Denník N

pozemkové úpravy: verejné politiky

Verejná politika je v tom najširšom ponímaní definovaná a vnímaná ako množina navzájom súvisiacich rozhodnutí, na ktoré pôsobili mnohé okolnosti, ako aj osobné, skupinové či organizačné vplyvy. Vládnutie, správa vecí verejných, riadenie štátu sa nevyhnú takýmto vplyvom a preto je nutné ich poznať a vedieť využívať v rámci nášho právneho systému.

„Mýlila som sa, keď som si myslela, že keď vytvoríme demokratické inštitúcie, ktoré budú strážiť právo a spravodlivosť, že to bude postačujúce.. bez toho, aby personálne zodpovednými ľuďmi a profesionálmi, ktorí majú zelenú kartu na výkon toho, za čo nesú zodpovednosť, aby sme toto zabezpečili, nemáme šancu na nápravu vecí verejných“. To sú slová bývalej premiérky pani Ivety Radičovej. Za jej účasti vo vláde naozaj vznikli inštitúcie a inštitúty, ktoré využívame dodnes.

„Je na to potrebná ešte jedna vec – a to je dôvera. Nielen dôvera v ciele, ktoré si stanovíme, ale aj dôvera v inštitúcie. Napriek ťaživým zisteniam o zlyhaní jednotlivcov nestraťme dôveru v políciu, prokuratúru, súdy, v naše nemocnice, hasičov, úradníkov.“ Tieto slová sme si vypočuli v novoročnom prejave pani prezidentky.

Vytvorenie takýchto inštitútov, ako je napríklad verejné obstarávanie, právo na informácie neboli len dielom samotnej vlády, ale aj tretieho sektora, vrátane občianskych iniciatív, ktoré môžu vznikať spontánne ako reakcie na neochotu alebo nezáujem štátu riešiť niektoré problémy.

Vždy existovali a budú existovať skupiny ľudí, ktoré sa venujú vládnutiu, správe a riadeniu spoločnosti. Na druhej strane existujú a budú existovať skupiny ľudí, ktoré chcú meniť existujúci stav. Všetci sa podieľajú na tvorbe návrhov zákonov, rozhodnutí, smerovaní spoločnosti, snažia sa o tom presvedčiť dostatok voličov či politikov, obhajujú záujmy vybraných skupín obyvateľstva.

Verejná politika

Všetky tieto činnosti sa týkajú pojmu verejná politika. Pre najjednoduchšiu predstavu stačí jednoduchá definícia: verejná politika označuje prijaté politické stratégie a riešenia vo všeobecnosti aj v konkrétnej oblasti. Ide teda o zhrnutie toho, čo verejné orgány chcú robiť a reálne robia v určitej oblasti. Treba však trocha rozlišovať, medzi politikou v tradičnom slova zmysle (politické strany) a politikou v zmysle prijatých stratégií a riešení (vláda, samosprávy). Verejné politiky však neurčuje len moc, ale aj osobné, skupinové či regionálne vplyvy.

Verejnú politiku možno realizovať ako okamžitú reakciu na momentálny vývoj situácie. Správa vecí verejných vždy obsahuje intuíciu a improvizáciu. Pri správe vecí verejných je podstatné, že to nie zápas „našich“ proti „nim“ bez dôrazu na obsah a kde horizont účastníkov nesiaha výhradne po najbližší krok. Verejná politika sa zaoberá odpoveďami na otázku, čo sa v rámci vládnutia robí alebo má robiť. Obsahuje mnoho konkrétnych oblastí, ktoré sa ďalej členia, prelínajú – veď všetko súvisí so všetkým. Existujú však aj spoločné prvky – spôsoby uvažovania a práce platné alebo aspoň relevantné pre všetky oblasti, ale aj skúsenosti, fígle, skratky a poučenia z praxe.

Verejná politika a spoločnosť

Na jednej strane chápeme verejnú politiku ako niečo, čo ďaleko presahuje individuálne záujmy občanov, ktorí na tvorbu verejnej politiky nemajú vplyv. Veľmi zúžene by sa dala chápať verejná politika ako programové vyhlásenie vlády, ktoré v podstate je výrazom dohody politických subjektov.

Určite existujú ciele a spôsoby presadzovania verejnej politiky, ktoré presahujú záujmy jednotlivých štátov. Určite však existujú verejné politiky, ktoré my mali chrániť a presadzovať aj individuálne záujmy jednotlivcov.

Pre verejnú politiku je dôležité definovanie určitej oblasti, ktorej sa bude týkať, pričom sa zadefinujú všeobecné ciele alebo požadovaný stav. Z týchto požiadaviek vychádza verejná politika ako konkrétny návrh. Ako návrh musí byť nejakým spôsobom formálne autorizovaný, teda niekto, napr. vláda alebo samospráva ho musí schváliť.  Verejná politika sa tým stáva programom, ktorý sa realizuje ako výstup vo forme konkrétnych riešení a výsledkov, ktoré je možné hodnotiť alebo použiť ako podklad pre ďalšie verejné politiky. A netreba opomínať ani fakt, že verejnú politiku je možné interpretovať aj ako teóriu alebo model a samozrejme, použiť všetky nástroje matematického modelovania.

Skúste v predchádzajúcej vete použiť miesto slovného spojenia „verejná politika“ slovné spojenie „pozemkové úpravy“ a následne sa dostávame ku konkrétnej problematike..

