Migrácia do Európy z pohľadu renomovaného nemeckého historika

Hans-Peter Schwarz (1934 – 2017) patril dlhé roky medzi najvýznamnejších západonemeckých politológov a historikov. Pracoval ako profesor na univerzitách v Hamburgu, Kolíne nad Rýnom a Bonne. Vo svojej vedeckej práci sa ťažiskovo zaoberal novou nemeckou históriou, nemeckou povojnovou zahraničnou a vnútornou politikou, ako aj vývojom v Európe a medzinárodným politickým poriadkom. Do všeobecného povedomia širokej nemeckej verejnosti sa dostal predovšetkým publikáciami o prvom povojnovom kancelárovi Konradovi Adenauerovi (v slovenskom preklade vyšla jeho kniha „Konrad Adenauer“). Jeho posledným dielom bola kniha  s názvom Die neue Völkerwanderung nach Europa (Nové sťahovanie národov do Európy) a podtitulom Über den Verlust politischer Kontrolle und moralischer Gewissheiten (O strate politickej kontroly a morálnych istôt), ktorú v roku 2017 vydalo mníchovské nakladateľstvo DVA.

Úvodom konštatuje, že už balkánske vojny, prvá svetová vojna, ruská revolúcia v roku 1917, určenie nových hraníc po parížskych mierových zmluvách a grécko-turecká vojna v rokoch 1922/23 mali za následok približne 13,5 milióna utečencov, vyhnancov a presídlencov. Emigrácia, druhá svetová vojna, nútené vysídlenia a napokon masové vyhnania vykorenili ďalších okolo 50 miliónov ľudí. V druhej polovici minulého storočia sa však najväčšie utečenecké drámy odohrávali mimo starého kontinentu: napríklad na Blízkom a Strednom Východe, alebo povedzme v Číne či Kórei. Ale aj vnútronemecká vlna z Východného do Západného Nemecka od vzniku NDR v roku 1949 do stavby Berlínskeho múra v roku 1961 mala historickú prisťahovaleckú dimenziu: približne 2,6 milióna utečencov. Exodus z Maďarska po sovietskej invázii v roku 1956 dosiahol úroveň okolo 200 tisíc ľudí hľadajúcich slobodu v západoeurópskych štátoch.

Začiatkom tohto tisícročia každý európsky politik, čo sa pozrel na mapu, videl, že starý kontinent je na juhu obklopený krízovými zónami. A keď uprel zrak a pozornosť trochu ďalej od bezprostredného horizontu, tak uvidel Orient a Afriku. A uvedomil si, že tam tiká politická časovaná bomba; pri analytickejšom pohľade zistil, že ide aj o bombu demografickú. Že sa však milióny vykorenených obetí občianskych vojen, sociálnych a politických neprávostí na ázijskom a africkom svetadiele vyberú do Európy hľadať – z toho či onoho dôvodu – lepší život, to si nijaký európsky politik zjavne nevedel predstaviť, teda: nikto o tom nepovedal na verejnosti ani slovo.

Tak či onak, labilný priestor južne a východne od starého kontinentu sa ešte viac otriasal v dôsledku západných intervencií v Afganistane, Iraku a Líbyi. Autor uvádza, že je úplne jedno, či išlo o demokratizáciu arabského sveta, možné ropné záujmy, pomstu za 09/11 alebo vnútropolitické úvahy, ako aj o zvrhnutie Muammara al-Kaddáfího – toto všetko viedlo k chaosu. A dodáva, že sa naplnilo al-Kaddáfího varovanie, že bombardovaním Líbye a odstránením jeho režimu sa „otvoria brány pekelné“.

