Rozpočet – ako sme prvýkrát takmer dostali červenú z Bruselu

Prvotný pohľad na rozpočet založený na materiáloch ministerstva financií som zverejnil tu a tu. Naznačil som, že napriek dobrým časom sa v rozpočte nešetrí buď vôbec, alebo veľmi málo, čo však nespĺňa pravidlá Európskej komisie. A že nám výdavky rastú príliš rýchlo, nakoľko nadpríjmy zo silného rastu hneď prejedáme.

Včera Komisia zverejnila vysvedčenie pre rozpočet. Vyzeralo to, že Slovensku hrozilo, že dostane z Bruselu prvýkrát červenú, pretože neplní pravidlá rastu a stability (tzv. výrazná odchýlka). Nepriamo to priznal aj prekvapený premiér tu[1].

Kedže sa ministerstvo financií náhle pred Komisiou zaviazalo pred dvoma dňami, že zníži výdavky  o 100 miliónov eur viac ako predpokladá rozpočet ( a teda rozpočet bude cieľovaný ako vyrovnaný), Komisia zmenila vysvedčenie z červenej na oranžovú[2].

Príliš veľa červenej v rokoch 2018 – 2019 (plnenie pravidiel)

V roku 2019 sa podľa návrhu rozpočtu porušujú obidve pravidlá (štrukturálna bilancia a výdavkový benchmark na 2-ročnej báze). Zdroj: EK materiál

Aj keď vysvedčenie Komisie je najdôležitejšie v politickej rovine, analyticky prepracovanejší posudok na rozpočet je z domácich nezávislých inštitúcií RRZ a NBS[3].

Na čo sa pozerať

Papier znesie všetko a preto je vždy kľúčové pozrieť si názory na rozpočet od nezainteresovaných strán. Kedže sa jedná o apolitický pohľad nezávislých inštitúcií, tieto posudky vychádzajú hlavne z makropohľadu s dôrazom na dopad na 1) dlhodobé zdravie verejných financií (indikátor konsolidačného úsilia) a 2) stabilizáciu ekonomiky (indikátor fiskálneho impulzu)[4]. Osobne si z pohľadu makroodhadu deficitu pozriem názor NBS, ktorá má s tým najdlhšie skúsenosti[5]. Naopak, detaily rozpočtu pre čitateľa jednoznačne najlepšie zachytáva materiál RRZ.

Ako dopadne tento rok ?

Obe odhady NBS a RRZ sa zhodujú na tom, že súčasný odhad MF SR na úrovni 0,6% HDP sa zrejme nepodarí splniť. RRZ navyše hovorí, že ani pôvodný cieľ deficitu v tomto roku sa nemusí podariť naplniť[6]. Ak by to bola pravda, znamenalo by to, že len 2 ciele zo šiestich (33% !) by sa podarilo naplniť tomuto ministerstvu, čo by nebolo dobré vysvedčenie pre kredibilitu hospodárskej politiky na Slovensku[7].

Ako dopadne budúci rok ?

Z pohľadu rozpočtu je toto kľúčová otázka, pretože rozpočet sa venuje seriózne len najbližšiemu roku. OECD, EK, aj RRZ a NBS zhodne hovoria, že cieľ -0,1% HDP (resp. vyrovnaný rozpočet[8]) sa so zverejnenými opatreniami v rozpočte nepodarí naplniť. Komisia si myslí, že budeme chybovať o 200 mil. eur, OECD odhaduje dieru vo veľkosti 300 mil. eur, NBS predpokladá minutie cieľa o cca 400 mil. eur a RRZ dokonca o výrazných takmer 600 mil. eur. Podľa RRZ by tak Slovensko nemalo dosiahnuť prebytok ani v roku 2021[9].

Ako mohla fiskálna politika vyzerať, keby sme neprejedali nadpríjmy ?

Navyše aj vyrovnaný rozpočet míňa viac, ako by bol rozpočet s vyloženými nohami na stole. Nakoľko v takomto scenári by podľa ministerstva automat dobrých časov v ekonomike rovno priniesol malý prebytok. Materiál RRZ má zaujímavý graf, ktorý spočítal, ako by mohol skončiť rozpočet, keby sme neprejedali výrazné nadpríjmy, ktoré dobré časy v ekonomike automaticky priniesli v posledných rokoch[10]. V takomto prípade by rozpočet v budúcom roku mal vykázať prebytok na úrovni vyše 900 mil. eur (0,9% HDP) a už 5 rokov by sme mali deficit pod úrovňou 1% HDP. Naše rozpočty by sa tak viac podobali rozpočtom v Česku.

