Denník N

Ministerstvá umelo predlžujú staré nevýhodné zmluvy na IT služby. Štát to každoročne stojí milióny.

Masívne systémové obchádzanie zákona a predraženie telekomunikačných služieb v miliónoch eur. Viaceré ministerstvá sa pri predlžovaní svojich zmlúv na IT služby odvolávajú na výnimku zákona, za ktorú už Úrad pre verejné obstarávanie v minulosti udeľoval vysokú pokutu. Slovensko.Digital pripravuje podnet na Úrad pre verejné obstarávanie a Najvyšší kontrolný úrad SR. Aj rezorty práce, kultúry či vnútra tak môžu čakať sankcie.

V Slovensko.Digital sme začiatkom leta zaregistrovali prelomové rozhodnutie Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej len „ÚVO“) vo veci „Úrad geodézie, kartografie a katastra Slovenskej republiky“[1] (ďalej len „Geodézia“), ktoré nadobudlo právoplatnosť 3.4.2019. O čom rozhodnutie je? Geodézia ešte v roku 2003 uzatvorila zmluvu o zriadení virtuálnej privátnej siete, teda intranet, prístup na internet a emailového klienta. Zmluva bola uzatvorená bez súťaže, napriamo so spoločnosťou Slovanet, a.s. Do roku 2016 Geodézia uzatvorila so Slovanet, a.s. bez súťaže neskutočných 32 dodatkov[2], ktorými predmet tejto zmluvy podstatne zmenila a objem zmluvy rozšírila o dodatočné služby za milióny Eur.

Ako je to možné?

Geodézia sa pri prvotnej zmluve aj všetkých jej dodatkoch odvoláva na dávno zrušenú zákonnú výnimku platnú v roku 2003, podľa ktorej sa zákon o verejnom obstarávaní nevzťahoval na tie obchodné prípady, kedy verejný obstarávateľ nakupoval telekomunikačné služby za účelom ich ďalšieho poskytovania (táto výnimka platila naprieč Európskou úniou preto, aby telekomunikační operátori vo vlastníctve štátu, ktorí boli/sú sami povinní verejne obstarávať, mohli pri účasti v tendroch nakupovať voľne a neboli tak diskriminovaní voči súkromnej konkurencii. Malo to zmysel, lebo samotná účasť v tendroch ich nútila nakupovať efektívne).  Geodézia ignorovala fakt, že výnimka je už roky v zákone zrušená a že aj keby zrušená nebola, nemôže ju na túto zmluvu a dodatky použiť, za čo jej Úrad pre verejné obstarávanie uštedril vysokú pokutu 145 216,64 €.

Prečo pokuta od ÚVO?

Výnimku bolo možné použiť len vtedy, ak telekomunikačné služby verejný obstarávateľ ďalej „prepredával“, teda sám tieto služby poskytoval iným subjektom. Geodézia ale nie je mobilný operátor ani poskytovateľ internetu, nič ďalej nepredávala, ale tieto telekomunikačné služby sama v plnom rozsahu spotrebúvala pre vlastné potreby.

Výhovorka na túto výnimku zo zákona musela pred vydaním opísaného jasného rozhodnutia pôsobiť lákavo. Preto sme sa zaujímali o to, či sa aj iné štátne inštitúcie vyhýbali otvoreným súťažiam ako Geodézia. Čo sme z verejne dostupných zdrojov zistili? Masívne systémové obchádzanie zákona a predraženie telekomunikačných služieb v miliónoch eur.

Bežná prax vo verejnej správe

Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky podpísalo bez súťaže ešte v roku 1998 zmluvu na poskytnutie telekomunikačnej siete na prepojenie okresných riaditeľstiev policajného zboru, okresných a krajských úradov. Zmluvným dodávateľom bola spoločnosť Telenor, ktorej právnym nástupcom je spoločnosť SWAN a.s. V roku 2017 bol k tejto prehistorickej zmluve uzatvorený bez súťaže dodatok s číslom 36… V jednom z dodatkov bola zmluva rozšírená aj o poskytovanie dátových služieb. Napríklad pre MPLS VPN pripojenie pre jednu lokalitu s kapacitou 30 Mbps je dohodnutá cena 1 179 € bez DPH/mesiac. Pre porovnanie, za rovnaké pripojenie jednej svojej lokality platí české Ministerstvo financí 130 € bez DPH/mesiac[3] Týchto lokalít sú desiatky, keďže okresné policajné riaditeľstvá, okresné a krajské úrady sú samostatnými lokalitami. Mesačná platba Ministerstva vnútra za tieto služby je podľa zmluvy minimálne 175 000 € mesačne, teda 2 100 000 € ročne bez DPH. Ministerstvo vnútra sme písomne konfrontovali s týmto zistením. Zadanie mimo zákon si ministerstvo obhajuje. Odôvodnilo to použitím rovnakej výnimky, akú použila pokutovaná Geodézia.

