Podanie na ústavný súd – moratórium na volebné prieskumy

Návrh na začatie konania  o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy

Návrh podľa čl. 125 ods. 1 a 2 Ústavy o posúdení súladu zákona s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

Národná rada Slovenskej republiky schválila Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení  zákona 181/2014 Z. z., zákona č. 125/2016 Z. z., zákona č.  69/2017 Z. z., zákona č. 73/2017 Z. z.,  zákona č. 344/2018 Z. z. a zákona č. 208/2019 Z. z. (ďalej len Zákon)

§17 Zákona určuje: „V čase 14 dní predo dňom konania volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania je zakázané zverejňovať výsledky volebných prieskumov. Ak sa koná druhé kolo volieb prezidenta, výsledky volebných prieskumov je zakázané zverejňovať v čase sedem dní predo dňom konania druhého kola volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania.“

Podľa nášho názoru je vyššie uvedené ustanovenie §17 Zákona v rozpore s čl. 26, ods. 1 a ods. 4 Ústavy ako aj čl 10 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd (ďalej len Dohovor) a preto žiadame Ústavný súd aby nálezom rozhodol o nesúlade §17 Zákona s Ústavou.

Súčasne žiadame ústavný súd, aby v súlade s §78 zákona č. 314/2018 Z. z. pozastavil účinnosť §17 Zákona vzhľadom na to, že toto ustanovenie ohrozuje základné práva a slobody, konkrétne slobodu slova a právo na informácie podľa čl. 26 Ústavy.

Odôvodnenie:

Zákon č. 181/2014 Z. z. je právnou normou, upravujúcou volebnú kampaň. §17 zakazuje 14 dní pred dňom konania volieb zverejňovanie volebných prieskumov. Tým podľa nášho názoru významne zasahuje do Ústavou v čl. 26 zaručeného práva na informácie. Volebné prieskumy sú podstatnou súčasťou informácií, na základe ktorých sa občania rozhodujú, komu odovzdajú svoj hlas vo voľbách. Slobodné voľby sú jedným zo základných pilierov demokratického právneho štátu. Informovanosť občanov pred ich konaním, okrem iného aj o volebných prieskumoch je základom nerušeného a kompetentného výkonu volebného práva, zaručeného čl. 30 Ústavy ako aj  čl. 10, ods. 2 Dohovoru.

Domnievame sa, že §17 významne obmedzuje právo občanov – voličov na informácie v období pred konaním volieb. Takéto obmedzenie práva na informácie nemá oporu v Ústave ani v Dohovore.

Ústavný súd sa vo svojom rozhodnutí II. ÚS 3007/2014 extenzívne venuje otázke obmedzovania slobody slova a práva vyhľadávať a šíriť informácie. Z uvedeného nálezu ústavného súdu vyberáme pre tento prípad relevantné doktrinálne vyjadrenia:

„Slobodu prejavu (ktorá zahŕňa slobodu zastávať názory a prijímať a rozširovať informácie alebo myšlienky) je potrebné považovať za konštitutívny znak demokratickej pluralitnej spoločnosti a za jednu zo základných podmienok na jej chod a individuálnu (seba)realizáciu jednotlivca. …

… Ústavnému súdu sa opakovane dostalo príležitosti prispieť k ústavnoprávnej rozprave o slobode prejavu. V jednom zo svojich rozhodnutí extenzívnejšie pojednávajúcich o ochrane slobody prejavu, v náleze sp. zn. II. ÚS 326/09 zo 4. marca 2010, deklaroval, že sloboda prejavu je nevyhnutná pre demokraciu a pre tvorbu slobodnej verejnej mienky v otvorenej spoločnosti, je základným pilierom demokratickej spoločnosti, v ktorej je každému dovolené vyjadrovať sa k verejným veciam a vynášať o nich hodnotové súdy, pričom aj pri kritike platí z princípu demokracie vyplývajúca ústavná prezumpcia, že ide o kritiku dovolenú (porov. II. ÚS 326/09, bod 39). Ústavný súd následne v náleze sp. zn. III. ÚS 385/2012 z 21. januára 2014 aj v duchu judikatúry ESĽP (najmä už uvedeného rozsudku ESĽP vo veci Handyside v. Veľká Británia, bod 49) doplnil, že sloboda prejavu vo všetkých štátoch vybudovaných na demokratických princípoch predstavuje jeden zo základných pilierov demokracie a uplatňuje sa nielen voči informáciám a myšlienkam, ktoré sú prijímané priaznivo, resp. sú pokladané za neškodné či neutrálne, ale aj voči tým, ktoré urážajú, šokujú alebo znepokojujú štát alebo časť obyvateľstva, čo je dané požiadavkami pluralizmu, znášanlivosti a otvorenosti, bez ktorých nemožno hovoriť o demokratickej spoločnosti. …