Hans-Peter Schwarz podčiarkuje, že všetky zásahy s cieľom demokratizovať nedemokratické režimy a všetky vojenské intervencie z humanitárnych dôvodov sa v konečnom dôsledku ukázali byť neúspešné (vrátane alebo aj vďaka predčasnému odsunu amerických vojakov z Iraku); boli však nástrojom na vytváranie chaosu. Demokracie severnej časti našej zemegule, ktoré sa cítili byť silné a ktoré sa domnievali, že majú dostatočnú legitimitu, aby dobromyseľne, aj keď pod určitým tlakom nanútili svoj systém vybraným krajinám v oblasti Stredomoria a na Strednom Východe, prispeli týmto konaním vo veľkej miere k nezadržateľnému destabilizačnému procesu. Ku kolaterálnym škodám patria obrovské migračné vlny. Kedy sa tieto vlny obrátia do Európy, bolo podľa neho nakoniec len otázkou času.

Tieto migračné prúdy prebiehajú kaskádovito. Najskôr hľadajú ľudia utekajúci pred vojnami, občianskymi vojnami, epidémiami či prírodnými katastrofami ochranu vo vlastnej krajine a následne v susedných štátoch, kde zvyčajne financujú a prevádzkujú humanitárne organizácie a aj tamojšie vlády utečenecké tábory. Ak však dôjde v týchto táboroch k dramatickému zhoršeniu stravovacej a ubytovacej situácie, ak sa stane bezperspektívnosť neznesiteľnou, potom sa zvyšuje tlak, ísť preč, ďalej, tam, kde je to vraj lepšie. Tento tlak zvyšujú okrem toho rôzne mafiózne organizácie, ktoré chcú zarobiť peniaze na prevoze. A napokon dosiahnu migračné prúdy Egypt, Turecko, Líbyu či Maroko, odkiaľ je po dlhej púti už len príslovečný skok do Európy: cez Stredozemné more do Grécka, Talianska alebo Španielska, ktoré vo väčšine prípadov predstavujú len medzizastávku, pričom konečnou destináciou je predovšetkým Nemecko či Švédsko.

Prvým cieľom utečencov bolo Taliansko, na jar 2015 sa už hovorilo o masovom úteku cez Stredozemné more; po prvý raz uzrel v tejto súvislosti svetlo sveta pojem, ktorý sme dovtedy poznali len z učebníc dejepisu: „sťahovanie národov“. Do polovice roku 2015 pochádzala väčšina utečencov z krajín západného Balkánu, najmä z Albánska a Kosova. V druhej polovici júla 2015 sa však objavili prvé informácie o utečeneckých kolónach smerujúcich cez Stredozemné more takzvanou západobalkánskou trasou do Strednej Európy, čiže predovšetkým do Nemecka.

Starý kontinent zažil už niekoľkokrát veľké migračné tlaky, pričom vždy odolal dobyvateľským vojskám. Avšak neregulované, masové prisťahovalectvo prostredníctvom práva na azyl a jeho zneužitia predstavovalo (a dodnes predstavuje) jedinečný historický fenomén. Jeho charakteristickou črtou je, že státisíce neozbrojených ľudí nachádzajúcich sa na úteku pred politickou tyraniou, vojnou, občianskou vojnou, hladom, biedou a núdzou sa dostávajú do Európy, pričom neprichádzajú ako dobyvatelia, ale ako hľadajúci pomoc.

Autor v ďalšom analyzuje faktory, ktoré prispeli k súčasnej migračnej vlne do Európy. Rozlišuje medzi tlakovými a motivačnými faktormi. Medzi tlakové faktory zaraďuje veľmi nepriaznivé životné podmienky v krajinách pôvodu, ktoré majú za následok útek obyvateľov z ich domoviny, najskôr do susedných krajín, do tamojších utečeneckých táborov. Ak sa migranti rozhodnú odísť do ďalekých krajín, tak v tomto rozhodnutí hrajú kľúčovú rolu motivačné faktory, ktoré ich podnecujú v ich zámere. V prípade Európy vyzdvihuje autor tri motivačné faktory, ktoré podľa jeho náhľadu primárne prispeli ku krízovej situácii v druhej polovici roku 2015: chybnú konštrukciu schengenského priestoru, veľkoryso skonštruované právo na azyl a postupnosť chýb vlád európskych štátov a orgánov EÚ v kritických rokoch 2014 a 2015.