Verejná politika a poľnohospodárstvo

Poľnohospodárstvo predstavuje príklad využitia verejnej politiky. Na jednej strane sú tri základné oblasti, ktorých sa takmer priamo dotýkajú a ktoré priamo súvisia s pôdohospodárstvom:

  • Potravinová sebestačnosť a bezpečnosť
  • Biodiverzita a adaptácia na klimatické zmeny
  • Usporiadanie vlastníckych vzťahov

Tieto tri ciele navzájom súvisia a nie je možné ich samostatne a komplexne vyriešiť – každé riešenie bude znamenať opomenutie alebo obmedzenie tých ostatných. Všetky tri body majú spoločného menovateľa, ktorý je vhodný na komplexné riešenie: pozemkové úpravy. Všetky problémy sa samozrejme dajú riešiť samostatne, ale výsledkom má byť udržateľný systém. Vyššie uvedené ciele sú súčasne aj verejným záujmom, ale tento aspekt by som chcel v úvahách vynechať, lebo predstavuje mocenský nástroj uplatňovania verejnej politiky.

Tieto tri ciele na jednej strane predstavujú globálne ciele spoločnosti, na druhej strane konkrétne kroky a vzťahy, týkajúce sa aj jednotlivcov. Pozemkové úpravy sa pohybujú medzi všetkými cieľmi a subjektami, od konkrétnych individuálnych záujmov (vlastník, užívateľ), cez skupinové záujmy (obec) až po záujmy samotnej spoločnosti. Pozemkové úpravy sú príkladom, ako sa z individuálnych záujmov stávajú všeobecnejšie záujmy, ako sa premieňajú záujmy obce na verejné politiky, ako sa realizujú a budú môcť realizovať územné plány, ako sa spoločné záujmy vlastníkov, užívateľov a obcí premietajú do činnosti vyšších územných celkov, do riešenia problémov biodiverzity, ochrany území pred povodňami či dôsledkami klimatických zmien. Z opačnej strany smerujú opatrenia vlády zamerané na podporu poľnohospodárstva, lesného hospodárstva, opatrení na zabezpečenie biodiverzity, nástroje na adaptáciu na klimatické zmeny a na opatrenia v iných oblastiach a rezortoch, napr. daňová politika, ktoré môžu ovplyvniť samotné riešenie vyššie uvedených troch problémov.

Aj keď nie sú väzby medzi vyššie uvedenými cieľmi explicitne jasné, je zrejmé, že je nutné vytvoriť stabilné podnikateľské prostredie, aby projektové podpory a investície boli efektívne využité. Ak je priemerná výkonnosť slovenského poľnohospodárstva na úrovni dotácií, tak sú v systéme ešte obrovské možnosti. Zvýšenie výkonnosti poľnohospodárstva bez nutnosti intenzifikácie využívania pôdy sa dajú ilustrovať na príklade agrolesníckych systémov, ktorých využitie zvyšuje produkciu o 40%. Druhá stránka výhod spočíva v racionálnosti užívania pôdy, teda efektívnosti poľnohospodárskej výroby. Tretia stránka sa týka možnosti efektívneho prístupu užívateľov k pôde. Technologický pokrok bude zavádzať nielen nové technológie, ale prinesie aj ešte silnejší konkurenčný boj o pôdu. A v tomto budú hrať pozemkové úpravy dôležitú úlohu.

Pozemkové úpravy predstavujú ešte jednu dôležitú formu demokracie: priamu demokraciu. O výsledkoch samotného procesu rozhodujú samotní účastníci, teda vlastníci, užívatelia, rôzne spoločenské skupiny a organizácie, samosprávy, orgány verejnej správy, podnikateľské a zamestnávateľské organizácie, mimovládne organizácie a všetci, ktorých sa týkajú pozemkové úpravy.

Verejná politika a pozemkové úpravy

Proces tvorby verejnej politiky sa skladá z mnohých čiastkových procesov a môže prebiehať počas dlhého časového obdobia. Ciele a zámery boli a sú identifikované. Na to, aby mohla byť verejná politika, teda pozemkové úpravy považované za „verejnú politiku“, je ako proces vytvorená a pripravená v rámci postupov, vplyvov a organizácie štátu.

Pozemkové úpravy ako samotný proces predstavujú aj ciele, aj realizáciu týchto cieľov. Aj keď ich realizácia pri jednotlivých projektoch je lokálne obmedzená, ich rozsah je podstatne väčší ako hranice katastrálneho územia. Pozemkové úpravy predstavujú zámer aj konanie, aktivizujú konanie účastníkov projektu, alebo sa spoliehajú na ich pasivitu. Vykonanie pozemkových úprav je konkrétna činnosť v konkrétnom čase a ovplyvňujúca konkrétnu lokalitu. Aj keď nie sú zmeny v mnohých prípadoch okamžite viditeľné voľným okom, ich prínos sa prejaví až po dlhšom čase. Existujú nástroje, ktorým sa dá zhodnotiť ich prínos, vytvoriť spätné väzby na ich vykonávanie a využiť ich v ďalších konkrétnych projektoch.

Pozemkové úpravy predstavujú silne interdisciplinárny proces, kde sa stretávajú desiatky organizácií a jednotlivcov rôznych rezortov, odborov a odborností, pričom orgány štátnej správy majú rozhodujúcu úlohu. Nemajú však výhradné postavenie: to má samotný proces projekt pozemkových úprav, kde rozhodujúcim prvkom sú účastníci, presnejšie vlastníci.