Ministerstvo kultúry Slovenskej republiky uzatvorilo so spoločnosťou SWAN a.s. bez súťaže zmluvu na telekomunikačné služby v roku 2007. Zmluva mala skončiť po 48 mesiacoch. Nestalo sa tak. Koncom roku 2017 bol podpísaný v poradí už siedmy dodatok, ktorý zmluvu predĺžil do 31.12.2021. Ministerstvo kultúry tak platí za internetové pripojenie v cenách aktuálnych pred desiatimi rokmi. Napríklad MPLS VPN 100 Mbit/s za 1 880 € bez DPH za mesiac. České Ministerstvo kultúry za 280 € bez DPH za mesiac. Ročne platí ministerstvo v zmysle tejto zmluvy  640 tisíc € bez DPH, preto sme sa aj na tento rezort obrátili so žiadosťou o stanovisko. Taktiež nás odkázali na zákonnú výnimku, za ktorej použitie dostala Geodézia veľkú pokutu.

Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny použilo rovnakú výnimku ako Geodézia a uzatvorilo so SWAN a.s. zmluvu na vytvorenie virtuálnej privátnej (VPN) siete v roku 2007. Zmluva mala skončiť v roku 2011 a mala sa súťažiť nová zmluva s aktuálnymi cenami. Nestalo sa tak. Bolo uzatvorených 8 dodatkov[4]. Predmet zmluvy sa dodatkami zmenil na klasické poskytovanie dátových služieb a rozšíril o desiatky ďalších štátnych organizácií. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny preto platí napr. za 1 Mbit pripojenie jednej pobočky Sociálnej poisťovne sumu 1 134 € za mesiac. Len za dátové pripojenie Sociálne poisťovne a jej pobočiek platí štát 1 700 000 € bez DPH ročne. Na základe tejto nevýhodnej a predraženej zmluvy sú za tieto ceny pripojené aj všetky Úrady práce a Inšpektoráty práce na Slovensku, celkovo 64 štátnych úradov a desiatky ďalších inštitúcií podriadených týmto úradom. V Českej republike by takéto riešenie stálo desatinu ceny. Pri týchto cenách a počtoch pripojených miest sa predraženie dátových služieb na Ministerstve práce, sociálnych vecí a rodiny pohybuje v jednotkách miliónov Eur ročne oproti trhovým cenám.

Prečo sú ceny v ČR tak výrazne nižšie?

V Českej republike dátové a hlasové telekomunikačné služby nakupujú centrálne. Je uzatvorená jedna rámcová zmluva, na základe ktorej čerpajú služby ministerstvá a ďalšie štátne orgány. Ministerstvo vnútra Českej republiky toto celé zastrešuje. Je to viacstranné zmluva medzi MV ČR a všetkými významnými telekomunikačnými operátormi. Táto zmluva je známa pod označením KIVS a štátne inštitúcie podľa nej nakupujú dátové a hlasové služby od roku 2013. Na určenie najlepšej ceny používajú vždy elektronickú aukciu. Nie je preto zriedkavé, že štátna inštitúcia má pripojenú centrálu v Prahe cez jedného operátora, prevádzku v Brne cez druhého operátora a ďalšiu napr. v Plzni cez tretieho operátora. Slovenské štátne inštitúcie naopak zväčša zastávajú pozíciu, že poskytovateľ dátových služieb je nemenný, dodávka musí byť centrálne zastrešená jedným dodávateľom a súťažiam sa vyhýbajú z dôvodu domnelej „nemožnosti“ zmeny dodávateľa, tzv. vendor lock-in. Český príklad je dôkazom toho, že aj tieto služby sa obstarávať dajú, a to transparentne a efektívne. Česká centrálna rámcová zmluva hovorí o technických parametroch, ktoré každý operátor musí splniť a tak je možné, aby jednotlivé úrady patriace napr. pod Ministerstvo kultúry ČR pripájali do jednotnej dátovej siete súčasne aj 4 operátori podľa výhodnosti ponúk pre štát.[5] Česká prax nám zároveň potvrdzuje, že zástupcovia Slovensko.Digital a účastnící trhu mali pri obstarávaní projektu EDUNET ministerstvom školstva, vedy a výskumu v roku 2016 pravdu, keď tvrdili, že neexistuje dôvod na centrálny nákup služby pripojenia na internet pre školy a škôlky, a malo sa to nechať na lokálnych dodávateľov, ktorí vďaka miestnej konkurencii vygenerujú pre obstarávateľov omnoho výhodnejšie podmienky.

