Denník N

Istanbulský dohovor a ústavný problém hlavy štátu

V piatok 17. januára 2020 vyzvala verejne skupina poslancov za SNS prezidentku Slovenskej republiky, aby oznámila Rade Európy, že Slovenská republika nebude ratifikovať Dohovor Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (ďalej len „Istanbulský dohovor“). Tejto výzve predchádzalo niekoľko politických krokov tak zo strany NR SR, ako aj vlády Slovenskej republiky.

Národná rada vo svojom uznesení č. 1697 zo dňa 29. marca 2019 požiadala vládu, aby  nepokračovala v procese smerujúcom k ratifikácii Istanbulského dohovoru a vykonalavšetky úkony súvisiace s oznámením Rade Európy, že Slovenská republika sa nehodlá stať jeho  zmluvnou stranou.

V uznesení č. 1814 zo dňa 28. novembra 2019 národná rada išla ešte ďalej a požiadala vládu, aby bezodkladne informovala Súdny dvor Európskej únie a ďalšie príslušné inštitúcie Európskej únie a Rady Európy, že Istanbulský dohovor Slovenská republika neratifikuje a nesúhlasí s tým, aby Európska únia k nemu pristúpila ak celku, bez predchádzajúceho súhlasu všetkých členských štátov.

Vláda Slovenskej republiky v uznesení č. 641 z 18. decembra 2019 k ratifikácii Istanbulského dohovoru zobrala na vedomie uznesenie Národnej rady SR č. 1697 z 29. marca 2019 a poverila predsedu vlády, aby požiadal prezidentku SR o notifikáciu úmyslu Slovenskej republiky depozitárovi Istanbulského dohovoru nestať sa jeho zmluvnou stranou. Zároveň vláda zrušila svoje predchádzajúce úlohy v zmysle jej predchádzajúceho uznesenia č. 297 zo 4. mája 2011 v znení uznesenia vlády SR č. 379 zo 16. augusta 2017.

Dňa 15. januára 2020 prijala vláda SR nové uznesenie č. 15,v ktorom uložila všetkým členom kabinetu povinnosť postupovať v rámci možností voči inštitúciám Európskej únie a Rady Európy v súlade s uznesením národnej rady (presný text uznesenia nebol v čase písania tohto príspevku k dispozícii). Podľa vyjadrenia predsedu vlády Pelegriniho však vláda v tomto uznesení odkázala aj na pani prezidentku, respektíve odporučila jej, aby aj ona konala tak, ako si žiada NR SR.

V ďalšom sa nebudem zaoberať obsahom Istanbulského dohovoru a ani relevanciou výziev NR SR voči Súdnemu dvoru Európskej únie, či voči celej Európskej únii, ale pokúsim sa zaujať stanovisko k ústavnoprávnym otázkam, ktoré súvisia s procesom uzatvárania medzinárodných zmlúv a postaveniu jednotlivých ústavných orgánov v tomto procese, v kontexte Ústavy Slovenskej republiky.

V súvislosti s uzatváraním medzinárodných zmlúv pokladám za potrebné poukázať najmä na nasledovné.

Ústavný systém Slovenskej republiky, zakotvuje (aj napriek istým osobitostiam) parlamentnú formu vlády a nie vládu zhromaždenia, či prezidentskú formu vlády.

Najvyšším orgánom štátnej moci teda nie je parlament, a vláda nie je jeho „výborom“, a prezident nie je parlamentu (NR SR) podriadený či zodpovedný.

V tejto forme vlády teda platí deľba moci. Parlament (NR SR) je predstaviteľom moci zákonodarnej a o výkonnú moc sa delí spoločne vláda a prezident.

Každá z týchto zložiek moci má isté vlastné právomoci a pôsobnosť a iná zložka moci si ich nemôže privlastniť.

V zmysle čl. 102 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky, prezident zastupuje Slovenskú republiku navonok, dojednáva a ratifikuje medzinárodné zmluvy. Dojednávanie medzinárodných zmlúv môže preniesť na vládu Slovenskej republiky alebo so súhlasom vlády na jej jednotlivých členov.Podľa ústavy výkon tohto oprávnenia prezidenta nevyžaduje podpis (kontrasignáciu) predsedu vlády alebo ním povereného ministra a ide o výlučné oprávnenie hlavy štátu (tzv. prerogatívum).

Aby však dojednávanie a ratifikovanie medzinárodných zmlúv nebolo výlučne v rukách prezidenta (či výkonnej moci), pri uplatnení deľby moci ústavodarca zároveň konštatoval v čl. 86 písm. d), že do pôsobnosti národnej rady patrí pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s určenými medzinárodnými zmluvami a zároveň rozhodovať o tom, či ide o medzinárodné zmluvy podľa čl. 7 ods. 5. (zmluvy, ktoré majú prednosť pred zákonmi)

Uvedené neznamená v zmysle Ústavy SR nič viac a nič menej než to, že prezident sa môže samostatne rozhodnúť, či sám dojedná a po splnení príslušných podmienok (čl. 86 písm. d)) následne ratifikuje niektorú medzinárodnú zmluvu, alebo či dojednávaním medzinárodnej zmluvy (nie však jej ratifikáciou), poverí vládu, alebo s jej súhlasom niektorého jej člena.