Pozemkové úpravy sa pochopiteľne nevyhnú ani problémom. Limitujúcim faktorom je dĺžka samotného procesu a samozrejme, aj počet katastrálnych území, kde sa musia vykonať. Ich náročnosť nezmení ani komplexné spracovanie väčších celkov, v konečnom dôsledku sa musia riešiť na administratívne hranice katastrálnych území. S tým súvisí aj koordinácia štátnej správy z pohľadu organizácie vykonávania a financovania pozemkových úprav. Aj keď to nie je explicitne povedané, proces Návrh opatrení na urýchlené vykonanie pozemkových úprav v SR predstavuje realizáciu verejnej politiky. Tejto realizácii však niečo chýba: prepojenie na základňu procesu.

To čo sa deje a dialo okolo tohto návrhu opatrení a jedného bodu realizácie je silný vplyv záujmových skupín v procese tvorby tejto verejnej politiky. Bohužiaľ, novela zákona č.330/1991 Z.z. sa zmenila na bojisko, kde sa bojovalo inými zbraňami ako je odbornosť.

Verejná politika a účastníci

Pri verejnej politike zohráva dôležitú úlohu aj postavenie účastníkov. A samozrejme aj ich zámery. Na samom vrchole pomyselnej pyramídy sa nachádza vláda Slovenskej republiky. Môžeme si myslieť čo chceme, ale sú reprezentanti dohôd v politike a sú hlavnými, nie však kľúčovými realizátormi verejných politík, aspoň čo sa týka vyššie spomínaných troch cieľov.

Na druhej priečke v poradí sú poslanci, respektíve parlament. Z hodín občianskej náuky by sme mali vedieť, že predstavujú formu zástupnej demokracie a mali by byť tí, ktorí prenášajú požiadavky na verejnú politiku priamo z najnižších priečok pomyselného rebríčka moci. Nerealizujú priamo verejnú politiku, ale vytvárajú predpoklady na jej vykonanie.

Na verejnej politike sa priamo podieľajú štátni a verejní zamestnanci – rozhodujú, vykonávajú, kontrolujú a presadzujú jej vykonávanie.

Nepriamo sa na tvorbe verejnej politiky podieľajú korporatistickí partneri vlády – odbory a zamestnávatelia. Čo sa týka pozemkových úprav, projektantov pozemkových úprav zastrešuje Komora pozemkových úprav SR, ktorá prostredníctvom členstva v Asociácii zamestnávateľských zväzov a združení SR má možnosť vstupovať do legislatívnych procesov vytvárajúcich verejné politiky. A to bol aj dôvod, prečo sme sa stali účastníkmi „boja“ za prijatie novely zákona č.330/1991 Z.z.

Svoju úlohu zohrávajú aj zahraniční partneri a médiá. Nezastupiteľnú úlohu má aj tretí sektor – mimovládne organizácie.

Jedným z dôležitých účastníkov je územná a profesijná samospráva. V pozemkových úpravách je obec jedným z kľúčových účastníkov, ktorý presadzuje záujmy obce. Má na to niekoľko nástrojov, pričom hlavným nástrojom sú územné plány. Účastníkmi verejnej politiky realizovanej ako pozemkové úpravy sú aj profesijné organizácie, ktoré zabezpečujú vykonávanie pozemkových úprav.

Účastníkmi pozemkových úprav sú aj neformálni partneri a záujmové skupiny (najmä členovia rôznych rozhodovacích a poradných orgánov nepatriaci do žiadnej z iných skupín). Záujmové skupiny sa môžu vytvárať spontánne, alebo vstupujú do projektov cielene, aby presadili ďalšie prvky, ktoré nie je možné vo všeobecnosti zahrnúť do procesu.

Z [1] som prevzal tabuľku, definujúcu úlohy a štruktúru účastníkov procesu, aby sa jednoduchšie identifikovali úlohy a postavenie jednotlivých aktérov.

politický poradca vecný poradca vecný analytik
štandardné pracovné zaradenie poradca ministra, štátneho tajomníka, zamestnanec politickej strany spolupracujúci s poslancom či iným ústavným činiteľom vybraní koncepční referenti na ústredných orgánoch, ak chýbajú, nepriamo ich nahrádzajú riadiaci zamestnanci ústredných orgánov špičkový pracovník niektorej z priamo riadených organizácií, ak chýbajú, nepriamo ich nahrádzajú riadiaci zamestnanci ústredných orgánov
rozsah práce všeobecný, so zameraním na bezprostredný politický dopad rozhodnutí a ich súlad s politickými cieľmi ministra, vlády či strany zameraný na bežnú odbornú problematiku vo svojej kompetencii zameraný na širšie otázky – výsledky realizovanej politiky a možnosti zmeny
časový rámec práce podobný ako u vecného poradcu, ale väčšinou pod ešte väčším časovým tlakom každodenný, zvyčajne s dôrazom na krátkodobé výstupy strednodobý, s dôrazom na prípravu významnejších zmien v horizonte týždňov až mesiacov
štruktúra práce väčšinou stretnutia medzi štyrmi očami s politikmi alebo významnými aktérmi najmä rokovania s kolegami, inými rezortmi či záujmovými skupinami najmä samostatná práca individuálne alebo v skupine
hľadanie variantov širšie ako u vecného poradcu obmedzené na existujúce varianty najširšie
presnosť‘ a prísnosť analýz slabé – často buduje na nepomenovaných predpokladoch a hrubých odhadoch s dôrazom na politické dôsledky slabé – vychádza z všeobecne akceptovaných názorov vo svojom okolí či z oficiálnych dokumentov vlády silné – snaha nepodriadiť sa všeobecne akceptovaným názorom a opierať sa o fakty v ich celistvosti

