Denník N

„Nedá sa“ sa v slovníku Progresívneho Slovenska nenachádza. Ani v prípade znižovania regionálnych rozdielov.

Pár viet o tom, prečo si myslíme, že regionálne diferencované zníženie odvodov je nástroj, ako znížiť rozdiely medzi slovenskými regiónmi a zvýšiť príležitosti v tých najmenej rozvinutých.

Verejnú debatu posledných týždňov rozprúdil náš návrh zásadnej reformy pre najmenej rozvinuté okresy (NRO). Popri povinnej jazde v podobe vyšších investícií do infraštruktúry, zefektívnenia vzdelávania a väčšej miery inklúzie, ktoré vnímame ako nevyhnutný základ, prichádzame s návrhom mixu daňovo-odvodových opatrení na podporu najmenej rozvinutých regiónov. Najväčšiu pozornosť u verejnosti vyvolal návrh na zavedenie regionálnej odvodovej úľavy, ktorú nie všetci považujú za efektívne riešenie. Polemika prebieha aj o existencii priepasti v regionálnych rozdieloch, či o tom, že odvody nie sú skutočným problémom regiónov a riešenie treba hľadať adresnejšie inde.

Riešiť príčiny, nie symptómy, odkazujú odborníci

Postupný proces transformácie krajiny a silnejúci vplyv globalizácie rozdielne vplýval na jednotlivé regióny, ktoré mali odlišné možnosti prispôsobovať sa novým ekonomickým podmienkam. Regionálne rozdiely okrem vopred daných faktorov ako geografická poloha, hospodársky charakter významných regiónov[1], či prírodné podmienky prehlbovali aj nerovnomerné verejné investície do infraštruktúry, rozdielna kvalita inštitúcií a dostupné ľudské zdroje. Aj keď sú príčiny všetkým dlhodobo zrejmé, doterajšie vládne politiky (regionálne, investičné, vzdelávacie a iné) ich nedokázali efektívne znížiť.

Ba naopak, neúspešne zvládnuté výzvy viedli k vzniku chronických problémov prítomných najmä u NRO, ktoré padli do priepasti, z ktorej len ťažko von. Nedostatočná infraštruktúra, menej príležitostí a vidiecky charakter regiónov viedol k nedostatku a menšiemu objemu sofistikovanej práce a bez vidiny lepších vyhliadok aj k odlivu kvalifikovaných pracovníkov. Transformačný proces „znehodnotil“ zručnosti časti obyvateľov, ktorí spolu s rokmi zanedbávaným potenciálom marginalizovaných skupín prispievajú k veľmi dlhodobej nezamestnanosti v týchto regiónoch. S tým súvisiaca nízka úroveň vzdelania a pracovných skúseností disponibilných uchádzačov tak výrazne bránia rozvoju konkurencieschopnosti týchto regiónov. Tí aktívni zase doplácajú na dlhodobú nerovnováhu na trhu práce v týchto lokalitách, čo sa zákonite odráža vo výslednom mzdovom vyjednávaní.

Roky poznáme riešenia, no výsledky sú v nedohľadne

Chýbajúca infraštruktúra v najmenej rozvinutých okresoch je výsledkom nastavenia doterajších priorít, ktoré boli poväčšine postavené na kritériu úspechu a zrejmej efektívnosti. Rozhodnutia politikov o alokácii obmedzených finančných zdrojov na výstavbu dopravnej infraštruktúry vždy narazili na úvahu, či investovať milióny eur navyše tam, kde ušetria hodiny času už dnes alebo tam, kde v budúcnosti prinesú lepšie vyhliadky. A tak z ekonomického ako aj politického hľadiska, ktoré preferuje výsledky v kratšom čase, veľakrát vyhrala prvá voľba. Postupne tak vznikal značný hendikep.

Druhý problém je, že sme roky neurobili nič zásadné, aby školy poskytovali efektívne vzdelávanie. Prejavuje sa to aj tým spôsobom, že náš vzdelávací systém nedokáže pružne reagovať na zmeny v štruktúre slovenskej ekonomiky, zavádzanie nových technológií a požiadavky firiem na zručnosti a vedomosti absolventov škôl. Nehovoriac o viacerých rokmi pokrivených motiváciách v systéme (napr. umiestňovanie zdravých detí v špeciálnych školách), ktoré zásadne znížili potenciál týchto regiónov. V oboch prípadoch ide o dlhy, ktoré budú týmto regiónom podlamovať kolená ešte dlhší čas. Ani v jednom prípade však zmena nepríde zo dňa na deň. Ak už aj dôjde k spoločnej zhode ich realizácie výsledky bude možné očakávať s výrazným časovým odstupom. Menej úspešným regiónom tak ostáva spoliehať sa na vyrovnanie príležitostí cez financie z eurofondov, zdrojov vyčlenených na regionálne politiky a mnohých ad-hoc sľubov centrálnej vlády, ktoré sú na míle vzdialené koncepčnému prístupu.