Sú to naozaj tak špecifické produkty a služby, že treba obchádzať verejné obstarávanie?

Vo všetkých sledovaných prípadoch sa jedná o štandardizované dátové služby a prenájom bežne dostupných hardvérových zariadení. Zo zmlúv neplynie, že by súčasťou plnenia boli nejaké autorskoprávne chránené diela. Neexistuje technická ani právna prekážka, teda skutočný vendor lock-in, ktorá by bránila ukončiť staré, desať a viac rokov staré zmluvy, a vyhlásiť férovú súťaž na nového dodávateľa, ktorý bude poskytovať služby za dnešné, zrejme často až zlomkové ceny.

Všetkým zmieneným ministerstvám hrozí pokuta vo výške 5% zmluvnej ceny z takto nezákonne uzatvorených zmlúv a dodatkov za posledné 3 roky. Podstatnejším, než samotné uloženie pokuty, je ten fakt, že dochádza k úplne zbytočnému masívnemu plytvaniu verejných peňazí.

O stanovisko k tomuto problému sme požiadali aj ďalšie úrady, ktoré takto protizákonne uzatvorili a „dodatkujú“ pre štát nevýhodné zmluvy – Ministerstvo pôdohospodárstva SR, Ministerstvo školstva, vedy výskumu a športu, Ministerstvo dopravy a výstavby a Slovenskú Poštu. Slovenská pošta dodatkovanie obhajuje podobne ako Ministerstvo vnútra a tvrdí, že na jej dodatky sa zákon o verejnom obstarávaní nevzťahuje. Ostatní neodpovedali. Keďže ale ich zmluvy sú analogické, je pravdepodobné, že situácia u nich je rovnaká.

Takto sa obstaráva všetko IT na Slovensku?

Prípad nevýhodných zmlúv, ktorý popisujeme, sa netýka typických IT projektov. Je to infraštruktúra a systémy, na ktorej eGovernment reálne funguje. Fyzicky sa jedná o káble, rozvody, pevné linky a internetovú službu, ktorú používajú aj bežní spotrebitelia, a ďalej virtuálne privátne siete a komunikačné systémy so zabezpečením, ktoré pozná väčšina podnikateľov a úradov. Pozoruhodné je, že aj keď v tomto prípade zrejme nejde o typické „nevypovedateľné“ zmluvy (vendor lock-in), úrady sa k nim takto správajú a sami seba presviedčajú, že ináč ako podľa dodávateľom nadiktovaných podmienok to nejde.

Čo s tým?

Združenie Slovensko.Digital bojuje dlhodobo za transparentné a efektívne míňanie verejných prostriedkov na budovanie slovenského eGovernmentu. V prípade veľkých IT zákaziek často kritizujeme kvalitu projektov či ich cenu (https://redflags.slovensko.digital/), alebo skutočnosť, že tieto zmluvy sú nevypovedateľné a štát sa stáva rukojemníkom svojich dodávateľov bez schopnosti reálne tlačiť na cenu či zvyšovanie kvality dodávaných služieb. Našťastie už okrem Európskej komisie, ktorá rozsah nevypovedateľných zmlúv v slovenskom IT kritizuje už dlhodobo, tento vážny problém vnímajú aj kompetentné orgány štátnej správy, či je to Ministerstvo financií SR, Úrad podpredsedu vlády pre investície a informatizáciu SR, ale najmä Úrad pre verejné obstarávanie, ktorý svojím rozhodnutím v prípade Geodézie dal najavo, že má odbornosť a kompetentnosť aj na tak náročnú oblasť, akou oblasť informačno-komunikačných technológií nesporne je. Spoločne s ÚVO preto na Slovensku propagujeme trend zavádzania tzv. predbežných trhových konzultácií, aby sa v štátnej správe či samosprávach nakupovalo to, čo danej inštitúcii naozaj pomôže riešiť jej potreby, za reálne trhové ceny a najmä tak, aby sa predišlo situáciám, kedy verejný obstarávateľ nevie ukončiť zmluvný vzťah, ani keby chcel.

