Denník N

K podmienkam, za ktorých možno rozpustiť politickú stranu

Alebo o význame politických strán a brániacej sa demokracii.

Ústavné združovacie právo garantuje o. i. právo zakladať politické strany a politické hnutia a združovať sa v nich.

Stáročia nás sprevádzajú tendencie doktrinálne definovať politické strany. Za všetkých, filozof a politik Edmund Burke vo svojom diele Thoughts on the Cause of the Present Discontents z roku 1770 definoval politické strany ako zoskupenie ľudí zjednotených za účelom presadzovania národného záujmu spoločným úsilím, a to prostredníctvom konkrétnej zásady, na ktorej sa všetci dohodnú.

Modernita vníma politické strany ako formu združovania občanov, bez ktorej by demokracia nebola demokraciou. Oproti iným združeniam sa politické strany líšia úlohami, ktoré v slobodnej demokratickej spoločnosti plnia.

Politické strany mieria na dosiahnutie špecifického cieľa, predstupujú pred voličov s víziou usporiadania spoločnosti zachytenou v politickom programe, pýtajú si od nositeľov moci mandát na ich zastupovanie pri výkone verejnej moci a samotná realizácia týchto vízií s poverením od nositeľov moci po voľbách znamená držanie kormidla lode zvanej štát.

Je nutné si osvojiť, že politické strany požívajú okrem slobody združovania aj iné ústavné slobody ako je sloboda prejavu, sloboda zhromažďovania alebo sloboda myslenia. Pri politických stranách navyše hovoríme v spojitosti s výkonom týchto slobôd o zabezpečovaní pluralizmu, bez ktorého demokracia nemôže existovať.

Takto identifikovaná povaha úloh, ktoré demokracia politickým stranám pripisuje, opodstatňuje hlásať, že pokiaľ zasiahnete do slobody združovania, zasiahnete do demokracie ako takej. Otázkou zostáva, za akých podmienok je takýto zásah opodstatnený.

Brániaca sa demokracia

Obmedzenie alebo zákaz činnosti politickej strany demokracia pripúšťa iba v prípade, že sa nimi sleduje ochrana samotnej demokracie. Ústavná teória a prax pracujú pri téme obrany demokracie v spojitosti s činnosťou politických strán s doktrínou brániacej sa demokracie.

Pomáhajúc si slovami Markusa Thiela z diela Wehrhafte Demokratie podstata brániacej sa demokracie spočíva v tom, že „nepriatelia slobodného demokratického poriadku nesmú k jeho odstráneniu využívať prostriedky, ktoré majú práve vďaka demokracii a ústave k dispozícii, ale musia byť pri prekročení určitej hranice vystavení štátnym ochranným mechanizmom a obranným opatreniam“.

Jedným z obranných mechanizmov, ktorý sa v demokracii presadil, je rozpustenie politickej strany. Boli to najmä nemecký Spolkový ústavný súd a Európsky súd pre ľudské práva, ktoré rozmenili problematiku rozpustenia politických strán na drobné a položili na stôl dogmaticky vybrúsené podmienky, za splnenia ktorých je v demokracii opodstatnené (resp. nevyhnutné) rozpustiť politickú stranu.

Štrasburská skúsenosť

Hlas Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) k téme rozpustenia (resp. nezaregistrovania) politickej strany zaznel už v roku 1957 v rozhodnutí Komunistická strana Nemecka proti Spolkovej republike Nemecko. Odvtedy evidujeme vyše dve desiatky rozhodnutí ESĽP k tejto problematike.

Zásadné rozhodnutie ESĽP k združovaciemu právu a rozpusteniu politickej strany nesie názov Refah Partisi (Strana prosperity) proti Turecku (z 13. februára 2003). Týka sa politickej strany, ktorá bola početne zastúpená v tureckom parlamente (v roku 1995 vyhrala voľby so ziskom 35% hlasov a stala sa súčasťou vlády). V roku 1998 bola rozpustená. ESĽP rozpustenie odobril.

Čítajúc rozhodnutie Refah Partisi a ďalšie kľúčové rozhodnutia ESĽP vieme vydestilovať podmienky, za ktorých demokracia pripúšťa rozpustenie politickej strany.

Rozpustenie politickej strany musí spĺňať kritérium nevyhnutnosti. Nevyhnutnosť sa skúma nasledovným testom: rozpustenie musí zodpovedať (A) „naliehavej spoločenskej potrebe“ (pressing social need) a musí byť (B) „primerané sledovaným legitímnym cieľom“.