Prečo to vlastne nefungovalo?

Príkladov je mnoho. Viaceré analýzy a hodnotenia (napr. KI, 2005)[2] ukazujú, že masívne zdroje z eurofondov nesmerovali primárne do regiónov s horšími štartovacími podmienkami. Neadekvátnou politikou, ktorá v protiklade so svojim zámerom prispela k prehlbovaniu rozdielov možno označiť regionálnu investičnú pomoc, ktorá najmenej rozvinutým regiónom takmer vôbec nepomáhala (zistenia NKÚ).[3] Rozhodnutie zahraničného investora kam umiestni novú fabriku ovplyvňuje aj infraštruktúra a dostupná kvalifikovaná pracovná sila, ale ich nedostatok v NRO je predsa tiež dôsledkom doterajších vládnych politík.

Výsledky neprináša ani podpora najmenej rozvinutých okresov, ktorú zaviedla druhá vláda Roberta Fica v roku 2015. Tá priniesla technickú podporu pre regióny, akčné plány i regionálny príspevok. Akčné plány (na mieru šité politiky pre regióny), od ktorých si viaceré NRO sľubovali nový začiatok sú v porovnaní s pôvodnými očakávaniami veľkým sklamaním. Okrem ťažkopádnej koordinácie, rozdielnych predstavách, či až neúmernej byrokracii, administrácii a neschopnosti orientovať sa v zložitých schémach, čoraz viac o finálnej podobe riešení namiesto lokálnych technokratov rozhodovalo „ústredie“ mimo dotknutých regiónov. Ani doteraz vyčlenený objem prostriedkov na regionálny príspevok nenasvedčuje, že by šlo o skutočnú prioritu. Výsledkom je, že za tri roky pôsobenia akčných plánov sa na základe vládou stanovených kritérií počet NRO zvýšil z 12 na 20[4]!

Majú šancu uspieť komplikované riešenia v týchto regiónoch?

Aj „na mieru šité“ adresné výdavkové politiky sú z definície neefektívne. Za cenu nižších a kontrolovaných výdavkov vedú k selekcii podporených aktivít, či subjektov, o ktorých nie vždy rozhodujú tí najkompetentnejší. Každá selekcia navyše so sebou prináša snahy o korupciu a klientelizmus a tak nie všetci majú rovnaké štartovacie podmienky. Splnenie náročných podmienok a procesov spojených so získaním podpory si u nezorientovaných, ktorí chcú byť úspešní, často vyžiada pomoc externých poradcov. Vytvára sa tak umelá ekonomika, ktorá odčerpáva aj viac než 20 % zdrojov zo skutočných aktivít na podporu regiónov v podobe odmeny za úspešné vybavenie žiadosti. Nemalé prostriedky zhltne aj samotné vytvorenie schémy, vyvolané prevádzkové náklady a administrácia, ktoré tak tiež odčerpávajú prostriedky pôvodne určené na podporu vybranej aktivity.

Je možné konštatovať, že základ pre ekonomický rast miest a regiónov vo väčšine prípadov nepriniesla ani decentralizácia a fiškálna autonómia, od ktorých sa to do veľkej miery očakávalo. Práve územná samospráva v súlade s teoretickými predpokladmi mala lepšie využívať endogénny potenciál regiónu. Jedným z vysvetlení môže byť, že lokálna samospráva nemá dosah na centrálny zákonodarný zbor ako to býva napríklad v prípade dvojkomorových parlamentov. Ďalším je rozdielna kvalita inštitúcií, či volených zástupcov v regiónoch, kde nie každý starosta je schopný sa proaktívne a efektívne podieľať na zvyšovaní príležitostí. Vnímaná miera korupcie, vymáhateľnosti práva, či kvality inštitúcií (napr. na základe „World Bank Governance Indicators“[5]), ktoré v prípade SR patria medzi najhoršie v OECD len podčiarkujú existujúcu mieru vnútorných neefektívností pri využívaní výdavkových politík.

Aké sú možnosti?