Ako píše RRZ, zhoršenie cieľa v budúcom roku (mal byť prebytok 0,16% HDP[11]) o 250 mil. eur a navyše lepšie dane o miliardu umožnilo realizovať dodatočné výdavky vo výške 1,6 mld. eur. Čiže naďalej sa potvrdzuje trefný výrok bývalého člena RRZ, že čím viac daní, tým vyšší cieľovaný deficit .

Keby sme nadpríjmy neprejedali

Zdroj: RRZ (autorom doplnená ČR)

Koľko teda budeme udržatelne šetriť v budúcom roku ?

Čo sa týka samotného reálneho šetrenia, na to sa používa indikátor tzv. konsolidačného úsilia. Komisia a NBS hovoria, že napriek tomu, že zažívame najlepšie časy od krízy, nedôjde k žiadnemu šetreniu. Výpočet RRZ je alarmujúcejší[12]. RRZ hovorí, že nie len že neušetríme nič, ale v budúcom roku môžme zhoršiť zdravie verejných financií o pol miliardy eur ![13] Z tohto pohľadu by sa jednalo o najhorší rozpočet od krízového roku 2010. Tou podstatnou vecou je, že k tomu dochádza v najlepších ekonomických časoch od krízy. RRZ dodáva, že v budúcich rokoch nám hrozí, že opätovne dlh môže dosiahnuť (prvé) sankčné pásmo[14].

Všetky tieto čísla naznačujú, že rozpočet je na papieri zrejme prikrášlený. Vypichol by som tri znepokojúce veci, ktoré môžu zvádzať k požiadavke prepracovania rozpočtu pred jeho diskusiou a hlasovaním v parlamente:

• Napriek upozorneniam v minulých rokoch, že daňové odhady majú najprv prechádzať nezávislým daňovým výborom (ako predpokladá aj ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti), opätovne rozpočet obsahuje odhady, ktoré týmto výborom neboli odobrené. V minulosti si pritom MF vyslúžilo zahanbujúcu prezývku „pištoľníkov“, ale zjavne to zatiaľ nepomohlo.
• Opakovane dochádza k rizikám na strane nedaňových príjmov, kde sú znaky „gréckeho účtovníctva“, ktoré umelo znižuje deficit[15] na úrovni cca 200 mil eur. RRZ preto veľmi správne volá po tom, aby odhad týchto nedaňových príjmom si zobral pod patronát nezávislý Daňový výbor.
• Napriek kritike v minulosti, že sa umelo tvorí množstvo rezerv, ktoré môžu obmedzovať kontrolu parlamentu nad výdavkami[16] , tento vývoj naďalej trvá. Výška rezerv už dosahuje 8% výdavkov štátneho rozpočtu …

Navyše bolo relatívne ťažké sa dočítať z návrhu rozpočtu, že avizované dramatické zvyšovanie obranných výdavkov bude vlastne obmedzovať až budúcu vládu. Obrovské hotovostné platby za stíhačky v objeme 500 miliónov eur ročne budú vykázané ako zálohové platby a –metodicky správne – nie sú potom obsiahnuté v súčasných výdavkoch[17]. Tie budú oficiálne navýšené až v čase dodávky lietadiel počas budúcej vlády, kedy znížia priestor pre iné výdavky[18]. Preto je dôležité, aby pri takýchto rozhodnutiach panovala celospoločenská dohoda.

Test modernej hospodárskej politiky spočíva v tom, že štát ma pomáhať a chrániť v ťažkých časoch. Aby to mohol robiť, v dobrých časoch si na to musí ušetriť. Výhodou je, že týmto stabilizuje ekonomiku. Samotné šetrenie totiž krátkodobo ekonomiku pribrzďuje. Je teda vítané, keď sa robí najmä v prehrievajúcej sa ekonomike (ako teraz). Tzv. fiskálny impulz meria presne to. A podľa RRZ aj NBS, takto nastavený rozpočet bude ekonomiku destabilizovať, nakoľko do prehrievania bude ešte prikladať ďalšie polienka[19].

[1] Pozri od 5m35s.

[2] Z „výraznej odchýlky“ neplnenia pravidiel na „priemernú odchýlku“ s tým, že počas budúceho roka treba sledovať, či sa nebudú musieť prijať dodatočné opatrenia, aby sme sa vyhli „výraznej odchýlke“. Kľúčové bude, ako dopadne tzv. štrukturálny deficit (vs. MTO cieľ 0,5% HDP).

[3] EK jednoducho nemá dostatočný tím analytikov, ktorý by sa tak detailne venoval Slovensku ako RRZ, alebo NBS a nedisponujeme lokálnymi znalosťami. Podobne je na tom OECD.

[4] To znamená ekonomiku podporiť v zlých časoch a naopak, v súčasných dobrých časoch ju zbytočne neprehrievať vyšším deficitom.

