Denník N

Prečo prezidentskú záhradu nemôžu upratovať bezdomovci a bezdomovkyne?

Dôvodom je predovšetkým absencia príslušnej právnej úpravy

V tomto blogu sa zameriame na to, prečo nie je jednoduché zamestnávať bezdomovcov a bezdomovkyne orgánmi verejnej správy (napr. kanceláriou prezidentky SR), aj napriek tomu, že príležitostí na zamestnávanie bezdomovcov a bezdomovkýň a iných dlhodobo nezamestnaných je množstvo (okrem údržby prezidentskej záhrady ide napr. o pomocné práce pri výstavbe, rekonštrukcii a údržbe ciest, pomocné práce pri inej výstavbe – vleky, parky, námestia alebo pri oprave – napr. hradov a zámkov, výstavba sociálnych bytov a komunitných centier, činnosti v rámci ochrany prírody a protipovodňovej ochrany a výstavba, čistenie a značenie turistických a cyklistických chodníkov). Aj keď presný počet bezdomovcov a bezdomovkýň na Slovensku nie je známy, podľa odhadov by osôb bez domova mohlo byť niekoľko desiatok tisíc.

Reštrikcií znemožňujúcich zamestnávanie bezdomovcov a bezdomovkýň, resp. aj iných dlhodobo nezamestnaných, orgánmi verejnej správy je niekoľko, v tomto blogu sa budeme venovať z nášho pohľadu tým najdôležitejším. Prvé tri z uvedených reštrikcií sú legislatívneho charakteru. Absencia potrebných ustanovení v právnych predpisoch Slovenskej republiky znemožňuje alebo sťažuje zamestnávanie bezdomovcov a bezdomovkýň orgánmi verejnej správy. Štvrtá reštrikcia predstavuje administratívnu záťaž, ktorá môže odradiť potenciálne orgány verejnej správy, ktoré by mali záujem zamestnať osobu bez domova. Okrem prvého bodu sa všetko uvedené týka aj zamestnávania dlhodobo nezamestnaných osôb, pre zjednodušenie textu budeme v nasledujúcej časti narábať predovšetkým s pojmami bezdomovec/bezdomovkyňa, prípadne osoba bez domova (tieto pojmy považujeme v tomto texte za synonymá). Pre prehľadnosť textu používame aj pojem cieľová skupina, pričom do cieľovej skupiny zaraďujeme tak osoby bez domova, ako aj dlhodobo nezamestnaných.

  1. Absencia zákonnej definície bezdomovectva/osoby bez domova.

V slovenskom právnom poriadku chýba zákonné vymedzenie toho, koho je možné považovať za bezdomovca alebo bezdomovkyňu, resp. osobu bez domova. V zmysle § 10 ods. 3 zákona č. 154/1994 Z. z. o matrikách v znení neskorších predpisov je bezdomovec osoba bez štátnej príslušnosti, avšak v tomto prípade ide o definíciu tohto pojmu z pohľadu medzinárodného práva a nie ako osoby bez domova v zmysle vnútroštátneho právneho poriadku. Na európskej úrovni existuje typológia bezdomovectva a vylúčenia z bývania ETHOS vypracovaná Európskou federáciou organizácií pracujúcich s ľuďmi bez domova FEANTSA, tá však na Slovenku nie je právne záväzná.

Absencia legislatívnej definície pojmu bezdomovec/bezdomovkyňa alebo osoba bez domova v slovenskom právnom poriadku (na ktorú roky upozorňujú mimovládne organizácie) vedie k tomu, že aj v prípade, že by sa prostredníctvom iných právnych predpisov upravujúcich zamestnávanie dlhodobo nezamestnaných, vrátane osôb bez domova, špecificky ustanovila možnosť zamestnať osobu bez domova orgánom verejnej správy, nebolo by zrejmé, koho presne je možné za takúto osobu považovať (napr. či je možné za bezdomovca/bezdomovkyňu považovať iba osobu spiacu vonku alebo aj osobu bývajúcu v záhradnej chatke niekoho iného). Tento nedostatok by bolo možné riešiť definíciou osoby bez domova v konkrétnom zákone venujúcom sa zamestnávaniu takýchto osôb, avšak nie je vhodné, aby bola takáto dôležitá a ďalekosiahla definícia, ako je definícia osoby bez domova, definovaná v zákonoch nesociálneho charakteru, ako je napr. zákon o verejnom obstarávaní.