… Obmedzenie slobody prejavu je v demokratickej spoločnosti výnimkou, ktorú je navyše potrebné interpretovať reštriktívne a je možné ju ospravedlniť iba kvalifikovanými okolnosťami. Predložená interpretácia obmedzenia slobody prejavu primárne zakazuje tzv. predchádzajúce obmedzenie (doktrína „no previous restraint“), typicky cenzúru (porov. čl. 26 ods. 3 ústavy), resp. dovoľuje obmedziť slobodu prejavu v prípadoch, ak ide o prejav jasne a bezprostredne vytvárajúci podstatné ohrozenie [doktrína „clear and present danger“; k tomu porov. široko citované stanovisko legendárneho sudcu O. W. Holmesa Jr., ktoré sa stalo základom rozhodnutia Najvyššieho súdu Spojených štátov Amerických vo veci Schenck v. United States 249 U.S. 47 (1919) z 3. marca 1919, bod 50] určitého kvalifikovaného vyššieho záujmu. …

… Limitačná klauzula inkorporovaná v čl. 26 ods. 4 ústavy a čl. 10 ods. 2 dohovoru (už citované) explicitne uvádza dôvody takéhoto obmedzenia, pričom takéto obmedzenie musí byť stále v súlade s demokratickým charakterom spoločnosti („nevyhnutné v demokratickej spoločnosti“). V tejto súvislosti je potrebné a korektné odkázať aj na čl. 31 ústavy. …

… Článok 26 ods. 4 ústavy a čl. 10 ods. 2 dohovoru nedávajú štátu neobmedzený priestor na uváženie („margin of appreciation“) v určení, v prospech akého štátom proklamovaného verejného záujmu štát obmedzí slobodu prejavu. Takéto uváženie štátu ide ruka v ruke s dohľadom nad ním prostredníctvom súdnych orgánov – ústavného súdu a ESĽP. Tento dohľad zahŕňa otázku, či bolo uvedené obmedzenie slobody prejavu legálne, legitímne a nevyhnutné, pričom dohľad pokrýva tak oblasť legislatívy, ako aj jej aplikáciu v praxi …“

Vzhľadom na to, že nami napadnutý §17 sa týka zverejňovania predvolebných prieskumov, dotýka sa tým regulačnej právomoci štátu voči médiám. K tejto problematike sa taktiež vyjadril ústavný súd vo vyššie spomínanom náleze nasledovne:

„Negatívny výpočet úloh štátu vo vzťahu k médiám zahŕňa predovšetkým povinnosť zdržať sa obmedzovania slobody prejavu a neodôvodnených zásahov do slobody prejavu. Výnimku tvorí, ako už ústavný súd uviedol, ústavná licencia pre obmedzenie slobody prejavu, v zmysle ktorej slobodu prejavu možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných alebo na ochranu určitého kvalifikovaného verejného záujmu …“

Z uvedených doktrinálnych vyjadrení ústavného súdu je možné usudzovať, že ústavný súd považuje obmedzenie slobody prejavu a tým aj práva na informácie za výnimku, ktorú musí orgán, ktorý takéto obmedzenie vyžaduje, dôkladne odôvodniť, inak sa dopúšťa neoprávneného obmedzovania základných práv a slobôd.

Aj judikatúra ESĽP, konkrétne § 62 rozsudku Sunday Times proti Spojenému Kráľovstvu, konštituuje dvojstupňový test overenia nevyhnutnosti zásahu v demokratickej spoločnosti:

i.                     Zásah nevyhnutný v demokratickej spoločnosti podľa čl. 10 ods. 2 Dohovoru zodpovedá naliehavej spoločenskej potrebe, pričom v posudzovaní toho, čo možno považovať za naliehavú spoločenskú potrebu, majú členské štáty Dohovoru určitú mieru voľnej úvahy (angl. certain margin of appreciation), vždy však konať na základe „prijateľného (angl. acceptable) hodnotenia relevantných skutočností.“

ii.                   Zásah je primeraný k legitímnemu cieľu, ktorý sa týmto zásahom sleduje (to jest zásah je primeraný k naliehavej spoločenskej potrebe).