[5] Počas môjho pôsobenia v NBS som zaviedol zverejňovanie odhadu deficitu každý štvrťrok, v rámci transparentnosti samotnej makroekonomickej predikcie. RRZ mala v minulosti menšiu odvahu pri prognózovaní, kedy trochu alibisticky hovorila namiesto odhadu o „rizikách“. V poslednej dobe však RRZ spravila výrazný pokrok, nakoľko zaviedla zaujímavý „rozpočtový semafor“, poskytujúci odhad už na mesačnej báze. A aj keď v texte na viacerých miestach stále menej zrozumiteľne hovorí o „rizikách“, na str. 21 vysvetľuje, že tento jej prístup treba vnímať ako „najpravdepodobnejší odhad RRZ pri aktuálne dostupných informáciách“. Zatiaľ nie sú dostupné vyhodnotenia fiskálnych prognóz týchto inštitúcií. Najbližšie k tomu je dostupné – stále však príliš krátke – vyhodnotenie čisto daňových prognóz, pozri slide 10 tu.

[6] Odhad RRZ pre rok 2018 je deficit na úrovni 0,92% HDP vs. odhad MF 0,6% HDP vs. pôvodný cieľ 0,83% HDP.

[7] V niektorých rokoch sa cieľ minul o relatívne malý objem, ale prísny pohľad je na mieste, nakoľko došlo k nesplneniu cieľov aj napriek obrovským nadpríjmom.

[8] Nakoľko sa vyrovnaný rozpočet má dosiahnuť znížením rezervy o 100 mil eur, daná operácia má na analytické čísla nulový, alebo relatívne zanedbateľný vplyv.

[9] V roku 2021 by sme mali dosiahnuť stále deficit 0,2% HDP (194 mil eur).

[10] Výpočet je stále relatívne „milosrdný“, pretože nepredpokladá, že benefity z minulých rokov sa prenesú do budúcich.

[11] Podľa rozpočtu z roku 2017

[12] Treba uviesť, že výpočet konsolidačného úsilia podľa RRZ je najdetailnejší a najférovejší pre podmienky Slovenska. Výpočet sa totiž pozerá aj na zmenu salda v scenári nezmenených politík. Konsolidačnému úsiliu tak v súčasnosti priťažuje fakt, že ekonomika by sama od seba (bez zásahov politikov) vyprodukovala saldo lepšie o 660 mil eur v budúcom roku (0,7% HDP).

[13] RRZ narátalo, že pokial sa neprijmú dodatočné opatrenia nad rámec rozpočtu, konsolidačné úsilie dosiahne mínus 0,5% HDP.

[14] Samotné hranice sa začínajú po prechodnom období znižovať o 1% HDP ročne a znižovanie dlhu nemusí byť dostatočne rýchle, pokiaľ sa neprijmú dodatočné opatrenia.

[15] RRZ, ale aj NBS upozorňuje, že nie sú priznané tzv. superdividendy, ktoré na rozdiel od bežných dividend nemajú mať vplyv na znižovanie deficitu. A to napriek tomu, že Eurostat práve kvôli tomu už raz zahanbujúco musel upraviť čísla vykázané ŠUSR a zvýšiť oficiálne vykázaný deficit na jeseň 2016. Navyše RRZ upozorňuje na unikátnu netransparentnosť v rozpočte, kedy v nedaňových príjmoch sa nachádza položka, ktorá je neznáma a má znížiť deficit o vyše 100 mil. eur v budúcom roku (pozri str. 47, materiál RRZ).

[16] “Veľký objem rezerv .. znižujú kontrolu NR SR nad výdavkami rozpočtu … Zároveň nie sú stanovené transparentné pravidlá, akým spôsobom, na aké výdavky ich možno použiť a nezverejňuje sa ich skutočné použitie”. Str. 45, materiál RRZ.

[17] Výdavky, ktoré sa používajú pre výpočet deficitu sú na tzv. akruálnej báze. Výdavky stúpnu, až keď lietadlá prídu a nie v čase platenia hotovostných preddavkov.

[18] Napríklad, ak by 4 lietadlá prišli v roku 2022 a ďalších 10 v roku 2023 (a celkový náklad ostane 1,5 mld. eur, to je odhad, nakoľko je to utajované číslo), rozpočet v roku 2022 bude musieť dať do výdavkov 430 mil. eur a v roku 2023 obrovských 1,07 mld. eur. O toľko sa zmenší fiskálny priestor pre iné výdavky.

[19] NBS hovorí o nesprávne nastavenom fiskálnom impulze na úrovni cca 200 mil. eur, RRZ o takmer 300 mil. eur. Aby sme začali stabilizovať prehrievajúcu ekonomiku, deficit by sa musel zlepšiť o viac ako sú tieto sumy.