Hans-Peter Schwarz považuje z dlhodobého hľadiska za zásadnú chybu, že Nemecko dlhé roky netrpezlivo tlačilo na otvorené hranice medzi členskými štátmi Európskej únie, ako aj že prejavilo ochotu prenechať ochranu vonkajších hraníc EÚ „frontovým štátom“.

Súbežne s touto politickou stratégiou prebiehal vývoj v právnej oblasti. Autor podčiarkuje, že „z pôvodne silne obmedzeného, iba marginálne dôležitého práva na azyl podľa článku 16a nemeckého základného zákona, teda nemeckej ústavy, („Politicky prenasledovaní majú právo na azyl.“) sa v dôsledku súdnych rozhodnutí, legislatívnych predpisov, lobbyizmu a ležérnej činnosti správnych orgánov stala (…) priam pozvánka pre masové prisťahovalectvo prostredníctvom azylu. K tomuto plazivému rozširovaniu práva na azyl došlo z dobre mienených humanitárnych motívov; teraz však prispieva k bezmocnosti zoči-voči novému sťahovaniu národov“. A Schwarz v tejto súvislosti dodáva, že „túto tendenciu dramaticky posilnilo zákonodarstvo Európskej únie“. Podľa jeho názoru „ide pri prenose ochrany hraníc a azylovej politiky na európsku úroveň o desaťročia praktikovaný inštitucionálny vývoj. Nikto neodškriepi, že s ním boli spojené aj mnohé nádeje a veľa dobrej vôle. Pokiaľ nedošlo k neodolateľnému náporu, tieto inštitúty fungovali, aj keď nie k plnej spokojnosti. Keď k náporu došlo, odhalilo sa, že sa hodia do pekného počasia – že nie sú odolné voči kríze, že sú odtrhnuté od reality a že vedú k strate kontroly nad hranicami.“

Mimoriadne odmietavý postoj zaujíma autor voči schengenskému priestoru. Kriticky sa stavia k tomu, že o ochranu vonkajších hraníc sa starajú iba príslušné štáty. Podčiarkuje, že sa nebrali do úvahy tri nebezpečenstvá: Po prvé, politické elity Únie ani Nemecka nerátali s tým, že v dôsledku vojen a občianskych vojen mimo EÚ sa dajú do pohybu milióny ľudí majúcich za cieľ práve Európu, pričom títo politicky prenasledovaní utečenci, ako aj ekonomickí migranti sa budú odvolávať na právo na azyl a preto nemôžu byť ihneď odmietnutí, keď vkročia na územie EÚ. Po druhé, nemecká vláda akosi samozrejme vychádzala z toho, že partneri na južnej hranici, teda Portugalsko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Malta či Grécko sa s utečencami vyrovnajú sami, a teda že Nemecka sa tieto vlny nedotknú. A po tretie, podobne ako pri zavedení eura zabudli špičkoví politici, strany a široká verejnosť v Nemecku, že štáty, pokiaľ sa domnievajú, že ich nikto nepozoruje, ale predovšetkým keď sa ocitnú v núdzových situáciách, sa skôr podobajú na egoistické monštrá, ktoré porušujú slávnostne uzavreté medzinárodné a nadnárodné zmluvy a briskne sledujú výlučne svoje vlastné, národné záujmy. Toto platí aj pre európske demokratické štáty a ich európske dohody, podčiarkuje renomovaný nemecký historik.