Regionálne disparity je možné riešiť klasicky dvoma hlavnými spôsobmi. Buď formou priamych nástrojov, o ktorých efekte sa vedú mnohé diskusie alebo širšou komplexnou (nielen výdavkovou) politikou založenou na endogénnom rozvoji regiónov. Priame nástroje môžu mať podobu finančného vyrovnávania cez národný rozpočet do lokálnych rozpočtov (Nórsko, Nemecko), centrálne financovaných grantov (EÚ) alebo daňových výdavkov na stimuláciu regiónov (Nórsko). Komplexná politika založená na endogénnom rozvoji regiónov má určite veľký potenciál, ale vzhľadom na vyššie uvedené faktory nebola doteraz v SR úspešná. Bez vyriešenia uvedených systémových problémov tak len ťažko možno čakať viditeľnejšiu zmenu v ich úspechu.

Prečo odvody?

Prácu vnímame ako najefektívnejší nástroj na znižovanie chudoby a zvyšovanie príležitostí. No nie všade je jej dostatok. Aj z dôvodu, že vo vzťahu k jej produktivite, obzvlášť v regiónoch s nižšou konkurenčnou výhodou, je relatívne drahá. Náklady na mzdy v SR predstavujú v priemere až 80 % celkových nákladov u 2/3 firiem (IFP, 2018), pričom v NRO sú tieto čísla ešte nepriaznivejšie. Potvrdzuje to podiel zaplatenej firemnej dane od podnikov pôsobiacich v NRO (18 z 79 okresov), ktorý zodpovedá približne 3 % z celkového výnosu dane (IFP, 2015). Viaceré analýzy posledných rokov poukazujú na zvyšujúci sa rozdiel medzi produktivitou najúspešnejších a zaostávajúcich firiem (prevažujúcich v NRO). Z analýzy vyplýva, že dopĺňanie daňových stimulov s politikami na zmiernenie finančných obmedzení (zvýšenie cash-flow) môže výraznejšie pomôcť znížiť rozdiel v produktivite týchto firiem (OECD, 2018).

Odvodové zaťaženie miezd, ktoré patrí k najvyšším v OECD aj EÚ vnímame ako jednu z bariér zamestnávania a ochoty pracovať, obzvlášť u menej kvalifikovaných[6], ktorí prevažujú práve v regiónoch NRO. Na ochotu pracovať navyše negatívne pôsobí, čo i len subjektívne vnímané, nemotivujúce nastavenie systému sociálnej podpory (malý rozdiel medzi dávkou a príjmom z práce).  Nižšie odvody môžu okrem vyššej zamestnanosti v regiónoch priniesť viacero pozitívnych multiplikačných efektov ako investície do produkčného a ľudského kapitálu (technológie a inovácie).

Ne(opodstatnená) kritika?

Diskusia o zvýšení konkurencieschopnosti skrz nižšie odvody prebieha na Slovensku takmer nepretržite. Napríklad v roku 2010 požadovali zamestnávatelia zníženie odvodov, ktoré by prinieslo výpadok na úrovni 1,5 mld. eur ročne, čo v dnešných cenách predstavuje 1,7 mld. eur (napr. AZZZ, 2010). Nižšie zdravotné odvody (skrz odvodovú odpočítateľnú položku, OOP) platia nízkopríjmoví Slováci s mesačným príjmom do 570 eur od roku 2015, pričom kritizovať OOP sa odvážil len málokto. Na jej zvýšenie, či rozšírenie na sociálne odvody posledné roky apelujú viacerí ekonómovia (napr. INEKO, 2017), či zástupcovia zamestnávateľov.

Subvencovanie miezd (preplácanie odvodov), verejné politiky s apelom na regionálny dizajn, či regionálne minimálne mzdy alebo regionálne odvody na zníženie regionálnych rozdielov navrhovalo Slovensku OECD už v roku 2015. Netreba zabúdať, že podobným duchom sa uberali aj prvotné diskusie pri podpore „eneročiek“ v roku 2015 (MPSVaR, 2015). Diferencované regionálne odvody už viac ako 40 rokov úspešne bránia vyľudňovaniu vzdialených severných okresov Nórska a zvyšujú aktivitu a zamestnanosť tam, kde by inak nevznikla (Economics Norway, 2018).

Zjednodušene možno z vyššie uvedeného zúžiť nevýhodu návrhu regionálne diferencovaných odvodov na ich obmedzené pôsobenie v NRO (zníženie nebude plošné).[7] Dôvody sú však viac než prozaické. Rešpektujúc obmedzené zdroje verejného rozpočtu opatrenie cieli zníženie regionálnych rozdielov tam, kde sú najväčšie – v oblastiach najmenej rozvinutých regiónov Slovenska, na ktorých je možné pozorovať najvýraznejšie investičné dlhy. Plošné riešenie má rovnako opodstatnenie, no nezníži rozdiely medzi regiónmi a bude výrazne drahšie. Pozitívna diskriminácia je prejavom súdržnosti, ktorá má ambíciu zvýšiť potenciál krajiny ako celku, rovnako ako pri prerozdeľovaní zdrojov v EÚ.

