Denník N

Kažimírovi kostlivci a blikajúca červená rozpočtovým plánom vlády

Pri čítaní rozpočtovej stratégie vlády v aktuálnom Programe stability, v ktorom chýba pomenovanie skutkovej podstaty, čitateľ nadobúda pocit fiškálnej a rozpočtovej nirvány. Realita je však na míle vzdialená ideálnemu stavu a rozpočtové plány vlády smerom k vyrovnanému rozpočtu plávajú na vode. „Pokojné vody“ na ministerstve financií už v dohľadnom čase dozaista rozvíri najbližšie hodnotenie Komisie.

Na úvod len krátko k procesu. Členské štáty EÚ sú v rámci tzv. európskeho semestra povinné do konca apríla v rámci svojich programov stability (PS) predložiť návrhy svojich politík a strednodobých rozpočtových stratégií na posúdenie EK. Analytici z Komisie vyhodnotia politiky členských krajín a predložia návrhy odporúčaní v súlade s pravidlami Paktu stability a rastu (Pakt).

U krajín s deficitom pod 3 % (tzv. preventívna časť Paktu) Komisia vyhodnocuje, či sa ich plány o hospodárení vyvíjajú udržateľným spôsobom až do dosiahnutia ich strednodobého rozpočtového cieľa (tzv. MTO). Ten v prípade Slovenska, vychádzajúc z tzv. Fiškálneho Kompaktu, zodpovedá štrukturálnemu deficitu na úrovni 0,5 % HDP. Hodnotenie EK realizuje prostredníctvom indikátorov štrukturálneho salda a výdavkového pravidla na jedno a dvojročnom horizonte.

Ministerstvo financií naďalej skúša trpezlivosť Komisie

Dovtedy sa s krčahom chodí po vodu kým sa nerozbije. Porekadlo, ktoré asi najlepšie vystihuje prístup našej vlády a rezortu financií k stanoveniu svojich rozpočtových plánov a ich priebežnému plneniu. Už predložený návrh rozpočtu na rok 2019, ktorý sme Komisii predložili v októbri minulého roku prešiel len s odretými ušami.

O nerešpektovaní predbežných výstrah Komisie a potenciálnom nelichotivom výsledku pre Kažimírov rozpočet som vtedy písal tu. Že bolo skutočne zle, svedčí aj následná reakcia vlády, ktorá narýchlo v novembri upravila ciel rozpočtu pre rok 2019list, ktorý ešte v ten istý deň zasielal Kažimír do Komisie, aby uistil svojich bruselských partnerov, že sa silno zaväzuje plniť pravidlá Paktu. Nebyť rýchlej reakcie vlády – červená rozpočtu by bola na ceste, čo viackrát vo svojom hodnotení konštatovala aj Komisia.[1]

Vláda v minulom roku nesplnila svoje sľuby Bruselu

Rezort financií sa opäť nepoučil a problém neriešil, len ho odsunul do ďalšieho kola. Dovolím si predpovedať, že aktuálne hodnotenie Programu stability v máji tohto roku to odhalí v plnej nahote. Zásadným problémom je ex post posúdenie roka 2018, kde už v hodnotení rozpočtu na rok 2019 v novembri minulého roku Komisia v sumárnom hodnotení identifikovala riziko výrazného odchýlenia.

Finálne čísla za rok 2018 ukazujú, že vláda na konci minulého roka neurobila žiaden krok k zlepšeniu svojho hospodárenia. Ba naopak, v prípade oboch sledovaných indikátorov došlo k ich zhoršeniu. Štrukturálny deficit vzrástol o 0,1 % HDP a posudzované výdavky rástli tiež rýchlejšie (6,6 % vs. 5,2%). V oboch prípadoch však vo vzduchu visí aj ďalší nevyriešený otáznik, voči čomu sa oficiálne ohradil aj Európsky štatistický úrad (Eurostat).

Predčasná radosť z minuloročného deficitu?