  1. Orgány verejnej správy majú zo zákona povinnosť robiť len to, čo im zákon dovoľuje, resp. vyslovene ukladá.

A zákony povinnosť riešiť bezdomovectvo alebo znižovať dlhodobú nezamestnanosť, v  drvivej väčšine prípadov, orgánom verejnej správy neukladajú.

V zmysle čl. 2 Ústavy ods. 2: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ Konkrétne povinnosti jednotlivým orgánom verejnej správy už ukladajú osobitné zákony (napr. zákon o obecnom zriadení, zákon o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy, atď.). Činnosť Kancelárie prezidentky SR sa riadi zákonom č. 16/1993 Z. z. o Kancelárii prezidenta Slovenskej republiky, konkrétne § 1 ods. 3, ktorý stanovuje že: „Kancelária je právnickou osobou, ktorá zabezpečuje veci spojené a) s výkonom funkcie prezidenta vyplývajúce z Ústavy Slovenskej republiky, ústavných zákonov a z iných všeobecne záväzných právnych predpisov, b) s politickou a verejnou činnosťou prezidenta.“ Do takto špecifikovanej činnosti Kancelárie prezidentky SR ťažko zaradiť aj odstraňovanie bezdomovectva alebo znižovanie (dlhodobej) nezamestnanosti. Podobne, v štatútoch národných parkov (Štátna ochrana prírody) sú národným parkom zverené rôzne činnosti, ale znižovanie dlhodobej nezamestnanosti medzi nimi nie je. Dobrým príkladom je aj oblasť dopravy, kde rezortizmus spôsobuje, že ani v popisoch činností organizácií pôsobiacich pod ministerstvom dopravy nie je nič k riešeniu nezamestnanosti.

Preto tento úrad, ako aj množstvo iných orgánov verejnej správy, nemá zákonnú možnosť ani zákonné prostriedky na to, aby pomáhali zlepšovať životné podmienky ľudí v ťažkej situácii aj napriek tomu, že existuje množstvo činností, ktoré sú spomenuté na začiatku tohto textu, ktoré by takého osoby mohli robiť. Prácou pre orgány verejnej správy by osoby bez domova získali nielen finančné prostriedky na zabezpečenie si bývania, ale aj pracovné skúsenosti a zručnosti, ktoré by im pomohli uplatniť sa na otvorenom trhu práce.

  1. V zákone o verejnom obstarávaní chýba jednoduchá možnosť a podmienky zapojenia cieľovej skupiny.

Ak by sa aj orgány verejnej správy rozhodli (napriek prvým 2 uvedeným dôvodom) zapojiť osoby bez domova alebo dlhodobo nezamestnaných na základe zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj zákon o VO), ten im to síce umožňuje, ale vôbec neuľahčuje. V zákone o VO je stanovená možnosť použiť sociálne hľadiská pri verejnom obstarávaní (§ 2 ods. 5 písm p) a § 42 ods.  7 zákona o VO). Samotná forma zapojenia cieľovej skupiny je už v rukách objednávateľa. Nevýhodou je, že každý objednávateľ musí nanovo vymýšľať, ako definovať pojem zapojiť cieľovú skupinuzohľadniť sociálne aspekty. Je to vykázanie aspoň jedného zamestnanca z tejto skupiny? Dohodára? Zaplatenie miezd? Ako to vykazovať? Ako kontrolovať? Aké dať sankcie za nedodržanie?

Nevýhodou je tiež, že akokoľvek to zadávateľ napíše, riskuje konflikty so zákonom, s európskymi normami či vytvorenie jednoduchých možností obchádzania ducha tohto zadania. Zadefinovanie týchto pojmov a postupov priamo v zákone a nadväzujúcich vyhláškach umožní, aby sa všetci obstarávatelia sústredili na obsah, a nie formu, a aby všetci dodávatelia mali rovnaké pravidlá.

Nemenej dôležité sú aj podmienky zapájania cieľovej skupiny na trh práce. Jedným z dôsledkov požiadaviek na riešenie dlhodobej nezamestnanosti a bezdomovectva je používanie štandardných pracovnoprávnych zmlúv podľa Zákonníka práce. Doterajšia prax ukazuje, že v prípade zapájania osôb z cieľov skupiny, napríklad aj prostredníctvom verejného obstarávania, sa často takéto pracovnoprávne zmluvy nevyužívajú. Štandardné zmluvy majú výhody v zaužívaných a osvedčených riešeniach mnohých špeciálnych situácií (dovolenky, choroba, OČR, odmeny, pracovná disciplína a postihy a i.) a v možnosti nastavenia rôznych odmien (napr. vyššiu odmenu dobrému pracovníkovi/pracovníčke).

