze budovania štátu a preto pri mnohých veciach ide len o to, aby sa efektívne nastavili. Veľké problémy modernej spoločnosti – čo s dnešným kapitalizmom, ako nastaviť fungovanie Európskej únie, čo s environmentálnou degradáciou planéty – ktoré nemajú jednoznačné odpovede, tie ležia niekde inde. Oproti tomu je nastavovanie dobrého fungovania štátnej správy projekt, kde si možno predstaviť jasné cesty, míľniky a výsledné zlepšenia.

Alebo sa to dá povedať aj inak. Možno aj mnohí z tejto krajiny budú raz riešiť zložité problémy našej civilizácie. Vytvorme im pre to cestu tak, že krajinu trochu sfunkčníme, a umožníme, aby každý z nás mohol byť produktívnejší. Či už pre svoje okolie, alebo aj v rámci riešenia veľkých kultúrnych, spoločenských či technologických výziev dneška.

 

 

 

 

 

Text je súčasťou blogov Denníka N, nie je redakčným obsahom.
Administrátorov blogov môžete kontaktovať na adrese blog@dennikn.sk.

Teraz najčítanejšie

Juraj Draxler

Juraj Draxler

Pracoval som ako novinár, akademik, vysokoškolský učiteľ a naposledy ako minister školstva, vedy, výskumu a športu. Verejnej politike sa budem v nejakej podobe venovať aj v budúcnosti.