Denník N

O právomoci prezidenta vetovať zákony parlamentu (+ rozhovor s Roberom Spitzerom)

S Robertom Spitzerom o dôvodoch zakotvenia práva veta medzi prezidentove ústavné právomoci, o význame, ktorý demokracia prezidentskému vetu pripisuje, ale aj o spôsobe, akým k výkonu tejto právomoci pristupovať.

Za jednu z najzásadnejších ústavných právomocí prezidenta republiky považujeme právomoc vrátiť schválený zákon parlamentu s pripomienkami, t. j. právomoc vetovať parlamentom schválený zákon.

Aký bol vývoj a aký je dôvod a význam ústavného zakotvenia tejto právomoci, a ako k jej výkonu prezidenti pristupujú, resp. by pristupovať mali?

Nasledujúce riadky hľadajú odpovede na položené otázky. Hľadanie je zakončené tematickým rozhovorom, ktorý nám Robert Spitzer, americký akademik a odborník na ústavné právomoci prezidenta, veľkoryso poskytol.

Z Ríma cez Varšavu do Washingtonu

Už antický Rím poznal istú formu veta (intercessio). Tribún ľudu, brániaci záujmy plebejcov, mohol zvrátiť akékoľvek rozhodnutie prijaté patricijmi ovládaným senátom a schválené rímskymi úradníkmi, pokiaľ toto rozhodnutie poškodzovalo alebo ohrozovalo záujmy plebejcov.

Ako jeden z mnohých rímskych odkazov nasledujúcim kultúram sa veto ujalo aj v neskoršej Európe.

Dejiny si pamätajú najmä formu veta (liberum veto) uplatňovanú v Poľsko-litovskej únii (1569 – 1795). Princíp jednomyseľného hlasovania umožňoval každému členovi Sejmu (zákonodarný zbor) vynútiť si okamžité ukončenie zasadnutia a zrušiť všetky právne predpisy prijaté na zasadnutí zakričaním latinského „Sisto activitatem!“ („zastavujem zasadnutie“) alebo poľského „Nie pozwalam!“ („nepovoľujem!“).

Popredný poľsko-americký historik Piotr S. Wandycz vo svojej knihe The United States and Poland skonštatoval, že „liberum veto sa stalo zlovestným symbolom starej poľskej anarchie, avšak nemožno ho posudzovať ako príčinu poľského úpadku, ale ako jeho symptóm“.

Historici a politológovia ako Paweł Jasienica a Grzegorz Ekiert sa domnievajú, že veto liberum bolo hlavnou príčinou zhoršovania a úpadku politického systému Poľsko-litovskej únie, keďže často dochádzalo k paralyzovaniu činnosti Sejmu, a táto situácia spôsobila, že krajina bola zraniteľná voči zahraničným vpádom.

Právo veta bola známe aj anglickým kráľom. Ako príkladmo opisuje Robert Spitzer v diele The Presidential Veto „kráľovná Alžbeta I sa nezdráhala právo veta uplatňovať, a napríklad v roku 1597 podpísala 43 legislatívnych aktov, avšak 47 aktov legislatívy vetovala“.

Prelom v modernom poňatí prezidentského veta nastal prijatím Ústavy Spojených štátov (resp. jej účinnosťou v roku 1789).

Podľa Ústavy Spojených štátov každý návrh zákona, ktorý Kongres schválil, sa predloží prezidentovi. Ten buď návrh zákona podpíše, alebo ho do desiatich dní (okrem nedele) vráti spolu so svojimi námietkami Kongresu. Kongres následne pristúpi k opätovnému prerokovaniu návrhu zákona, pričom ak pri opätovnom prerokovaní dve tretiny oboch komôr Kongresu návrh schvália, stáva sa tento schváleným zákonom napriek prezidentovmu vetu.

V priebehu ústavodarného zhromaždenia Otcovia zakladatelia odmietli koncept absolútneho veta a presadila sa citovaná koncepcia veta suspenzívneho. Vtedajšie vnímanie významu prezidentského veta poodhaľujú slová Jamesa Madisona z 12. septembra 1787, podľa ktorého  cieľom tejto právomoci je jednak ochrániť právomoci exekutívy, ako aj zabrániť zľudovelej alebo skutočnej nespravodlivosti.