Doterajšie skúsenosti poukázali na absenciu využívania verejného obstarávania a najmä jeho sociálnych aspektov. Medzi jeho hlavné výhody patrí štandardnosť zmluvných vzťahov (verejné obstarávanie, dodávateľsko-odberateľské vzťahy). Verejný sektor realizuje množstvo zákaziek a aktivít, pri ktorých by sa mohlo zamestnať výrazné množstvo bezdomovcov/bezdomovkýň a dlhodobo nezamestnaných ľudí, avšak toto sa v praxi nedeje.

  1. Zamestnávanie bezdomovcov a bezdomovkýň sťažuje aj systém kontroly takéhoto zamestnávania.

Súčasná kontrola plnenia zákaziek verejného obstarávania je byrokraticky náročná, čo odrádza orgány verejnej správy, ktoré by o takéto zamestnávanie mali potencionálne záujem (predovšetkým menšie obce). Od každého dodávateľa očakávame, že platí svojim zamestnancom a odberateľ tento fakt nekontroluje. Rovnako by odberateľ nemusel kontrolovať plnenie podmienky zapojenia osôb bez domova. Inkluzívny trh ako navrhované riešenie zamestnávania dlhodobo nezamestnaných a osôb bez domova má vlastný systém kontroly verejného obstarávania bez administratívnej záťaže odberateľa.

Ide o veľmi jednoduchý systém. Pre odberateľa je jediným rozdielom oproti akejkoľvek inej zákazke to, že pri objednávke určí integračnú sumu, teda sumu, ktorú má dodávateľ vyplatiť ako mzdy dlhodobo nezamestnaným či osobám bez domova (či už priamo svojim zamestnancom alebo cez subdodávateľov). Keďže pojem integračná suma bude definovaný v zákone, ide o jeden riadok v objednávke. Pri dodaní služby či tovaru potom odberateľovi stačí kontrolovať, či integračné sumy na faktúrach sedia s objednávkou. Dodávatelia majú jasne špecifikované pravidlá, ktoré sú pre všetkých rovnaké. A kontrola toho, či deklarovaná integračná suma je vyššia ako vyplatené mzdy, sa dá urobiť automatizovane cez informačný systém Sociálnej poisťovne a Finančnej správy SR. Základné kontroly sa vykonávajú rovnako ako pri štandardných podnikoch a štandardných zmluvných vzťahoch. Na vykonanie zákazky dohliada obstarávateľ, ktorý dá pozor na vykonanie zákazky. V procese verejného obstarávania bude kontrolným orgánom Úrad pre verejné obstarávanie. Ministerstvo financií SR bude dohliadať na vynakladanie účelovo viazaných prostriedkov. Inšpektorát práce má zodpovednosť za dodržiavanie pracovných podmienok, rovnako i funkcia Sociálnej poisťovne, zdravotných poisťovní a daňového úradu zostane zachovaná.

Oproti štandardnému trhu práce bude jediným novým prvkom kontrola dodržiavania integračnej sumy. Zamestnávatelia budú do Sociálnej poisťovne prihlasovať inkluzívnych zamestnancov (zamestnancov patriacich do cieľovej skupiny) pod špeciálnym kódom. Vďaka tomu sa bude dať veľmi jednoducho a centrálne zistiť, aký je limit na integračnú sumu z dôvodu mzdových nákladov. Zároveň, Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny SR má informácie o tom, kto patrí medzi osoby bez domova alebo dlhodobo nezamestnaných (samozrejme, až na výnimky). Prepojením týchto dvoch databáz bude existovať centrálna a relatívne spoľahlivá kontrola mzdových nákladov.

Inkluzívny trh je systém, ako administratívne nenáročne zapojiť osoby bez domova či dlhodobo nezamestnaných do zákaziek verejného sektora.

 

Inkluzívny trh: opatrenie číslo 1 z 48

PS: Michal Páleník • Progresívne Slovensko • nájdete ma aj na facebooku či na Páleník.sk.

Teraz najčítanejšie

Michal Páleník

expert Progresívneho Slovenska na zamestnanosť, sociálne veci a regionálny rozvoj.