Ako vytvoriť priestor pre verejné investície v nadchádzajúcich ťažších časoch

V pondelok som sa zúčastnil diskusie ohľadne plánov novej vlády v oblasti verejných investícií. Po prečítaní príspevkov od kolegov ekonómov, ktorí sa takisto stretnutia zúčastnili[1], si dovolím v tomto blogu zhrnúť môj aktuálny pohľad, ktorý som sa snažil prezentovať.

V prvom rade treba oceniť diskusie s odbornou obcou pred samotným politickým rozhodnutím. Veľká časť stretnutia sa týkala, či je možné metodicky vyčleniť niektoré obsahovo verejné investície z …. verejného rozpočtu. Eurostat do konca roka povie, či takáto unikátna situácia v Rakúsku (Asfinag) ešte bude tolerovaná, alebo už nie. Každopádne, rakúska situácia nie je v porovnaní s nami formálne ani obsahovo úplne porovnateľná. Rakúsko má takmer vystavané diaľnice a tak de facto robí hlavne údržbu. Stavebne preinvestuje asi toľko ročne, ako naša oveľa menšia Národná diaľničná spoločnosť (NDS). Je viac tranzitná krajina ako Slovensko. Príjmy má oveľa vyššie[2] a vie vyfinancovať tak svoj dlh. Ten má mimochodom vládnu garanciu, ktorá v súčasnosti by metodicky mohla byť problematická v snahe vyčleniť NDS z verejných financií. My naopak chceme nové diaľnice ešte výraznejšie stavať a príjmy NDS (bez štátnej garancie) nepostačujú na vyfinancovanie miliardových investícií do budúcnosti. Ruku na srdce, všetci musíme cítiť, že ako v prípade Rakúska, aj toto je pokus ísť proti duchu metodiky o verejných financiách. Je to teda o tom, či vieme s pomocou právnikov a účtovníkov dobehnúť Eurostat v tom, že nájdeme dieru na obchádzanie aktuálnych pravidiel … na rok, dva alebo päť. Metodika sa totiž časom vždy sprísňuje práve ako reakcia na takéto účtovné finty, takže úspech by bol len dočasný[3]. A na konci by celý dlh NDS skončil na pleciach štátu, tam kde aj obsahovo patrí.

Môj prvý postreh teda je, že teoreticky možný úspech (aj keď zrejme menej pravdepodobný a len dočasný) vo využítí diery v aktuálnej metodike a ukrytie verejných investícií (najmä v prípade infraštruktúry) mimo verejné účty vôbec nie je rozhodujúci pre rozhodovanie. Aj tak nás to skôr alebo neskôr dobehne. Priame alebo skryté nadmerné zadlžovanie je samozrejme rovnako nezodpovedné.

Dôležité naopak je, že takýto prístup k riadeniu verejných financií je jasne neoptimálny. Predstavte si dva svety. V tom prvom svete mašličkujeme rôzne verejné výdavky dopredu. Rozdelíte verejné investície fixne na rôzne oblasti. NDS bude (nezávisle od štátu[4]) určovať, koľko dá na diaľnice. Podobne železničná firma si sama bude rozhodnovať, koľko dá na vlaky, atď. V druhom svete takéto mašličkovanie nie je dovolené a všetky vyzbierané peniaze štátu sa dajú do jedného mešca. Až následne sa otvorí súťaž rôznych investičných projektov práve o túto fixnú sumu celkových verejných investícií. A ideálne by to mala byť férová súťaž, ktorá by brala do úvahy blaho občana a nie to, ktorý politik pochádza z akého regiónu, alebo aká firma/sektor mu je lobisticky blízka. A teda investície by mali prejsť objektívnym sitom efektivity, čítaj princípom Hodnoty za peniaze. Tento druhý svet rozhodovania o verejných financiách nám zaručí oveľa optimálnejšiu (a flexibilnejšiu) alokáciu verejných výdavkov, vrátane ochrany pred lobistickými záujmami.

Druhým dôvodom proti je samotná netransparentnosť. Len kvôli účtovnému fígliarstvu vyčleníme verejné investície ako aj verejné aktíva (vrátane kritickej infraštruktúry) mimo verejné účtovníctvo. Máme veľa príkladov, kde takéto triky skončili zle. Napríklad v súkromnom sektore pred finančnou krízou bolo populárne pre banky vyčleňovať kontroverzné finančné aktíva mimo svojho viditeľného účtovníctva do tzv. SPV (special purpose vehicles), len aby dobehli regulátora alebo verejnosť. Samozrejme po čase sa tieto SPV dostali do problémov. Nakoľko často mali priamu spojitosť s danou bankou, bolo pre banku reputačne bolestivé nechať ich skrachovať. A nákaza sa tak rozšírila do bánk. Podobne, aj keď NDS alebo železnice nebudú vedieť splácať úvery (bez štátnej garancie), veľmi často sa môže ukázať ako optimálne pre štát ich napriek tomu zachrániť[5]. Pretože inak by sa zmenil pohľad finančného trhu na samotnú reputáciu štátu, čo by mohlo znamenať zdraženie pôžičiek a zastavenie financovania iných štátnych firiem. Politicky výbušne by potom mohla pôsobiť teoretická exekúcia diaľnic privátnym sektorom, resp. nanútenie nesplácajúcej NDS na okamžité zastavenie akejkoľvek novej výstavby[6].