(A) Naliehavá spoločenská potreba

Skúmanie prítomnosti „naliehavej spoločenskej potreby“ rozpustenia strany sa sústredí na tri aspekty:

(i) či existujú hodnoverné dôkazy (plausible evidence) o tom, že riziko pre demokraciu, za predpokladu, že reálne existuje, je dostatočne bezprostredné (imminent);

(ii) či možno činy a prejavy vedúcich predstaviteľov a členov politickej strany pričítať strane; a

(iii) či skutky a prejavy samotnej strany vytvárajú celok, ktorý poskytuje jasný obraz o modeli spoločnosti stranou koncipovanom a obhajovanom, avšak s demokratickou spoločnosťou nezlučiteľnom.

Zohľadňuje sa tiež historický kontext rozpustenia strany.

Ad. Bezprostrednosť

Bezprostrednosť ohrozenia si vieme preložiť ako vhodnosť načasovania rozpustenia strany (appropriate timing for dissolution).

Podľa ESĽP od štátu nemožno požadovať, aby so zásahom proti politickej strane počkal, až kým táto nezíska moc a nezačne reálne demontovať demokraciu, ak navyše možnosť implementácie jej nebezpečnej politiky je dostatočne reálna a bezprostredná. ESĽP deklaruje, že právomoc preventívneho zásahu zo strany štátu je navyše v súlade s pozitívnym záväzkom štátu zabezpečiť práva a slobody osôb v jeho jurisdikcii.

Skúma sa teda reálny potenciál (napr. veľkosť strany, zvoliteľnosť do parlamentu) a príležitosť (napr. koaličný potenciál) strany politickú zmenu ohrozujúcu demokraciu realizovať.

Ad. Pričítateľnosť konania a prejavov predstaviteľov strany

Pri posudzovaní cieľov a zámerov politickej strany nie je možné zohľadňovať ako jediné kritérium stanovy a program strany. Podľa ESĽP obsah programu strany musí byť porovnávaný s konaním vedúcich predstaviteľov strany a s názormi, ktoré títo predstavitelia zastávajú.

ESĽP sa v zásade drží pravidla, že prejavy vedúcich predstaviteľov strany (predsedu a podpredsedov) sa pričítajú strane ako celku vždy a prejavy ostatných poslancov a lokálnych politikov potiaľ, pokiaľ sa od nich strana oficiálne nedištancuje.

Ad. Nezlučiteľnosť s demokratickou spoločnosťou

Pri hodnotení skutkov a prejavov, ktoré ako celok tvoria program politickej strany, ESĽP interesujú najmä tieto kritériá: rešpektovanie/nerešpektovanie národnej suverenity, územnej celistvosti a právneho a ústavného poriadku štátu, odkaz/absencia odkazu na zásady demokracie (politická pluralita, všeobecné hlasovanie, slobodná účasť na politickom živote), existencia/neexistencia programu alebo výziev k násiliu, k povstaniu alebo k inej forme odmietnutia demokratických princípov, výziev k „diktatúre proletariátu“, vzťah k zneužívaniu moci totalitnými stranami existujúcimi v minulosti, resp. dištancovanie/nedištancovanie sa od nich.

Politickú stranu rešpektujúcu základné princípy demokracie podľa ESĽP nemožno rozpustiť iba preto, že kritizuje ústavný a právny poriadok štátu, a že chce byť na politickej scéne účastná verejnej debaty.

(B) Primeranosť

Či rozpustenie politickej strany je primerané sledovanému cieľu brániť demokraciu ESĽP skúma optikou ďalších konzekvencií plynúcich pre predstaviteľov tejto strany do budúcna: či po rozpustení strany stratia mandát v parlamente, či sa v budúcnosti nemôžu po istú dobu uchádzať o mandát, či nemôžu zakladať a byť predstaviteľmi nových politických strán, či sú s rozpustením politickej strany spojené iné následky pre predstaviteľov strany a pod.

ESĽP ozrejmil, že rozpustenie politickej strany sprevádzané čo i len dočasným zákazom vedúcim predstaviteľom strany vykonávať v budúcnosti politickú činnosť, je drastickým opatrením a je možné ho uplatniť iba v najzávažnejších prípadoch.