Po druhej svetovej vojne sa azylové právo na Starom kontinente spočiatku vyvíjalo v znamení primátu príslušnosti národného štátu (teritoriálnej zvrchovanosti). Sprvoti bola právna situácia v jednotlivých západoeurópskych štátoch pomerne odlišná. Spomínaný článok 16a základného zákona sa v Nemecku napríklad vykladal dlhé roky ako právny nárok politicky prenasledovaného cudzinca tak, aby ho západné Nemecko nevydalo tretiemu štátu, avšak v nijakom prípade ako právny nárok na pobyt či finančnú podporu v Nemecku. Toto platilo až do 60. rokov minulého storočia. Následne však došlo k postupnej interakcii nemeckej s európskou judikatúrou pri súčasnom aktívnom prihliadaní na ženevský a iné medzinárodné dohovory. Výsledkom bola pozvoľná transformácia výkladu článku 16a základného zákona, keď sa z pôvodného zákazu vydania stal subjektívny nárok politicky prenasledovaných na azylové konanie.

V 50-tych rokoch minulého storočia uzreli svetlo sveta dva medzinárodné dohovory, ktoré mali pre vývoj práva azylu mimoriadny význam: Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov a Európsky dohovor o ľudských právach.

Ženevským dohovorom právo na azyl nepodlieha sankciám, a tak mnohé signatárske štáty, napríklad Spojené štáty americké, India, Austrália či Japonsko, sa cítia byť slobodné uplatňovať ho podľa vlastného uváženia, úzko či menej úzko ho interpretovať alebo ho dokonca fakticky negovať. Hans-Peter Schwarz dôvodí, že v skutočnosti nezaväzuje Ženevský dohovor výslovne nenúti nijaký signatársky štát k prijímaniu utečencov, fakticky však bráni signatárskym štátom v tom, aby ilegálnych utečencov, ktorí chcú vstúpiť na územie dotknutého štátu, poslali naspäť do domovskej krajiny bez toho, aby individuálne preskúmali možný nárok na azyl.

Autor píše, že európske právo o utečencoch je nielen anachronické, ale aj v globálnom koncerte demokratických štátov „ústavné unikum“. Štáty ako Kanada, Spojené štáty americké, Japonsko, Kórejská republika, Austrália, India alebo latinskoamerické krajiny, všetky tieto štáty podpísali Ženevský dohovor o utečencoch. Vlády týchto krajín, podobne ako ich občania, sú citlivé na utečeneckú problematiku. Nie sú však ochotné garantovať každému človeku nákladné azylové konanie s vyhliadkou pobytu na ich území.

Európske azylové právo je výsledkom historického vývoja. Pred 30 až 40 rokmi bolo ešte v európskych demokraciách definované inak. S pohľadom na Nemecko autor konštatuje, že právo na azyl je historicky relatívne, čiže politicky meniteľné právo. Dosiaľ sa toto právo upravovalo neustálym rozširovaním smerom k individuálnemu právu, ktoré je chránené pevnými procesnými pravidlami, pričom toto právo platí pre každého, kto príde do EÚ zvonka a kto požiada o azyl. A poznamenáva, že každé právo sa dá vo svetle historických skúseností zmeniť, upraviť, vylepšiť. Na európskej úrovni je to však možné iba koncentrovaným úsilím všetkých členských štátov EÚ, pretože Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov a Európsky dohovor o ľudských právach sa medzičasom prostredníctvom novelizácie dostali do európskych zmlúv. V súčasnosti patrí „priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, kde je aj zakotvené právo na azyl, medzi spoločné právomoci Únie a členských štátov. Určujúce právne predpisy vydáva Európska únia. Členské štáty majú vykonávaciu povinnosť, pričom disponujú priestorom na vlastnú úvahu.

V tomto kontexte dodajme, že na pozadí postupnej transformácie Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov a Európskeho dohovoru o ľudských právach na súčasť európskych zmlúv sa možno osvetľuje neochota niektorých členských štátov EÚ, napríklad Rakúska, podpísať Globálny rámec OSN o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii, čiže migračný pakt OSN. Príslušní politici sa očividne obávajú (či už právom alebo nie, je iná otázka), že postupom času sa aj tento rámec alebo jeho časti stanú súčasťou európskych právnych predpisov, že z politických záväzkov sa stanú záväzky právne.