Keď podrobíme §17 zákona o volebnej kampani tomuto testu, môžeme konštatovať nasledovné:

Ustanovenie §17 zodpovedá naliehavej spoločenskej potrebe, keďže sa týka konfliktu slobody prejavu a subjektívneho volebného práva, ktoré možno obe považovať za esenciálne pre existenciu demokratickej spoločnosti. Vzhľadom na ich veľký význam pre demokratické fungovanie krajiny by ich obmedzenie mohlo ohroziť demokratickú spoločnosť.

Zákaz zverejňovania predvolebných  prieskumov je v druhom kroku potrebné vyhodnotiť aj v teste primeranosti. Volebné prieskumy predstavujú špecifický druh informácie, ktorý neformuje názorový prienik medzi potenciálnym voličom a kandidujúcim subjektom, ale racionalizuje voľbu potenciálneho voliča, ktorý sa potom nezriedka uchyľuje k tzv. voličskému taktizovaniu. Voličské taktizovanie sa môže premietnuť do tzv. bandwagon effectu, pri ktorom sa voliči v posledných dňoch pripoja ku kandidujúcemu subjektu, ktorý má vyhliadky na úspech vo voľbách. Na druhej strane však pôsobí aj tzv. backlash effect, ktorý spôsobuje, že volič, ktorý by inak volil stranu, ktorá sa javí ako favorit, pod ťarchou výsledkov prieskumov verejnej mienky bude voliť stranu, o ktorej má obavu, že by inak neuspela. Tieto dva efekty vplývania prieskumov na volebné rozhodovanie voličov môžu spôsobiť, že výsledok volieb jednak nebude odzrkadľovať skutočnú vôľu suveréna a nebude primeraným spôsobom vyjadrovať názorovú diverzifikáciu voličov.

Tento názor však navrhovatelia nezdieľajú. Okrem už dvoch spomenutých efektov sociológovia pri vplývaní prieskumov verejnej mienky na voliča rozlišujú tzv. demotivating effect, motivating effect a free-will efect.

Podstata prvého uvedeného efektu spočíva v tom, že výsledky prieskumov verejnej mienky voliča odradia od účasti na voľbách. Motivating effect v kontraste s tým naopak primeje voliča, aby sa zúčastnil, aj napriek pôvodne plánovanému opaku. Free-will effect zas mobilizuje voliča k účasti na voľbách za účelom vyvrátenia prieskumov verejnej mienky a snahy dokázať, že sa prieskumy mýlili. Spolu s už spomenutými dvomi efektmi pôsobí tato pätica vplyvov nezriedka proti sebe a nedá sa a priori povedať, že by jeden z nich výrazným spôsobom dominoval, či prevažoval. Preto nemožno aprobovať tvrdenie o tom, že zverejňovanie prieskumov verejnej mienky tesne pred začiatkom volieb deformuje volebný výsledok a následnú reprezentáciu vôle suverénna vo volenom orgáne.

Po ďalšie navrhovatelia nesúhlasia s tvrdením, že voličské taktizovanie je jav nežiadúci. Úlohou štátu nie je to, aby určoval na základe akých informácií si má volič utvoriť svoju voličskú vôľu. To je  plne v kompetencii voliča. Zmena pôvodného rozhodnutia v prospech koho volič využije svoje subjektívne volebné právo na základe prieskumov verejnej mienky nijakým spôsobom neimplikuje, že ide o vec, ktorá je nezávislá na vôli voliča.

Práve naopak, ak sa volič sám rozhodol, že pridelí prieskumom verejnej mienky takúto relevanciu, ktorá spôsobí zmenu jeho volebného rozhodnutia, tak ide o akt, ktorý bytostne vyplýva z jeho vlastnej vôle a je potrebné ho rešpektovať.

Na základe tohto tak navrhovatelia nemôžu súhlasiť ani s tvrdením, že prieskumy verejnej mienky majú za následok deformáciu výsledku volieb, ktoré tak potom plne neodzrkadľujú vôľu ľudu.

Ďalším z účelov, pre ktorý sa zákonodarca zvykne uchýliť k zákazu zverejňovania prieskumov verejnej mienky, spočíva v snahe obmedziť prostriedok na ovplyvňovanie voličov, ktorý sa na jednej strane síce tvári ako výskumný výstup realizovaný exaktnými metódami, no na strane druhej (i) je ťažké odhaliť, kto v skutočnosti za prieskumami verejnej mienky stojí, (ii) ide o neobjektívny spôsob ovplyvňovania voličov, ktorý navyše (iii) často môže vychádzať z účelových objednávok. Navrhovatelia  sú však toho názoru, že elimináciu týchto problémov možno dosiahnuť aj menej invazívnejším opatrením. V tejto súvislosti považujeme za účelné odkázať na zahraničnú judikatúru ústavných súdov, ktoré vykonávali abstraktnú kontrolu normy zakazujúcej zverejňovanie prieskumov verejnej mienky, pričom v oboch prípadoch neprešla testom proporcionality.