Právomoc vetovať legislatívne akty Kongresu využil, až na pár výnimiek, minimálne raz každý z doterajších prezidentov Spojených štátov. Faktom však je, že prezidenti túto právomoc využívali a využívajú sporadicky. Výnimkou bol Franklin D. Roosevelt, ktorý vetoval legislatívne akty Kongresu 635-krát.

Dôležitým poznatkom je, že pri zohľadnení funkčných období všetkých doterajších prezidentov a celkového počtu vetovaných právnych predpisov, k prelomeniu prezidentovho veta Kongresom došlo len v malom počte prípadov (do 10 %).

Využívanie právomoci vetovať legislatívu sa tak postupne stalo významným nástrojom systému bŕzd a protiváh (checks and balances) v rámci systému deľby moci. James L. Sundquist, niekdajší poradca prezidenta Harryho S. Trumana, prezidentské veto pokladal za najdôležitejší nástroj v demokratickom systéme bŕzd.

Legitimita priznania opísanej miery ingerencie (veto prezidenta) jednej zložky (exekutívy) moci vo vzťahu k zložke druhej (k legislatíve) je dnes nespochybniteľná.

Veto bratislavské

Prezident disponuje v zmysle našej Ústavy právomocou vrátiť Národnej rade zákon s pripomienkami do 15 dní od doručenia schváleného zákona.

V rámci deľby moci a systému bŕzd a protiváh sme si osvojili koncepciu suspenzívneho prezidentského veta, kde konečné slovo pri schvaľovaní zákonov má parlament. Na prijatie zákona vráteného prezidentom je potom potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov Národnej rady. Ak Národná rada po opätovnom prerokovaní schváli zákon aj napriek pripomienkam prezidenta a prezident zákon nepodpíše, zákon sa vyhlási aj bez podpisu prezidenta.

Dôležitou podmienkou uplatnenia právomoci prezidenta vetovať zákon je uvedenie pripomienok k vetovanému zákonu. Pripomienky musia obsahovať presné znenie navrhovanej úpravy, ak prezident nenavrhne neprijatie celého zákona.

Ústava prezidenta nijak neobmedzuje v charaktere pripomienok a v dôvodoch, pre ktoré sa rozhodne zákon vetovať.

Je na úvahe prezidenta, akú politiku uplatňovania práva veta zvolí. Dôvody vetovania zákona tak môžu byť napríklad čisto politické, ekonomické, sociálne alebo výhradne ústavnoprávne, prípadne kombináciou viacerých z nich.

Opísaný nerigorózny prístup Ústavy k charakteru pripomienok a odôvodneniu prezidentovho veta má dva základné dôvody.

Po prvé, dôvodom je suspenzívny charakter veta. Národná rada smie veto prezidenta  prelomiť bez ohľadu na charakter pripomienok prezidenta. Či prezident uvedie striktne ústavnoprávne pripomienky alebo veto založí na politickom poňatí schváleného zákona, postup Národnej rady bude rovnaký. Zákon sa opätovne prerokuje v druhom a treťom čítaní s tým, že predmetom prerokúvania sú iba pripomienky prezidenta. Národná rada hlasuje osobitne o pripomienkach k vrátenému zákonu a osobitne o zákone ako o celku.

Za ďalšie, v rámci systému bŕzd a protiváh a vo vzťahu ku schváleným zákonom disponuje prezident (resp. celá exekutívna moc) iba dvoma právomocami. Apriórnou – právomoc prezidenta vetovať schválený zákon pred nadobudnutím platnosti, a aposteriórnou – právomoc prezidenta (a vlády) podať návrh Ústavnému súdu na začatie konania o súlade už raz platných právnych predpisov.

Pred Ústavným súdom prezident svoj návrh na vyslovenie nesúladu zákona s Ústavou môže odôvodniť výlučne ústavnoprávnymi dôvodmi. Preto aj vzhľadom na nedisponovanie právomocou zákonodarnej iniciatívy a vzhľadom na silu a charakter mandátu prezidenta (priama voľba prezidenta, ktorý reprezentuje všetkých občanov) nemožno namietať, pokiaľ prezident svoje veto k zákonu odôvodňuje nielen ústavnoprávne, ale vnesie do pripomienok k vetovanému zákonu aj politické, ekonomické, sociálne a iné dôvody.