V pozemkových úpravách je úloha projektanta pozemkových úprav na úrovni vecného analytika a vlastníci alebo užívatelia majú veľmi blízko funkcii politického poradcu. Medzi nimi sa nachádza okresný úrad, ktorý procesy riadi, ale nie je kľúčovým prvkom v systéme. Ako projektanti pozemkových úprav sa nachádzame spravidla v pozícii vecného analytika, je to naša výhoda (po technickej stránke) a aj naša nevýhoda (po politickej stránke).

Verejná politika a účastníci pozemkových úprav

V procese pozemkových úprav vlastníci a ostatní účastníci vstupujú do procesu takmer automatizovane v okamihu prvých etáp pozemkových úprav. Pozemkové úpravy potom bežia svojim tempom a nie všetci sa mu dokážu prispôsobiť. Z celkového pohľadu pozemkové úpravy predstavujú veľmi krátky okamih, kedy sa dejú podstatné zmeny, ktoré ovplyvnia celé územie. Jedným zo základných dokumentov, z ktorých vychádzajú pozemkové úpravy je územný plán.

Vzťah územného plánu a pozemkových úprav vyzerá nasledovne:

územný plán pozemkové úpravy
spoločenská dohoda, (verejná listina), občasné dodatky časovo obmedzený projekt, do budúcnosti zostávajú hranice navrhnutých pozemkov
dlhodobá stratégia jednorazové prevzatie stratégie v čase projektovania
životnosť niekoľko rokov životnosť desiatky rokov

riešenia priestorového usporiadanie územia a funkčného využitia územia a vytvárať predpoklady udržateľného rozvoja

vo verejnom záujme určuje hospodárne využitie zastavaného územia a chráni nezastavané územie

rieši detaily na úrovni mierky 1:100000 rieši detaily na úrovni vlastníckych hraníc, mierka 1:1000
rieši celé územia rieši len obvod projektu, spravidla extravilán, alebo časť územia
nerieši vlastnícke vzťahy určenie vlastníctva obce/štátu vo verejnom záujme
usporiadanie vlastníctva štátu naprieč správcami majetku štátu

V časovej štruktúre nesúladov územného plánovania a pozemkových úprav vidím najdôležitejší nesúlad týchto dvoch procesov. Ale na druhej strane odstránenie tohto nesúladu bude znamenať využitie výhod oboch procesov.

Problémom je aj ochrana pôdy pred jej predajom zahraničným subjektom. Myslím, že tomu sa nedá zabrániť pasívne reštriktívnymi opatreniami, ale aktívnymi opatreniami. Jedným z nich je zjednotenie spoločných čŕt zákona o pozemkových úpravách a územného plánovania. V konečnom dôsledku pozemkové úpravy definujú nescudziteľné pozemky, manažmentové opatrenia a iné obmedzenia využívania pôdneho fondu – čím deklarujú vlastne aj obmedzenia z pohľadu rozvoja územia.

Druhým dôvodom spojenia týchto procesov je zapojenie účastníkov projektu do územného plánovania, ktoré bude v súlade so záujmami vlastníkov, bude realizovateľné a na druhej strane vytvorí bezkonfliktné prostredie pre spracovanie pozemkových úprav, pričom sa samotné scelenie pozemkov vykoná až v ostatnej fáze procesu. Aby sme sa však dostali k záveru, budú potrebná ešte dve odbočky.

Proces tvorby verejnej politiky

Tvorba verejnej politiky prebieha v priestore a čase. Tvorba verejnej politiky je zložitá a pripomína cestnú sieť s mnohými odbočkami, diaľnicami a skratkami. Pre naše účely predstavujem proces tvorby verejnej politiky ako algoritmus (prevzaté z [1]), preto skúsim niektoré body doplniť konkrétnymi etapami pozemkových úprav.

  1. rozhodovanie o prijatí rozhodnutia

O pozemkových úpravách sa začne uvažovať, ak zlyhali takmer všetky možnosti riešenia, ak požiadavky na riešenie problémov s hospodárením na pôde, biodiverzitou alebo iné problémy sa nedajú riešiť nijakým iným spôsobom. Ale môžu sa začať aj z jedného prostého dôvodu: neprehľadné usporiadanie vlastníckych vzťahov. Rozhodnutiu môžu predchádzať potreby rozvoja obce, investície, projekty do infraštruktúry a tisícky ďalších dôvodov. Tieto požiadavky sa dajú identifikovať dávno pred začatím pozemkových úprav a systém udržiavať podobne ako územný plán.