Včera zverejnené údaje Eurostatu potvrdili vládou očakávanú výšku schodku rozpočtu pre rok 2018 na úrovni 0,7 % HDP. Vyhodnotiť hospodárenie štátu za minulý rok voči cieľom rozpočtu, či predminulému roku však finálne stále nemožno. Dôvod? Eurostat súčasne s oznámením údajov o deficite vzniesol aj výhradu ku „kvalite slovenských údajov“. To v praxi znamená, že vyjadril podozrenie na nesprávne, či kreatívne účtovanie nášho štátu. V drvivej väčšine výhrady Eurostatu vedú k náprave deficitu. Aj v prípade toho slovenského už európski štatistici avizovali možnosť jeho zhoršenia na 1 % HDP (o 0,3 p. b.). V prípade potvrdenia to dodatočne zohľadnia pri ďalšom kole zverejnenia na jeseň tohto roka.

Aj po dodatočnej úprave by šlo o najlepší výsledok hospodárenia štátu v histórii Slovenska. No dôvodov na radosť veľmi nieto. Prečo? Podstatným nie je ani zrejmé negatívne „PR“ pre odchádzajúceho ministra, ktorému sa možno nepodarilo ustriehnuť stanovený cieľ deficitu, ani väčší problém našej neschopnosti spoľahlivo vysvetliť a obhájiť údaje o deficite pred zástupcami z Eurostatu. Zásadným problémom je, že v takomto prípade by sme v rozpore s našimi európskymi záväzkami (Pakt) znižovať štrukturálne saldo o 0,5 % HDP ročne, ho naopak medziročne ešte zvýšili.

Hrozí nám zaradenie do klubu rozpočtovo nezodpovedných

Podľa pravidiel Paktu ak ex-post analýza Komisie preukáže existenciu výraznej odchýlky od smerovania k MTO, Komisia navrhne procedúru nadmerného odchýlenia.[2] Tým by oficiálne konštatovala, že SR nesmeruje dostatočne rýchlo k dosiahnutiu vytýčeného cieľa vyrovnaného rozpočtu v podobe štrukturálneho salda na úrovni 0,5 % HDP. Situácii určite nepridá ani vyššie zmienená výhrada Eurostatu a s ňou spojené potenciálne zhoršenie salda o dodatočných 0,3 p.b. na strane nesprávne zaúčtovaných výdavkov štátu. Uvedenú procedúru Rada na návrh Komisie v minulosti spustila len voči Rumunsku (máj 2017 a 2018) a Maďarsku (máj 2018). Formálne by sme sa tak stali členom „klubu rozpočtovo nezodpovedných“ krajín s deficitom pod 3 % HDP.

Ani plán pre aktuálny rok nevybočuje zo zle nastoleného trendu

Keďže vláda v aktuálnom Programe stability na roky 2019 až 2022 (PS) nepredstavila žiadne korigujúce opatrenia, horší schodok o 0,1 % HDP v minulom roku oproti návrhu rozpočtového plánu na rok 2019 sa prenesie aj do aktuálneho roka. Anuluje sa tak dodatočná vôľa a uistenie vlády z minuloročného listu Komisii o znížení deficitu a tým aj prehodnotenie pôvodne uvažovanej výraznej odchýlky zo strany Komisie. Oproti novembru aktuálny plán vlády navyše ohrozujú ďalšie v PS nezohľadnené riziká.

Medzi ne patrí aj zhoršenie odhadu ekonomického vývoja približne o 0,4 % HDP, keďže Komisia už bude pracovať s aktualizovanými údajmi.[3] Korigované údaje od poslednej prognózy MF o vývoji ekonomiky už prezentovala NBS, MMF a na uvedené riziko už viackrát verejne poukázal aj odídený minister. Aktualizácia odhadu sa okrem negatívneho vplyvu na nižšie príjmy štátu prejaví aj na zhoršení relatívnych ukazovateľov vyjadrených v pomere k HDP ako napr. schodok verejnej správy.

Komisia pracuje aj so svojím vlastným odhadom vývoja príjmov a výdavkov, čo sa odzrkadľuje v rozdielnom odhade schodku. Ten pre aktuálny rok Komisia naposledy predpokladala vyššie o 0,2 % HDP. Je otázne ako sa Komisia vysporiada s rizikami, ktoré od zverejnenia rozpočtu pomenovala Národná banka, či Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Časť z nich vymenúva aj vláda v PS „v prípade pozastavenia účinnosti zákona o osobitnom odvode bude v záujme dodržania deficitu potrebné v priebehu roka reagovať aj na výdavkovej strane“.