Na záver malá štatistika za ostatných päť rokov (15. jún 2014 až 15. jún 2019). Prezident republiky vetoval celkovo 43 zákonov z celkového počtu 526 zákonov schválených Národnou radou počas sledovaných piatich rokov. Len v dvoch prípadoch Národná rada veto prezidenta neprelomila. Pri ostatných 41 vetovaných zákonoch došlo k ich opätovnému schváleniu Národnou radou.

Rozhovor s Robertom Spitzerom

Robert Spitzer je profesorom a vedúcim katedry politológie na Štátnej univerzite v New Yorku. Je autorom 15 kníh a viac ako 600 článkov, pričom sa špecializuje na otázky právomocí prezidenta Spojených štátov a zbrojnej politiky. V rokoch 2001 – 2003 pôsobil ako predseda výskumnej skupiny predsedníctva Americkej asociácie politických vied a v rokoch 1986 – 1990 ako člen štátnej komisie v New Yorku pre dvojsté výročie ústavy USA. Spitzerove komentáre pravidelne uverejňujú viaceré médiá, medzi inými napr. CNN, BBC, Der Spiegel, New York Times, Wall Street Journal alebo Politico.

S Robertom Spitzerom sme sa rozprávali na tému právomoci prezidenta vetovať zákony parlamentu.

T.H.: Od akých čias hovoríme o právomoci prezidenta vetovať zákony v jeho modernom, dnešnom chápaní?

R.S.: Za takú udalosť môžeme považovať zakotvenie právomoci prezidenta Spojených štátov vetovať legislatívu v Ústave Spojených štátov z roku 1789. Túto právomoc odvtedy využil takmer každý jeden prezident. Prvý prezident Spojených štátov George Washington využil právo veta dvakrát.

T.H.: Z akých dôvodov začali moderné ústavy demokratických štátov zakotvovať právomoc prezidenta vetovať zákony?

R.S.: Aj keď je ťažké špecifikovať úmysly zakotvenia právomoci prezidenta medzi jeho exekutívne právomoci v konkrétnych štátoch, tak vo všeobecnosti je právomoc prezidentov vetovať zákony považovaná za dôležitý a efektívny exekutívny nástroj, ktorý slúži ako dôležitá protiváha legislatívy.

T.H.: V parlamentnom systéme, pokiaľ prezident nie je volený priamo občanmi, pričom parlament áno, nedostáva sa právomoc prezidenta vetovať zákony do rozporu s ideou zastupiteľskej demokracie?

R.S.: Dostáva, ale iba pri výlučnom zohľadňovaní jedinej skutočnosti, že prezidenti v niektorých štátoch nemusia byť volení priamo občanmi. Avšak právomoc vetovať zákony sa vo všeobecnosti považuje za jadro exekutívnych právomocí. Bez nej by exekutíva bola relatívne slabá v rámci každého systému.

T.H.: Je rozdiel v idei a v sile prezidentského veta v parlamentnej republike, napr. v štátoch Európy, oproti jeho idei a sile v prezidentskom systéme vlády, napr. v USA?

R.S.: Odpovedať na túto otázku je veľmi ťažké, pretože nie som oboznámený s fungovaním exekutívy v európskych krajinách.

T.H.: Rozumiem, skúsim sa opýtať inak. Stretli ste sa vo svojej akademickej kariére s legislatívnou úpravou právomoci prezidentov vetovať právne predpisy v iných krajinách ako v USA, ktorá by bola napr. zásadne odlišná, nekonvenčná alebo zaujímavá, možno kvôli odlišnému postaveniu prezidenta a parlamentu v týchto krajinách?

R.S.: Pokiaľ sa bavíme o zahraničí z pohľadu Spojených štátov ako celku, tak opísanú akademickú skúsenosť nemám. Ak by sme hovorili o samotných Spojených štátoch, tak tie tvorí 50 štátov, každý samozrejme s guvernérom na jeho čele. Spomedzi nich, 43 disponuje špecifickou právomocou vetovať legislatívu, ktorú prezident Spojených štátov nemá. Tou je možnosť vetovať aj časť zákona. Boli tu snahy upraviť túto právomoc vetovať aj časť zákona, nie len zákon ako celok, aj medzi právomoci prezidenta, avšak neboli úspešné.