  1. definovanie a porozumenie problému

Problém porozumenia projektu sa týka hlavne samotných účastníkov projektu – vlastníkov a užívateľov. Z pohľadu užívateľov, samosprávy, orgánov štátnej moci či projektantov pozemkových úprav nie je priestor na spochybnenie dôvodov pozemkových úprav. Práve vlastníci najcitlivejšie vnímajú pozemkové úpravy, hlavne v jeho úvodných etapách. Skúsme preto zmeniť vykonávanie pozemkových úprav – začnime ich vykonávať hneď a vo všetkých katastrálnych územiach naraz. Pre vlastníkov to bude mať význam v tom, že v úvodných etapách vlastníci dostávajú základné informácie o možnostiach a cieľoch pozemkových úprav, vzťahu ich majetku k územnému plánu, užívaniu pozemkov, určuje a vytvára sa jednoznačná evidencia nájomných vzťahov, určujú sa limity a obmedzenia činností v území a podobne. Vytvára sa vzťah vlastníctva k územnému plánu a procesu plánovania, teda etapa Všeobecných zásad funkčného usporiadania, vlastníci a účastníci sú informovaní o zmenách v územnom pláne alebo cieľoch projektu. Doba spracovanie úvodných podkladov pozemkových nie je obmedzená a ak sa úvodné podklady stanú bezkonfliktnými alebo riešiteľnými, alebo sa získajú prostriedky na ich realizáciu, pozemkovú úpravy vo forme sceľovania pozemkov sa môžu vykonať.

Na druhej strane to vytvára priestor, aby si vlastníci vyriešili problémy, ktoré sa nahromadili v údajoch katastra nehnuteľností a ktorých riešenie nie je jednoduché, napríklad nesúlady údajov katastra nehnuteľností a podobne.

  1. tvorba kritérií na posudzovanie rôznych návrhov

Kritériá posudzovania návrhov výsledkov spracovania pozemkových úprav sa menia v dôsledku spoločenských požiadaviek. Pozemkové úpravy sú súčasne aj matematickým modelom, na ktorý je možné aplikovať rôzne spôsoby posudzovania ich vplyvu. Takisto predstavujú podklady pre modelovanie a simuláciu. V priebehu procesu je možné vyhodnocovať priamy vplyv na správanie účastníkov projektu.

  1. tvorba alternatívnych návrhov

Možnosti tvorby alternatívnych návrhov sú neobmedzené. Vo veľkej miere sú údaje, z ktorých projekty vychádzajú verejne prístupné a je možné vytvárať návrhy nezávisle od oficiálneho systému spracovania projektov. Tieto návrhy riešenia je možné presadiť do celkového riešenia a ich presadenie je závislé od vôle účastníkov, napríklad skupiny vlastníkov, ktorí chcú hospodárenie na vlastnej pôde.

  1. vyhodnotenie návrhov

V projekte pozemkových úprav sa jednotlivé etapy ukončujú rozhodnutím okresného úradu, ktorý len sumarizuje rozhodnutia účastníkov projektu. V zásade sa najdôležitejšie etapy schvaľujú súhlasom vlastníkov, ktorí vlastnia viac ako 2/3 výmery obvodu projektu. Skúsenosť hovorí, že vo väčšine prípadov je súhlas takmer 100%.

  1. overenie uskutočniteľnosti riešenia

S predchádzajúcim bodom súvisí aj overenie uskutočniteľnosti riešenia. Vzhľadom na systém schvaľovania jednotlivých etáp projektu, je systém nastavený tak, aby riešenie sa našlo a aj realizovalo. Z matematického pohľadu sa dá prehlásiť, že aspoň jedno riešenie existuje.

Na druhej strane samotné pozemkové úpravy overujú uskutočniteľnosť územného plánu, zosúlaďujú ho v širšom kontexte a v konečnom dôsledku vytvárajú predpoklady na bezproblémový rozvoj obcí, ochrany prírody a racionality hospodárenia na pôde.

  1. prezentácia odporúčaní

Pozemkové úpravy majú okrem písomných a obrazových podkladov navyše oproti iným spôsobom prezentácie jednu podstatnú prezentáciu: návrh nového usporiadania sa dá overiť priamo v reálnom svete. Ak sa vlastníkom navrhuje nové usporiadanie, je možné ho vytýčiť v teréne a konfrontovať návrhy a predstavy s realitou. Napríklad, či je z parcely pekný výhľad.

  1. prijímanie rozhodnutia

Rozhodovanie v pozemkových úpravách má presne stanovené pravidlá a postupy. Spracovanie pozemkových úprav umožňuje aj riešenie bez účasti vlastníkov – výsledkom je návrh, ktorý je síce realizovateľný, ale nezohľadňuje individuálne požiadavky účastníkov. Z pohľadu jednotlivých účastníkov sa riešia ich požiadavky v rámci možností, ktoré vyplývajú z aktuálneho stavu vlastníctva. Po prejednaní požiadaviek účastníkov sa vytvorí celkový návrh, ktorý účastníci pripomienkujú a nesúlady s ich požiadavkami, ak je to možné sa opravia. Proces jednaní s účastníkmi umožňuje vytvorenie spoločenskej dohody o novom usporiadaní pozemkov a ich vlastníctva.

Potvrdenie dohody, resp. ukončenie každej etapy je závislé na rozhodnutí vlastníkov, lebo dôležité etapy sa schvaľujú súhlasom vlastníkov, ktorí vlastnia viac ako 2/3 výmery obvodu projektu a podmienkou, že nie sú podané žiadne námietky, ktoré sú opodstatnené.