Ako prvý využil toto svoje ústavné oprávnenie prezident M. Kováč, keď v roku 1993 svojim rozhodnutím publikovaným v Zbierke zákonov pod č. 205/1993 Z. z. preniesol, s výhradou iného rozhodnutia v jednotlivých prípadoch, dojednávanie niektorých dvojstranných a mnohostranných medzinárodných zmlúv, na ktoré nie je potrebný súhlas národnej rady, na vládu alebo jej člena a tiež aj jej právo vyjadriť s nimi súhlas.

Toto rozhodnutie zmenil prezident Schuster v roku 2001, keď vo svojom rozhodnutí publikovanom pod č. 250/2001 Z. z. s výhradou iného rozhodnutia v jednotlivých prípadoch, okrem iného, preniesol prípravu a prerokúvanie návrhov medzinárodných zmlúv, na ktoré je potrebný súhlas národnej rady, na vládu Slovenskej republiky.

Rozhodnutie prezidenta Schustera doposiaľ nezmenil žiaden z jeho nástupcov.

V zmysle uvedeného teda pripravovala a prerokúvala Istanbulský dohovor vláda SR a v jej zastúpení ho podpísal minister zahraničných vecí 11. mája 2011 (dohovor vstúpil do platnosti dňa 1. augusta 2014 po tom, ako ho ratifikovalo 10 štátov z toho 8 členských štátov RE a Európska únia ho podpísala dňa 13. júna 2017).

Podľa čl. 10 a 18 písm. a) Viedenského dohovoru o zmluvnom práve (Vyhláška ministra zahraničných vecí publikovaná pod č. 15/1988 Zb.) a rovnako aj podľa výkladových pravidiel OSN k medzinárodným zmluvám, ak podpis medzinárodnej zmluvy podlieha ratifikácii (prijatiu alebo schváleniu) nie je možné ho vysvetľovať ako pristúpenie k tejto zmluve, ale iba ako súhlas s jej obsahom a prejav vôle pokračovať v procese jej ratifikácie (prijatia, schválenia).

Slovenská republika sa teda v súčasnosti nachádza v situácii, keď na jednej strane jej zástupca (minister zahraničných vecí v súlade s uznesením vlády a s poverením hlavy štátu) v roku 2011 vyjadril vôľu štátu stať sa súčasťou Istanbulského dohovoru a na druhej strane NR SR v roku 2019 svojimi uzneseniami požiadala vládu, aby nepokračovala v procese smerujúcom k ratifikácii Istanbulského dohovoru a bezodkladne informovala inštitúcie Európskej únie a Rady Európy, že Slovenská republika tento dohovor neratifikuje a nesúhlasí s tým aby Európska únia k nemu pristúpila ak celku, bez predchádzajúceho súhlasu všetkých členských štátov.

Ako prvá sa natíska otázka, či a s akým účinkom je NR SR oprávnená žiadať vládu o to čo žiadala.

Iste, NR SR môže urobiť politické vyhlásenie k akejkoľvek otázke. V oblasti zahraničnej politiky však nemá, ako reprezentant zákonodarnej moci, okrem oprávnenia vyplývajúceho z čl. 86 písm. d), (pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s medzinárodnými zmluvami) žiadne vlastné kompetencie.

Zastupovanie Slovenskej republiky navonok, dojednávanie a ratifikovanie medzinárodných zmlúv je totiž zverené do výlučnej právomoci prezidenta Slovenskej republiky a prípadne z jeho rozhodnutia vláde.

V zmysle rozhodnutia ÚS SR (I. ÚS 39/93) ústavné postavenie prezidenta Slovenskej republiky je jednoznačné iba vtedy, keď mu Ústava Slovenskej republiky výslovne priznáva oprávnenie alebo výslovne ukladá povinnosť a … ústavné postavenie prezidenta Slovenskej republiky je v skutočnosti dominantné voči ústavnému postaveniu vlády.

Bolo by preto zjavne v rozpore s ústavou domáhať sa (inak ako politicky) toho, aby prezident vyhovel žiadosti vlády SR a notifikoval úmysel NR SR nestať sa zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru.

Vzhľadom na princíp deľby moci a postavenie prezidenta SR, ktoré je nezávislé od NR SR, je tiež ústavne nemožné žiadať, aby prezident (-tka) konal v tejto oblasti okamžite a iba tak, ako dnes žiada NR SR.

Ako ukazuje dlhoročná prax, nie je vôbec nezvyčajné, keď medzi podpísaním medzinárodnej zmluvy a jej ratifikáciou uplynie viacero rokov (v prípade Istanbulského dohovoru to bol napr. v Nórsku 6 rokov v Severnom Macedónsku, Luxemburgu, Islandu či Grécku 7 rokov).

Ako vieme, aj  u nás platí staré ústavné pravidlo, v zmysle ktorého „[…]parlament nie je oprávnený zaväzovať svojho nasledovníka“.

Aj preto som presvedčený, že je nie právom, ale ústavnou povinnosťou prezidenta (-tky) chrániť vlastné ústavné kompetencie voči zásahom či už zo strany NR SR alebo vlády a na vzniknutú situáciu vôbec nereagovať.

Teraz najčítanejšie

Peter Kresák

Som právnik a vysokoškolský učiteľ, ktorý celý svoj profesijný život spájal výchovu mladej generácie s právnou praxou. Pôsobil som ako prodekan na PF UK, prorektor UK, bol som sudcom Ústavného súdu ČSFR, vedúcim Úradu vysokého komisára OSN pre utečencov v Slovenskej republike a tiež aj vedúcim tímu právnikov v Kancelárii Verejnej ochrankyne práv. Vo voľbách do NR SR kandidujem za stranu DOBRÁ VOĽBA.