Nie je priestor na prehnaný optimizmus

Aj keď rozhodnutie ÚVO v prípade Geodézie dáva nádej na zmenu a mohli by sme sa domnievať, že úrady pochopia problém a začnú stav veci naprávať, 17. októbra schválená novela Zákona o verejnom obstarávaní nám pripomenula, že mnohým štátnym úradníkom a zástupcom občanov v NRSR by vyhovovalo skôr zakonzervovanie súčasného stavu a ochrana podobných zmlúv pred verejnou a odbornou kontrolou. Je to smutné nielen preto, že sa tým obhajuje konanie v rozpore s právnymi predpismi, ale aj s ohľadom na verejné financie, ktoré by takýto stav nehospodárneho narábania s prostriedkami nemali z princípu akceptovať. Je už len iróniou, alebo zhodou okolností, že tieto pozmeňujúce návrhy podal pán poslanec, ktorý je generálnym riaditeľom vyššie spomínanej Sociálnej poisťovne.

Slovensko.Digital považuje zistenia za natoľko závažné, že považujeme za našu povinnosť konať. Z tohto dôvodu pripravujeme podnet na Úrad pre verejné obstarávanie a Najvyšší kontrolný úrad SR. Vo vzťahu k nedávnej novele zákona o verejnom obstarávaní sme spoločne s Nadáciou Zastavme korupciu adresovali 30. októbra 2019 list, v ktorej pani prezidentku žiadame o vrátenie novely späť na rokovanie NRSR, nakoľko rozsahom navrhovaných zmien a najmä spôsobom, ako boli schválené, si tieto návrhy vyžadujú serióznu odbornú debatu, ideálne formou medzirezortného pripomienkového konania. Rovnako v tejto veci podľa dostupných informácií postupuje aj ÚVO a všetky relevantné podnikateľské združenia, preto veríme, že šanca na zvrat týchto legislatívnych návrhov, ktoré by objektívne zhoršili prostredie verejného obstarávania v oblasti IT na Slovensku, stále žije.

 

Gabriel Lachmann, výkonný riaditeľ (gabriel.lachmann@slovensko.digital) 

JUDr. Miroslav Cák, právnik (miroslav.cak@slovensko.digital)

Občianske združenie Slovensko.Digital (ďalej len „občianske združenie“ alebo „združenie“) je dobrovoľným, mimovládnym, nepolitickým, neziskovým občianskym združením v zmysle zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov v jeho platnom znení. Cieľom združenia je najmä prispieť k vytvoreniu transparentného a efektívneho systému investícií z verejných zdrojov do informačno-komunikačných technológií.

Členom Slovensko.Digital sú okrem iných aj spoločnosti O2 Slovakia, VNET , Radiolan a T-Systems, podnikajúce v oblasti telekomunikačných služieb.

 

[1] https://www.uvo.gov.sk/prehlad-rozhodnuti-v-konani-o-preskumanie-ukonov-kontrolovaneho-podla-zakona-c-3432015-z-z/document/5296

[2] https://www.crz.gov.sk/index.php?ID=2672642&l=sk

[3] https://smlouvy.gov.cz/smlouva/9571679

[4] https://www.crz.gov.sk/index.php?ID=3265187&l=sk

[5] https://www.mvcr.cz/soubory/rsd.pdf

Teraz najčítanejšie

Slovensko.Digital

Slovensko.Digital je iniciatíva IT špecialistov, ktorá vznikla v novembri 2015 a venuje sa informatizácii verejnej správy. Upozorňujeme na neefektívnosť štátnych IT projektov a zároveň prichádzame s návrhmi a pozitívnymi príkladmi toho, ako by štátne IT mohlo fungovať.