T.H.: Môžeme považovať prezidentské veto v právnom štáte za súčasť bŕzd a protiváh v rámci deľby moci?

R.S.: Absolútne áno. Ide o kľúčovú brzdu, aj keď je potrebné poznamenať, že v americkom systéme má právo posledného slova Kongres, ktorý môže prezidentovo veto prelomiť a napriek prezidentovým námietkam zákon schváliť.

T.H.: Je pri tomto náhľade na veto, ako na súčasť bŕzd a protiváh, pre kvalitu právneho štátu a reprezentatívnu demokraciu dôležité, či ide o veto absolútne alebo o veto suspenzívne s možnosťou prelomiť ho kvalifikovanou parlamentnou väčšinou?

R.S.: Áno, je to dôležité. Americký prezident preto disponuje iba suspenzívnym vetom, samozrejme okrem špecifického prípadu tzv. „pocket veto“, pre využitie ktorého je potrebné splniť viacero podmienok, pričom suspenzívne veto umožňuje Kongresu, aby mal posledné slovo pri prijímaní legislatívy a mohol sa rozhodnúť veto prezidenta prelomiť. Avšak historicky bolo veto prezidenta prelomené len niekoľkokrát, v priemere je to asi 7 % prípadov. Zahraničné príklady absolútneho veta, ako napríklad absolútne veto britských panovníkov v 18. storočí, sa zdali byť príliš silné a Otcovia zakladatelia odmietli absolútne veto zakotviť do Ústavy Spojených štátov.

T.H.: Ako pristupovať k právomoci prezidenta vetovať zákony? Má byť využívanie veta o zdržanlivosti a výlučne o ochrane ústavných princípov, alebo môže prezident cez veto pretláčať svoju vlastnú politiku?

R.S: V americkom systéme môže prezident využiť veto proti akémukoľvek druhu legislatívy a z akéhokoľvek dôvodu. Ústava Spojených štátov neupravuje žiadne limity využitia právomoci prezidenta vetovať legislatívu, a je to tak správne, keďže prezident vie vždy nájsť ústavné odôvodnenie každého jedného veta.

T.H.: Opísali ste platný právny stav a ústavnú prax. Avšak ak uvažujeme výlučne v rovine ústavnej teórie a so zreteľom na dôležitosť inštitútu veta a zreteľom na majestát a postavenie úradu prezidenta, je vhodnejšie, ak prezident odôvodňuje využitie veta čisto ústavnoprávnymi dôvodmi, alebo môže byť veto aj výsledkom jeho politického presvedčenia a politického názoru? Aký je váš súkromný názor?

R.S.: Teoreticky by prezidenti mohli cítiť pevnejšiu pôdu pod nohami, pokiaľ by ich veto bolo zdôvodnené čisto ústavnoprávnymi dôvodmi. Ale to je, samozrejme, iba názor, aj keď dobre odôvodnený. Je pravda, že si nemyslím, že je užitočné považovať jeden typ odôvodnenia veta za nadradený ostatným, pokiaľ zákony krajiny takéto rozlišovanie neprikazujú. Ja osobne považujem oba typy odôvodnenia veta, ústavné aj politické, za rovnako opodstatnené.

T.H.: V Európe, najmä v parlamentných systémoch a parlamentných republikách, často považujeme prezidenta za nadstraníckeho, ktorý by mal pri výkone svojich právomocí reprezentovať štát aj dovnútra, a teda reprezentovať všetkých jeho občanov, a nemal by preto vnášať do výkonu mandátu svoje stranícke politické postoje. Ako v tomto prípade pristupovať k právomoci vetovať zákony? Mal by byť reálny výkon prezidentovej právomoci vetovať zákony prispôsobený tejto ústavnej koncepcii? Možno váš teoretický letmý pohľad.