Aj Ústavný súd Republiky Slovinska (Rozhodnutie Ústavného súdu Republiky Slovinsko (ÚS RS) zo dňa 24. 03. 2011, sp. zn. U-I-67/09), aj Ústavný súd Maďarska (Rozhodnutie Ústavného súdu Maďarska zo dňa 26. 07. 2002, sp. zn. 6/2007 (II. 27.) AB) konštatovali, že sledovaný legitímny cieľ, pre ktorý sa zavádza zákaz zverejňovania prieskumov verejnej mienky, je možné dosiahnuť aj iným prostriedkom, ktorý je šetrnejší k slobode prejavu. Oba súdy pritom zhodne odkázali na dôvodovú správu k odporúčaniu Rady Európy, ktorá navrhuje, aby súčasťou zverejňovania prieskumov verejnej mienky boli aj „názov strany alebo organizácie, ktorá požiadala o prieskum verejnej mienky, názov vykonávateľa prieskumu a použitá metodika pri jeho vyhodnocovaní, presné určenie vzorky respondentov a dátum, kedy bol tento prieskum uskutočnený.“

V dôvodovej správe k návrhu zákona sa k §17 uvádza:

„K § 17:

Navrhovaná úprava zakotvuje pre rôzne subjekty povinnosti a obmedzenia. Ako hrozba postihu porušovateľom týchto povinností a obmedzení sa zakotvujú pre právnické osoby, tzv. správne delikty, ktoré majú pôsobiť preventívne, ale aj ako postih pre právnické osoby, ktoré nebudú dodržiavať zákonom ustanovené pravidlá.

V ustanovení sa ustanovujú ich skutkové podstaty a sankcie, ktoré je možné, v prípade ich spáchania, uložiť. Na konanie o správnych deliktoch sa bude vzťahovať všeobecný predpis o správnom konaní, t.j. zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok).

V jednotlivých odsekoch sú tieto skutkové podstaty rozdelené z hľadiska postihu štátnych orgánov tak, aby inklinovali k pôsobnosti toho štátneho orgánu, ktorý má k problematike vymedzením svojej pôsobnosti najbližšie.

Pokiaľ ide o výšku sankcií, navrhované rozpätia zohľadňujú jednak to, že ide o postih právnickej osoby, jednak umožňujú správnemu orgánu posúdiť mieru zavinenia a intenzitu konania alebo nekonania porušovateľa povinnosti alebo zákazu.“

Ako je z citácie dôvodovej správy k §17 Zákona zrejmé, zákonodarca sa nijak nevysporiadal s požiadavkou čl. 26 ods. 4, ktorý určuje, že „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“

Vo vyššie uvedenom citáte z dôvodovej správy nenájdeme ani žiadny výsledok testu overenia nevyhnutnosti obmedzenia základného práva vyhľadávať a šíriť informácie. V dôvodovej správe nie je uvedené žiadne vysvetlenie, prečo by zverejňovanie predvolebných prieskumov v dobe kratšej ako 14 dní pred voľbami malo predstavovať ohrozenie práv a slobôd iných, bezpečnosti štátu, verejného poriadku, verejného zdravia a mravnosti. Tieto v Ústave taxatívne vymenované skutočnosti sú jediným možným oprávnením, kedy je možné slobodu prejavu a právo na informácie obmedziť. Zákonodarca sa ale ani v samotnom zákone, ani v dôvodovej správe k nemu nijako nevyjadril k tomu, ako predvolebné prieskumy môžu ohroziť práva a slobody iných, bezpečnosti štátu, verejný poriadok, verejné zdravie a mravnosť. Taktiež nevysvetlil, prečo podľa neho predvolebné prieskumy 15 dní pred voľbami takéto ohrozenie nepredstavujú a 14 dní pred voľbami už áno.

Domnievame sa preto, že zákonodarca týmto ustanovením zákona neoprávnene, nelegitímne, bez ohľadu na judikatúru ESĽP ako aj ústavných súdov viacerých krajín a bez dostatočného zdôvodnenia zasiahol do základných práv a slobôd zaručených čl. 26 Ústavy a čl 10 Dohovoru. Preto požadujeme vyhlásiť nález Ústavného súdu v zmysle petitu.