  1. príprava realizácie – akčného plánu

V procese spracovania projektu sa okrem technických podkladov na zmenu vlastníctva pripravujú aj podklady, na základe ktorých sa zabezpečí plynulý prechod na nové hospodárenie. S týmto bodom súvisí aj problém prístupu k pôde. Projekt pozemkových úprav umožňuje ukončenie nájomných zmlúv a za istých podmienok aj ich zachovanie z dôvodu kontinuity hospodárenia na pôde a zabráneniu chaosu, ktorý by vznikol ukončením všetkých nájomných vzťahov.

Preto je dôležité, aby sa tento problém riešil dávno pred ukončením projektu. Požiadavky na umiestnenie nových pozemkov vlastníkov, ktorí chcú vlastné hospodárenie, alebo nechcú zachovať pôvodné nájomné zmluvy ovplyvňujú výsledok projektovania a teda aj vytvorenia podmienok na racionálne užívanie pôdy.

  1. realizácia plánu

Po vykonaní projektu pozemkových úprav sa krajina okamžite nezmení. Vytvoria sa však predpoklady na realizáciu spoločných a verejných opatrení, začnú sa realizovať manažmentové opatrenia hospodárenia na pôde, budovať nové cesty, vzniknú nové ulice a podobne. Budú sa môcť realizovať opatrenia, ktoré budú súčasťou budúcich podpôr biodiverzity, ochrany pre účinkami klimatických zmien a podobne.

  1. monitorovanie výsledkov

Monitorovanie výsledkov projektu po zápise do katastra nehnuteľností a pláne prechodu na nové hospodárenie je nutné. Hodnotenie účinnosti jednotlivých riešení a návrhov je podkladom pre ďalšie projekty a vytvorenie návrhov na zlepšenie už ukončených projektov v rámci možností.

  1. vyhodnocovanie výsledkov

Samotné pozemkové úpravy obsahujú nástroje hodnotenia úspešnosti projektu. Na druhej strane však vytvárajú nové situácie, ktoré nie sú bežnými prostriedkami riešiteľné. Ich zovšeobecnenie ale aj konkrétne prípady sú evidované a sú podkladmi na zlepšenie vykonávania pozemkových úprav.

Aj tento text je výsledkom úvah o samotnom význame pozemkových úprav a ich začlenení do celkové systému verejných politík.

Nástroje verejnej politiky

Skoro pred 25 rokmi sa oddelilo spracovanie pozemkových úprav od spracovania a evidencie vlastníckych práv a prostredníctvom Registrov obnovenej evidencie pozemkov (ROEP). Vyriešila sa kompletná evidencia vlastníckych vzťahov k pôde, ktorú má v správe kataster nehnuteľností. Pozemkové úpravy sa nemôžu vykonávať v katastrálnych územiach, kde neboli ukončené ROEP. Doba, po ktorej sa po ukončení zápisu ROEP má slúžiť aj na overenie a vyriešenie nesúladov pri spracovaní registra.

Komplexné spracovanie ROEP spolu s divokým spôsobom osvedčovania vlastníctva v 90-tych rokoch priniesli so sebou aj problémy, ktoré sa nie vždy podarilo vyriešiť. Niektoré problémy sa prejavili napríklad pri reštitúcií a riešení vlastníckych vzťahov v bývalom vojenskom priestore Javorina. Zdroj chýb pred, počas alebo po spracovaní ROEP-u môže byť rôzny, každý prípad je nutné skúmať osobitne. Žiadny zákon a žiadne konanie nie je imúnne voči zneužitiu, napr. ani zákon č.180/1995 Z.z., ktorý obsahoval sporný §11 o vydržaní.

Nesúlady však v zásade nemali takmer žiadny vplyv na vykonávanie pozemkových úprav. Faktom však ostáva, že pozemkové úpravy sa týmto nesúladom určite nevyhnú. Preto je dôležité a stojí to vlastníkoch, aby sa tieto problémy vyriešili čo najskôr a čo najefektívnejšie.

Samotné pozemkové úpravy majú možnosti tieto nesúlady identifikovať, nájsť a navrhnúť riešenia. Návrh nepretržitého vykonávania pozemkových úprav prináša možnosti, ako hlbšie vtiahnuť vlastníkov do riešenia, ako im poskytnúť informácie o ich majetku, vzťahu k územnému rozvoju obce, vzťahu k užívateľom pozemkov, informácie o nezistených vlastníkoch. Preto nie je až tak dôležitá politická podpora, ako proces, ktorým sa požiadavky na odstránenie nesúladov vlastníctva začnú riešiť systematicky a systémovo.

Nemyslíme si, že ak sa stala krivda tým, že sa porušil, resp. zneužil zákon alebo naopak nedodržal zákonný postup pri oprave, je preto potrebné robiť úpravy v zákonoch – najmä pokiaľ nevieme, či je charakter tých chýb systematický a pokiaľ súčasné zákony umožňujú nápravu. Na to, aby ktokoľvek posúdil, či je niečo v legislatívnej oblasti potrebné zmeniť, potrebuje dôkladne poznať uvádzané pochybenia – ich počet, zdroj chýb, ktorý zákon a kým bol porušený a podobne. Na základe aj týchto podkladov môžete a budete mať dôvod na využitie nástrojov verejnej politiky.