Svetové spoločenstvo mimo EÚ má vyše sedem miliárd ľudí. V konečnom dôsledku zaručuje Únia podľa renomovaného nemeckého historika každému z nich individuálne žalovateľné právo na azyl, ktoré musia príslušné orgány jednotlivo preskúmať. Hans-Peter Schwarz v tomto kontexte zdôrazňuje, že „pokiaľ sa Európska únia pridržiava svojho dobre mieneného, ale vlastne zastaraného práva o utečencoch, zlyhá každý pokus o účinnú ochranu vonkajších euro-hraníc.“

V tejto súvislosti Hans-Peter Schwarz nepriamo ozrejmuje úsilie európskych politikov presunúť azylové konanie na územie mimo Európskej únie. Tam totiž pre utečencov neplatia európske utečenecké právne predpisy vrátane právne podloženej povinnosti príslušných orgánov členských štátov EÚ zaoberať sa každou jednotlivou žiadosťou o azyl.

Autor v ďalšom obracia pozornosť na to, že v súčasnosti sa nemecké azylové právo do veľkej miery nevytvára v Berlíne, ale v Bruseli. Prelomovou bola smernica Rady z roku 2004 o minimálnych normách pre uznanie a postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti ako utečencov alebo osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu z iných dôvodov, a o obsahu poskytnutej ochrany. Táto sa stala podľa neho takpovediac „Magnou chartou európskej azylovej politiky“. Schwarz podčiarkuje, že táto smernica „fakticky zaviazala členské štáty, aby dali bezpodmienečnú prednosť individuálnemu právu na azyl utečencov z území mimo EÚ pred ochranou vonkajších hraníc“. Týmto sa podľa neho otvorili brány pre veľké sťahovanie národov. Pohľad na primárne právo Európskej únie však podľa autora ukazuje, že Komisia a vlády členských štátov sa môžu aj v oblasti migrácie oprieť o články zmlúv týkajúce sa núdzových situácií.

Čo sa týka konkrétnej utečeneckej vlny v septembri 2015, Hans-Peter Schwarz v knihe píše, že v dramatických týždňoch koncom augusta a začiatkom septembra by nijaký spolucítiaci človek neradil spolkovej vláde, aby odmietla vstup bezmocným a bezradným utečencom z Maďarska cez Rakúsko do Nemecka. Na programe dňa bola spontánna ústretovosť a ochota. Táto však bola pochopená ako neobmedzená pozvánka na masové prisťahovalectvo cez Balkán. A dodáva, že zlomom bol 13. september 2015, keď sa spolková vláda rozhodla, že síce zavedie hraničné kontroly, ale bez toho, aby dočasne zavrela hranice medzi Rakúskom a Bavorskom: „Ak by vládne strany v zhode rozhodli, že zatvoria hranice a ak by toto svoje rozhodnutie dobre komunikovali na verejnosti, možno by to znížilo prúd utečencov cez Európu na znesiteľnú úroveň. Možno…“.

Úlohou budúcich historikov bude podľa autora zaoberať sa otázkami, ako napríklad prečo spolková vláda „vypla všetky poistky“, prečo sa Spolkový snem a Spolková rada nezaoberali faktickým zrušením dublinských predpisov a prečo sa situáciou dôkladne nezapodievala Európska rada.