Ako je to s tými rozdielmi?

Časť analyzovaných údajov ukazuje, že regionálne rozdiely poklesli, iné však, že naopak rástli (viac tu). Najmenej rozvinuté okresy však boli v dobiehaní „priemeru“ najmenej úspešné a nelichotivo vyznieva najmä skutočnosť, že priepasť medzi slovenskými regiónmi dlhodobo pretrváva medzi najvyššími v EÚ. Slovenskí[8] aj zahraniční analytici[9] sa svorne zhodujú, že regionálne rozdiely sú akútnym problémom Slovenska, ktorý sa prejavuje na jeho potenciálnom ekonomickom raste. Regionálne disparity sú navyše často omieľanou slabou stránkou Slovenska v hodnotení ratingových agentúr a nielen preto by si mali zaslúžiť skutočnú pozornosť politikov.

Neriešenie problémov nás dobehne

Konzervovaním súčasného stavu neoberáme krajinu len o jej ekonomický potenciál, ale spôsobujeme aj hlbšie sociologické a spoločenské dôsledky. Zníženie regionálnych rozdielov v SR si vyžaduje implementáciu komplexnej stratégie, v ktorej nemôže chýbať jasný signál zásadnej zmeny v prospech podpory menej rozvinutých regiónov. Signál, ktorý vychádza z myšlienky spravodlivejšieho a súdržnejšieho štátu. Na rozdiel od doterajších sľubov uvedené riešenie poputuje priamo ľuďom a firmám v „eneročkách“. Výhodou je najmä automatickosť, zrozumiteľnosť, veľkosť, (aj) adresnosť a dosah opatrení bez existencie mnohých administratívnych prekážok. Vzájomná prepojenosť zvyšných daňovo-odvodových opatrení, ktoré sú doplnkom má za cieľ spoločne reagovať na špecifické problémy dotknutých lokalít. Nezabúdajme na ľudí v regiónoch, ktoré boli menej úspešné a to aj na úkor zvyšku Slovenska. A nepodliehajme skepse, že s regionálnymi rozdielmi sa nedá už nič robiť. Dá sa, len na to treba odvahu a dobrý plán.

Ján Remeta, Progresívne Slovensko

Facebooková stránka

[1] Väčšina priemyselnej výroby, kvalifikovanej pracovnej sily a vyšších miezd má tendenciu hromadiť sa v mestách.

[2] Analýza koncentrácie zdrojov z európskych peňazí (2007 až 2013) ukazuje, že nesmerovali prioritne do NRO.

[3] Ôsmim z trinástich najmenej rozvinutých okresov v prešovskom a košickom kraji nebolo pridelené ani euro.

[4] Počet NRO po roku 2015 postupne vzrástol z pôvodných 12 na 16 (bez zmeny kritéria 1,6 násobku priemernej nezamestnanosti), neskôr na 18 (po úprave kritéria na 1,5 násobok) až na súčasných 20 (nezmenené kritérium 1,5 násobku).

[5] Indikátor kvality riadenia verejnej správy sa skladá z viacerých kvalitatívnych indikátorov merajúcich efektívnosť vlády, vnímanie korupcie, politickú stabilitu, regulačnú politiku, uplatňovanie pravidiel a zákonov, zodpovednosť – dostupné tu.

[6] IMF (2016), OECD (2015), IFP (2014).

[7] Prirodzenou obavou je aj strach z optimalizácie a špekulácii, ktoré je však možno vhodnou úpravou minimalizovať na zanedbateľnú úroveň (aj keď možno na úkor nižšieho potenciálneho dopadu opatrenia).

[8] INEKO, IZ a iní.

[9] napr. OECD (2017), MMF (2017) a ďalší.

Použité skratky: AZZZ – Asociácia zamestnávateľských zväzov a združení SR, IFP – Inštitút finančnej politiky, analytický útvar Ministerstva financií SR,  INEKO – Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy, KI – Konzervatívny inštitút, MMF – Medzinárodný menový fond, MPSVaR – Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR, NKÚ – Najvyšší kontrolný úrad SR, OECD – Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

Text je súčasťou blogov Denníka N, nie je redakčným obsahom.
Administrátorov blogov môžete kontaktovať na adrese blog@dennikn.sk.

Teraz najčítanejšie

Ján Remeta

Som ekonomický analytik, odborník na oblasť daňovej politiky a verejných financií, ktorým som sa desať rokov venoval na Inštitúte finančnej politiky. Rád pracujem s dátami a pomocou nich hľadám odpovede a vhodné riešenia. V súčasnosti pôsobím ako ekonomický expert politického hnutia Progresívne Slovensko.