Preto je dôležité, aby sa riešenie týchto problémov dostalo do pozície, ktorou sa požiadavky a prostriedky dostanú k možnosti uplatnenia sa v praxi. Riešenie problému by malo definovať ako služba, ktorú iniciatíva bude poskytovať a súčasne bude vytvárať informačnú základňu pre rozhodovacie a legislatívne procesy. Vytvorenie verejnej služby bude základom pre ďalšie postupy, ktoré sa budú týkať aj prípadných zmien legislatívy. Nástroje verejnej politiky sú v tomto prípade prostriedky, ktorými sa účastník pokúša uviesť svoje koncepcie, stratégie a zámery do praxe tak, aby skutočne fungovali a dosiahli vopred stanovený cieľ, teda vykonanie pozemkových úprav a ich zosúladenie so spoločenskými požiadavkami a verejným záujmom.

Legislatíva, resp. právne nástroje predstavujú spolu s ekonomickými, spoločenskými či informačnými nástrojmi jeden z mnohých nástrojov verejnej politiky. Napriek tomu, že právne nástroje tvoria len jeden konkrétny výsek celého tohto komplexu, majú na tvorbu verejnej politiky kľúčový vplyv. Určujú totiž záväzné a vynútiteľné rámce, na základe ktorých sa verejná politika realizuje. Bližší popis a spôsoby uplatnenia verejnej politiky v rámci legislatívy je podrobne popísaný v [1] a [2].

Pozemkové úpravy ako verejná politika

Ak sa čitateľ prebojoval až sem, dá sa predpokladať že pochopil mechanizmus pozemkových úprav. Aby som ilustroval, prečo pozemkové úpravy predstavujú verejnú politiku, tak základnou myšlienkou je ich okamžité vykonanie. A začať ich vykonávať hneď na celom území Slovenska, udržiavať pozemkové úpravy v polohe ukončeného prípravného konania. Myslím, že usporiadanie vlastníctva, riešenie problémov biodiverzity a následkov klimatických zmien či potravinovej bezpečnosti je vecou všetkých vlastníkov a občanov tohto štátu, samospráv a vlády.

Na druhej strane v spojení verejnými službami riešenia nesúladov a krívd prinesie benefit pre všetkých vlastníkov. Kontinuálne vykonávané pozemky v úvodných podkladoch umožňujú plošnú verifikáciu vlastníckych vzťahov v celom katastrálnom území samotnými vlastníkmi a tým pádom aj umožňujú ich okamžité riešenie. Preto je dôležité vytvorenie takejto služby, hoci môže vyvolať mnohé, nechcené problémy spojené s prílišnými očakávaniami vlastníkov. Mnohé problémy je možné podstatne ľahšie a systematicky riešiť v kontexte celého katastrálneho územia ako osamotené a izolované problémy.

Pozemkové úpravy pri spracovaní úvodných podkladov zisťujú aj zámery vlastníkov a užívateľov pôdy a tým sa definujú a podmieňujú ďalšie kroky v pozemkových úpravách. Umožňujú vyriešenie rozporov a nesúladov pri užívaní pôdy, vytvorenie bez problematického užívania pôdy a prístupu k pôde a priamym platbám. Stabilizácia a racionálne užívanie pozemkov vytvorí stabilné prostredie pre užívateľov pôdy hneď v úvodných etapách.

Otvorenou otázkou ostáva financovanie takýchto projektov. Spracovanie úvodných podkladov etáp projektu predstavuje len relatívne menšiu časť nákladov na komplexné pozemkové úpravy. Pre potreby takého spracovania v zásade postačujú údaje, ktoré sú voľne prístupné. Takto sa odstránia niektoré nesúlady a zjednoduší samotné projektovanie, pričom sa minimalizujú nároky na priame meranie v teréne. Všetky tieto činnosti sa budú musieť spracovať v ďalšom priebehu projektu.

Kontinuálny spôsob spracovania pozemkových úprav prináša aj ďalšie benefity, vytvára prostredie, kde je možné vychovávať nových projektantov pozemkových úprav, ale vytvára aj prostredie na skvalitňovanie práce pozemkových úradov.

Pri ostatnej novele zákona č.330/1991 Z.z. sa ukázalo, že vyššie spomínané tri okruhy problémov sa nedajú riešiť len jedným rezortom, potrebná je koordinácia rezortu pôdohospodárstva, životného prostredia, ministerstva dopravy a výstavby, ministerstva spravodlivosti a ministerstva financií. Vzhľadom na ich záujmy, rezortný egoizmus vlastne neexistuje sila, ktorá by ich činnosti zjednotila a koordinovala. Preto je nutná existencia verejnej politiky, ktorá takýto postup presadí. Aj naprieč celým politickým spektrom.

Pozemkové úpravy umožňujú začať realizovať a využívať niektoré opatrenia aj bez nutnosti ukončenia pozemkových úprav. Realizácia takýchto opatrení je dôležitý prvok, lebo umožňuje systematické a celoplošné riešenie problémov spojených s nesúladmi vlastníctva, biodiverzitou a opatreniami voči zmenám v dôsledku klimatických zmien. Umožňujú riešiť problémy bez ohľadu na administratívne hranice katastrov, okresov alebo samosprávnych krajov.

Vykonanie pozemkových úprav s opakovanou aktualizáciou úvodných podkladov neodporujú zákonu o pozemkových úpravách a predstavujú alternatívu riešenia problémov nielen z pohľadu samotných katastrálnych území, ale aj zosúladenie riešenia problémov naprieč celými rozsiahlymi územiami a ekosystémami. Ak by sa pozemkové úpravy vykonávali ako nepretržitý proces, na celom území, prinieslo by to benefity pre celú spoločnosť. A to je aj zmysel samotných pozemkových úprav.