V ďalšom autor konštatuje, že Nemecko a Európska únia sa „možno dopustili chyby s gigantickým dlhodobým účinkom“. Keď sa zrazu prudko zvýšil počet utečencov z Afriky a moslimského krízového oblúku od Turecka po Pakistan, chápali túto skutočnosť pridlho ako humanitárnu výzvu. Ak sa týmto podľa neho neuviedlo do chodu sťahovanie národov, tak sa aspoň posilnilo, pretože milióny ľudí nachádzajúcich sa na úteku alebo v ďalekých utečeneckých táboroch si uvedomili, že Európa je migračným cieľom hodným námahy, a to napriek všetkým útrapám. Aj keď sa v roku 2016 podarilo uzavretím západobalkánskej trasy a zmluvou s Tureckom znížiť počet utečencov, migračný tlak podľa Schwarza nebude klesať. Európa totiž susedí s dvoma veľkými krízovými regiónmi. Na jednej strane ide o moslimský krízový oblúk siahajúci od Turecka cez Sýriu, Libanon, Irak, Irán až po Afganistan a Pakistan. Druhým je skoro celý africký kontinent. Nemecký historik uvádza, že treba razantne zvýšiť finančnú, technickú a personálnu pomoc pre utečenecké tábory v regiónoch mimo EÚ. Konkrétne hovorí o zvýšení podpory pre medzinárodné organizácie ako je napríklad Úrad Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov, Svetový potravinový program, ale aj pre štátne a súkromné humanitárne organizácie v dotknutých krajinách.

Hans-Peter Schwarz podčiarkuje, že „európske spoločnosti si so zdesením uvedomujú, že ich civilizácia bude v budúcnosti vystavená silnému utečeneckému tlaku, ktorému sa bude dať čeliť spoločnou ochranou vonkajších hraníc EÚ. Keď sa podarí stabilizovať vonkajšie hranice a keď Únia bude uskutočňovať rozumnejšiu utečeneckú politiku ako dosiaľ, tak by išlo o dôležitý signál týkajúci sa posilnenia Európskej únie. Tým by aj dokázala, že je v stave prevziať ochrannú funkciu národných štátov“. Autor uvádza, že „väčšina zástancov národných núdzových opatrení sa rozumne zasadzuje za to, aby sa utečenecká politika naďalej organizovala v rámci EÚ, aj keď inak, ako dosiaľ. Ešte stále jestvuje veľká nádej, že Európska únia bude mať dostatok inteligencie, odvahy a sily na kontrolu vonkajších hraníc“. Ak však k tomu nedôjde, budú sa musieť podľa neho jednotlivé štáty začať spoliehať sami na seba.

Európske utečenecké právo a schengenský systém otvorených hraníc sa ale dajú podľa autora inteligentne reformovať, aby požívali podporu väčšiny obyvateľstva členských štátov. Únia by mohla spoľahlivo kontrolovať svoje vonkajšie hranice aj v rámci súčasného regulačného rámca. Dôležité pritom by bolo, aby sa ilegálni migranti žiadajúci o azyl zhromažďovali v hotspotoch. Čo sa týka ochrany vonkajších hraníc, Hans-Peter Schwarz píše, že „dotknutý štát by sa v prípade hroziaceho masového ilegálneho prisťahovalectva musel vedieť spoľahnúť na krátkodobo disponibilnú finančnú a personálnu pomoc Únie. Potrebné by bolo aj značné posilnenie európskej pohraničnej stráže Frontex spojené so súčasným rozšírením jej právomocí, ako aj prevádzkovanie z humánneho hľadiska akceptovateľných hotspotov, ktoré by boli vhodné na vykonávanie azylových konaní“. A takisto uvádza, že „na náklady a na zodpovednosť Európskej únie by sa muselo prípadne usilovať o zriadenie utečeneckých táborov v Afrike, Libanone alebo v Jordánsku. Za všetko, čo má do činenia s ´odstránením príčin´ migrácie, bude musieť asi dlhý čas prevziať zodpovednosť EÚ a všetko sa bude musieť financovať zo zdrojov hospodársky výkonných a silných členských štátov“.

Svoje posledné dielo významný nemecký historik sám označil ako „esejistickú štúdiu“. Nejde teda o klasickú historickú knihu, ale skôr o akýsi výkrik skúseného dejepisca, ktorým chcel upozorniť na mnohé slabiny súčasnej migračnej politiky v Nemecku a na celom starom kontinente. Hans-Peter Schwarz napísal v roku 2017 publikáciu, ktorá v každom prípade stojí za prečítanie.

(Autor pracuje v Európskej komisii. Príspevok nemusí vyjadrovať postoj jeho zamestnávateľa.)