Nemecká skúsenosť

Známymi sú predovšetkým rozhodnutia nemeckého Spolkového ústavného súdu vo veci rozpustenia Socialistickej ríšskej strany (Sozialistische Reichspartei, SRP) z roku 1952 a rozpustenia Komunistickej strany Nemecka (Kommunistische Partei Deutschlands, KPD) z roku 1956.

Najnovším príspevkom je rozhodnutie Spolkového ústavného súdu zo 17. januára 2017 (2 BvB 1/13) o nerozpustení krajne pravicovej Národnodemokratickej strany Nemecka (NPD).

Kritériá pre rozpustenie strany

Nemecký Ústavný súd návrh na rozpustenie politickej strany posudzuje prizmou nasledovných kritérií.

Politická strana musí cieliť na zrušenie (beseitigen) alebo podkopávanie (beeinträchtigen) aspoň jedného zo základných pilierov slobodného demokratického zriadenia. Za zrušenie sa považuje aj snaha o nahradenie demokratického poriadku iným systémom vlády. Podkopávaním sa myslí ohrozovanie základných pilierov slobodného demokratického ústavného poriadku politickým programom.

Snaha (darauf ausgehen) podkopať alebo zrušiť slobodný demokratický poriadok sa zrkadlí v cieľoch strany alebo správaní sa jeho predstaviteľov. Ciele strany sú stelesnením toho, čo strana plánuje politicky dosiahnuť. Činnosť vedúcich predstaviteľov strany sa vo všeobecnosti pripisuje strane. Pri vyhláseniach a činnosti radových členov alebo prívržencov rozhoduje, či ich správanie zreteľne vyjadruje politickú vôľu strany, t. j. ich správanie odráža základné tendencie existujúce v strane alebo ak strana takéto správanie výslovne prijala.

Pri snahe podkopať alebo zrušiť slobodný demokratický poriadok musí strana tzv. prekročiť prah skutočného boja proti slobodnému demokratickému zriadeniu. Toto kritérium je splnené, ak strana aktívne a systematicky koná so snahou podkopať alebo zrušiť slobodné demokratické zriadenie. Nevyžaduje sa vznik konkrétneho nebezpečenstva pre ústavný poriadok, stačí ak existujú konkrétne a závažné náznaky, ktoré preukazujú potenciál realizovateľnosti programu strany.

Dôvody nerozpustenia strany NPD

Podľa Ústavného súdu politika NPD je zameraná na zrušenie slobodného demokratického zriadenia, na segregáciu a znevažovanie sociálnych skupín, nerešpektuje základný slobodný demokratický poriadok, jej politická koncepcia je zásadne antisemitská, znevažuje existujúci demokratický poriadok a vykazuje jasné paralely s národným socializmom.

Ústavný súd však dospel k záveru, že neexistujú konkrétne a závažné náznaky, že NPD sa podarí dosiahnuť svoje protiústavné ciele.

Ústavný súd skúmal politický výtlak NPD a zhodnotil, že je nemožné, aby sa NPD podarilo dosiahnuť svoje ciele parlamentnými alebo mimoparlamentnými demokratickými prostriedkami. NPD nemá vyhliadky na získanie väčšiny vo voľbách, ani možnosť účasti na koalíciách.

Ústavný súd si všimol, že za viac ako päťdesiat rokov existencie nebola NPD nikdy trvale zastúpená v národnom parlamente a neexistujú žiadne náznaky zmeny tejto situácie v budúcnosti.

Pre Ústavný súd bolo podstatné, že ostatné strany zastúpené vo federálnom a spolkových parlamentoch doteraz neboli ochotné vstúpiť do koalície s NPD alebo s ňou spolupracovať.

Ústavný súd poukázal aj na nízku úroveň organizácie NPD, obmedzenú schopnosť viesť kampaň a skutočnosť, že jej dosah na spoločnosť je okrajový.

Napokon podľa Ústavného súdu neexistovali dôkazy, že NPD vytvára atmosféru strachu, ktorá značne podkopáva slobodný proces rozvoja politických názorov. Skutočnosť, že NPD zastrašovaním alebo trestným správaním členov alebo prívržencov môže občas vyvolať zrozumiteľné obavy o slobodu politického procesu alebo dokonca strach z násilných útokov, je nepopierateľná, ale nedosahuje úroveň ohrozenia demokracie a ústavnosti.

Teraz najčítanejšie

Tomáš Hubinák

Remeslom právnik činný na poli ústavného práva. V rokoch 2013 až 2020 poradca Ústavného súdu SR, v súčasnosti poradca ministerky spravodlivosti pre ústavné právo.