Záver

Zjednodušený a spoločný postup presadzovania verejnej politiky na splnenie základných cieľov zabezpečenia potravinovej sebestačnosti a bezpečnosti, biodiverzity a adaptácii na klimatické zmeny a usporiadanie vlastníckych a nájomných vzťahov by sa mala presadzovať nasledovnými krokmi:

  • Spracovanie úvodných podkladov projektov pozemkových úprav podľa zákona č.330/1991 Z.z. o pozemkových úpravách
  • Verifikácia a zosúladenie Návrhu všeobecných zásad funkčného usporiadania územia a územných a rozvojových plánov obcí, vrátane vlastníckych vzťahov k objektom územného plánu
  • Verifikácia registrov vlastníckych práv v rozsahu celého katastra nehnuteľností
  • Verifikácia a audit nájomných vzťahov k pôde
  • Verifikácia pripravenosti a uskutočniteľnosti pozemkových úprav

V praxi to bude znamenať, že spracovanie úvodných podkladov pozemkových úprav bude súčasne aj verifikáciou údajov katastra nehnuteľností, poskytne možnosti nápravy nesúladov a definuje stupeň uskutočniteľnosti pozemkových úprav, verifikuje nájomné zmluvy a verifikuje prístup užívateľov k pôde a následne k projektovým podporám, umožňuje prístup k pôde pre nové subjekty alebo racionalizáciu užívania poľnohospodárskej a lesnej pôdy. Umožňuje bez problematickú realizáciu projektov biodiverzity alebo opatrení adaptácie na klimatické zmeny a v neposlednom rade aj zabezpečenie strategického plánu: potravinovej sebestačnosti a bezpečnosti.

Literatúra a zdroje

  1. KOLEKTÍV AUTOROV : 2002. Manuál pre tvorbu verejnej politiky. Inštitút pre dobre spravovanú spoločnosť, Bratislava. ISBN 80-890-4151-5
  2. BEBLAVÝ, M., SIČÁKOVÁ, E. : 2001. Ekonomické a sociálne reformy na Slovensku: niektoré aspekty tvorby verejnej politiky a presadzovania záujmov. INEKO, Bratislava. ISBN 978-80-890-4137-4
  3. MATOUŠEK R., OSMAN R. : 2014. Prostor(y) geografie. Karolinium, Praha, ISBN 978-80-246-2733-5
  4. ŠUSTA, M. : 1996. The System Dynamics in Czech Republic. Newport University of California.
  5. JULÉNY, A., JULÉNY, A., PAVLÍKOVÁ. S. : 2003. Matematický model projektu pozemkových úprav. In Akademická Dubnica 2003, Dubnica nad Váhom.
  6. HRNČIAROVÁ, T., IZAKOVIČOVÁ, Z., a kol. : 2001. Metodický postup spracovania krajinnoekologického plánu v rámci prieskumov a rozborov územného plánu obce. Metodické usmernenie, MŽP SR Bratislava.
  7. FORRESTER, J. W. : 1971. World Dynamics. The MIT Press, Cambridge.
  8. IZAKOVIČOVÁ, Z., MIKLÓS, L., DRDOŠ, J. : 1997. Krajinnoekologické podmienky trvalo udržateľného rozvoja. Veda Bratislava. ISBN 80-224-0485-3
  9. MEADOWS, D. H., MEADOWS, D., RANDERS, J. : 1995. Překročení mezí. ARGO. ISBN 80-85794-83-7
  10. JULÉNY, A. : 2005. Matematický model dynamických systémov. In Mechatronika 2005, Trenčianske Teplice.
  11. JULÉNY, A., JULÉNY, A., MUCHOVÁ, Z. : 2017. Efektívne nástroje obnovy vidieckej krajiny. Zborník – Ciele trvalo udržateľného rozvoja: méta integrovaného manažmentu životného prostredia. Technická univerzita vo Zvolene. ISBN 978-80-228-3029-4
  12. Zákon SNR SR č.229/1991 o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku
  13. Zákon SNR č. 330/1991 Z. z. o pozemkových úpravách v znení neskorších predpisov
  14. Zákon SNR č. 180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom
  15. Zákon NR SR č. 220/2004 Z. z. o ochrane a využívaní poľnohospodárskej pôdy
  16. Zákon NR SR č.504/2003 Z. z. o nájme poľnohospodárskych pozemkov, poľnohospodárskeho podniku a lesných pozemkov a o zmene niektorých zákonov
  17. Zákon NR SR č.543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny
  18. Zákon NR SR č. 539/2008 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja

Odkazy na súvisiace články

Zabudnite na ROEP, je tu len kataster nehnuteľností
Pozemkové úpravy a ekosystémové služby
Pozemkové úpravy: malé pozemkové úpravy
Ako vysporiadať cesty a prečo pán Bugár nemôže byť prezidentom
Územné plánovanie, pozemkové úpravy a SQLé príležitosti
Pozemkové úpravy a ochrana pôdy
Návrh opatrení na urýchlené vykonanie pozemkových úprav v SR
Slovensko, krajina neznámych vlastníkov

Teraz najčítanejšie