Plány na rozdávanie vo volebnom roku môže zahatať Brusel

Zmena strednodobého cieľa štrukturálneho deficitu z úrovne 0,5 na 1 % HDP od roku 2020 zjemní potrebu požadovanej konsolidácie v roku 2020. To by vláde poskytlo dodatočný priestor na časť z už ohlásených opatrení vládnych strán pre volebný rok (napr. nižšia daň pre firmy, nižšia DPH na potraviny, vyššia nezdaniteľná časť). Plány na rozdávanie však môže stopnúť alebo oddialiť spustenie procedúry výrazného odchýlenia na základe hodnotenia rokov 2018 a 2019.

Okrem toho sa domnievam, že krok k zmene strednodobého cieľa je s veľkou pravdepodobnosťou aj v rozpore s tzv. Fiškálnym Kompaktom [4] a aj z neho transponovanými ustanoveniami v zákone o rozpočtových pravidlách (v § 30a ods. 1). Vládou schválený Program stability na roky 2019 až 2022 uvádza, že „zvolená úroveň MTO v aktuálnom rozpočtovom rámci reflektuje najnovšiu aktualizáciu vstupných predpokladov Európskej komisie“, no tie sa oproti súčasnosti nijako nezmenili. Minimálna úroveň MTO pre SR je a bola stanovená ako štrukturálny schodok na úrovni 1 % HDP.

Zmena cieľa vyrovnaného rozpočtu je na hrane

Doterajší cieľ na úrovni 0,5 % HDP vychádza z Fiškálneho Kompaktu [5], kde sme sa ako signatári zmluvy zaviazali podliehať prísnejším požiadavkám týkajúcim sa strednodobých rozpočtových cieľov než stanovujú pravidlá Paktu. Existuje však výnimka, ak krajina súčasne spĺňa dve podmienky. Výška jej dlhu je výrazne nižšia než 60 % HDP a v súvislosti s dlhodobou udržateľnosťou existujú minimálne riziká, štrukturálny schodok môže byť aj 1 % HDP. Prvú podmienku, keďže je náš dlh mimo sankčných pásiem možno považovať za splnenú. Druhá podmienka, však podľa môjho názoru, splnená formálne nebola.

V čase zmeny cieľa MTO hodnotenie dlhodobej udržateľnosti SR tak zo strany EK (stredné riziko)[6] ako ani RRZ[7] nebolo posúdené ako minimálne rizikové. Či ministerstvo porušilo svoje rozpočtové pravidlá, ktoré boli do zákona transponované cez Fiškálny Kompakt by mali posúdiť relevantní odborníci.

So zmenou cieľa môžu mať v Bruseli problém aj z iného dôvodu. Kvôli súčasnému zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti z dôvodu zastropovania veku odchodu do dôchodku. To priznáva aj vláda v aktuálnom PS, no nijako na to nereflektuje. S veľkou pravdepodobnosťou tak nový minister ani netuší akí kostlivci na neho na rezorte financií čakajú. V kontexte predvolebných sľubov vládnej trojky o nižších daniach od roku 2020 sa veru v najbližších mesiacoch isto poriadne zapotí.

 

[1] „Celkovo sa zdá, že ak sa situácia posudzuje na základe informácií uvedených v návrhu rozpočtového plánu, existuje riziko značnej odchýlky v rokoch 2018 a 2019 posudzovaných spolu“ (viac na str. 15 dokumentu).

[2] Vademecum on Stability and Growth Pact (str. 14).

[3] O.i. aj novými predpokladmi o čerpaní EÚ fondov a ich spolufinancovania zo štátneho rozpočtu.

[4] Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii.

[5] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/sk_fiscal_compact_country_fiche_sk.pdf

[6] https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/fiscal-sustainability-report-2018_en

[7] V roku 2017 ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol úroveň 1,1 % HDP a mierne prekročil hranicu nízkeho rizika pre dlhodobú udržateľnosť (viď tu).

Text je súčasťou blogov Denníka N, nie je redakčným obsahom.
Administrátorov blogov môžete kontaktovať na adrese blog@dennikn.sk.

Teraz najčítanejšie

Ján Remeta

Som ekonomický analytik, odborník na oblasť daňovej politiky a verejných financií, ktorým som sa desať rokov venoval na Inštitúte finančnej politiky. Rád pracujem s dátami a pomocou nich hľadám odpovede a vhodné riešenia. V súčasnosti pôsobím ako ekonomický expert politického hnutia Progresívne Slovensko.