R.S.: Viem, že v mnohých krajinách, možno vo väčšine, pôsobia prezident aj predseda vlády, takže výkonné právomoci sú medzi nich určitým spôsobom rozdelené. Ak je však funkcia prezidenta spojená s významnými právomocami a prezident nie je len bábkou, potom sa mi právomoc vetovať legislatívu zdá byť vhodným nástrojom. Koniec koncov, ak je prezident volený celonárodne, aby zastupoval všetkých občanov, nie je potom ním uplatnené veto výrazom vôle ľudu, pokiaľ je prezident presvedčený, že veto podporuje väčšina ľudí?

T.H.: Pozrime sa bližšie na skúsenosť USA. Najaktívnejším prezidentom pri využívaní veta bol prezident Franklin D. Roosevelt, ktorý vetoval legislatívne akty Kongresu 635-krát. Prečo toľkokrát?

R.S.: Roosevelt bol anomáliou v tom, že vetoval toľko zákonov a robil to v čase, keď bol Kongres pod kontrolou jeho politickej strany. Samotné číslo odráža fakt, že bol v úrade viac ako 12 rokov, a že drvivá väčšina jeho veta bola namierená voči obskúrnym, zanedbateľným právnym predpisom, nie voči významnej legislatíve.

T.H.: Naopak, George W. Bush aj Barack Obama, hoci boli v úrade dve funkčné obdobia, veto využili každý len 12-krát. Čím to bolo?

R.S.: Obaja využívali veto sporadicky, pretože Kongres jednoducho neprijímal toľko právnych predpisov a to, čo prešlo, malo tendenciu byť menej kontroverzné. Bush okrem toho hojne využíval tzv. „podpisovacie vyhlásenia“, v ktorých namiesto toho, aby vetoval zákony, dával na známosť, akým spôsobom, samozrejme jemu vyhovujúcim, ich bude interpretovať, pričom túto prax rozšíril ďaleko za hranice praxe všetkých svojich predchodcov.

T.H.: Záleží na tom, ako je politicky zložený Kongres? Má prezident napr. väčšiu chuť vetovať legislatívu, pokiaľ ju schvaľuje Kongres, ktorý ovláda opozičná politická strana?

R.S.: Áno, záleží. Pokiaľ opozícia kontroluje Kongres, prezident je omnoho náchylnejší vetovať právne predpisy, keďže tieto majú tendenciu vychádzať z politiky, s ktorou prezident nesúhlasí.

T.H.: Celkovo pri zohľadnení funkčného obdobia každého jedného amerického prezidenta, percento prelomenia veta Kongresom bolo u každého jedného z nich s výnimkou Franklina Piercea a Andrew Johnsona mizivé, do 10 %. Z akého dôvodu? Z úcty k úradu prezidenta, z úcty k inštitútu veta alebo pre obtiažnosť prelomenia veta, keďže potrebná je 2/3 väčšia v oboch komorách Kongresu?

R.S.: Za najdôležitejší z dôvodov možno označiť náročnosť získania 2/3 podpory v oboch komorách Kongresu na prelomenie prezidentovho veta. Navyše niektorí členovia Kongresu sa podrobia vôli prezidenta čisto z úcty k prezidentovi, aj keď nemusia s prezidentom súhlasiť.

T.H.: Vedeli by ste uviesť príklad, kedy by sme hovorili o zneužití veta zo strany prezidenta? Obzvlášť v situácii obmedzeného, suspenzívneho veta, ktoré umožňuje parlamentu mať posledné slovo?

R.S.: Dokážem si predstaviť iba jeden príklad zneužitia práva veta v Spojených štátoch, a to v okolnostiach praxe niektorých nedávnych prezidentov, ktorí využívali tzv. „protective return pocket veto“, kde prezidenti v zásade kombinovali riadne veto s tzv. „pocket veto“. Táto „kombinovaná“ prax je podľa môjho názoru protiústavná, ale doteraz proti nej nebola podaná ani jedna súdna žaloba a pravdou je, že sa objavuje len zriedka.

T.H.: Ste zástancom prezidentského veta alebo máte voči tejto právomoci výhrady?

R.S: Som zástancom. Som presvedčený, že právomoc prezidenta vetovať legislatívne akty je pre prezidentov kľúčovou a dôležitou právomocou, ktorú by si mali zachovať.

Rozhovor publikujeme so súhlasom Roberta Spitzera.

Teraz najčítanejšie

Náš život je vo vašich rukách. Ilustračné foto – Paddy O’Sullivan/Unsplash