Ak teda chceme zapojiť súkromný sektor „pákovým efektom“ do financovania infraštruktúry, štandardným produktom je tzv. PPP financovanie. Nakoľko PPP financovanie je vždy drahšie ako priame financovanie štátu, argumentom môže byť len výrazná neefektivita (vrátane korupcie) štátnych investícií. Ak má nová vláda snahu naopak výrazne zúžiť priestor pre neefektivitu, automaticky to znamená aj menšie výhody PPP schém.

Skutočne poctivá diskusia, ako udržateľne vytvoriť priestor pre investície by však mala byť o inom ako o účtovných trikoch. A pritom podstata diskusie – zvýšenie investícií – má silné rácio. Ak vychádzame z konceptu čistého bohatstva štátu, efektívne postavená rozumná infraštruktúra financovaná na dlh neznižuje čisté bohatstvo štátu (napriek tomu, že rastie dlh). Ekonómovia teda rozlišujú, či verejné výdavky idú na spotrebu (horšie) alebo na investície (lepšie). Jeden z možných prístupov vo verejných financiách je tzv. zlaté pravidlo. Medzigeneračná spravodlivosť je nastolená, ak vlády vybilansujú len „spotrebný“ rozpočet. Nakoľko nové investície (nad rámec odpisov) prinášajú benefity aj pre budúce generácie, môžeme sa na nich pozerať zhovievavejšie. A teda ich nezarátať do „spotrebného“ deficitu. Pretože rozumné investície navýšia budúci rast ekonomiky a cez tento vyšší rast sa môžu samé (aspoň čiastočne) splácať.

Problémom Slovenska však je, že minulé vlády šetrili výrazne práve na slovenských investíciách. A teda súčasná úroveň investícií (nad rámec eurofondov, ktoré sú samo financovanteľné[7]) ani pokrýva odpisy, ako v minulosti ukázal Ľudovít Ódor tu. Rozpočet na tento rok predpokladá verejné investície najnižšie za posledných 15 rokov[8] ! Zároveň každý fanúšik tohto prístupu (vrátane autora) si však musí dať pozor, aby nepreferoval investície do betónu voči investíciám do ľudského kapitálu, aby striktne vyžadoval pečiatku hodnoty za peniaze a navyše aby povolil túto investičnú uzdu len v ťažkých časoch, ktoré sa asi blížia[9].

Ako by mohla reagovať Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) ? Ústavný zákon hneď v prvom článku zdôrazňuje hlavný cieľ, prečo bola RRZ zriadená – dlhodobá udržateľnosť verejných financií[10]. Preto by aj nový šéf RRZ mal ešte viac akcentovať tento dlhodobý pohľad. Efektívne investície (v ťažkých časoch) zlepšujú dlhodobé zdravie štátnej peňaženky a vytvárajú tak automaticky väčší fiskálny priestor pre výdavky. Navyše pokles rovnovážnych úrokov v posledných rokoch zlacňuje tieto investície[11]. Dnes vidíme, že prichádza recesia do Európy a to vytvára vhodné prostredie práve pre rozumné investície. Úprimný záujem politikov by však mal byť vyvážený aj ochotou zlepšovať súčasný mix spotrebných a investičných výdavkov. Okrem znižovania verejnej spotreby[12] si vieme vytvoriť väčší priestor pre tieto investície práve snahou o zlepšenie dlhodobého zdravia našich verejných financií. Pretože ak máme verejné financie dlhodobo vybilansované, nemáme v súčasnosti tak zviazané ruky potrebou šetrenia. A v dlhodobom horizonte je najväčšou položkou (okrem samotnej výkonnosti ekonomiky, kde okrem zanedbaných štrukturálnych reforiem pomôžu aj investície) práve dôchodkový systém. A tu treba dodať, že práve v tejto kľúčovej oblasti došlo k rozvráteniu stability celého systému. Napríklad odstránenie dôchodkového automatu znížilo každoročný priestor pre verejné investície na úrovni do 1,6 mld eur[13]. Ak by sa naopak prijal vtedy alternatívny scenár umožnenia skoršieho odchodu do dôchodku po odpracovaní 40 rokov namiesto fixného vekového stropu, tento priestor by sa získal späť. Ďalšie ničenie stability vyplácania dôchodkov sa dosiahlo zlou formou stanovenia minimálneho dôchodku, ako aj zavedením 13. dôchodku. Bohužial RRZ doteraz nekomunikovala kvantitatívny celkový odhad zničenia dlhodobého zdravia[14]. Prvý na markantné zhoršenie dlhodobej udržateľnosti upozornil Eugen Jurzyca tu , využijúc najkomplexnejší indikátor udržateľnosti tzv. S2[15]. Slovensko je s najväčšou pravdepodobnosťou vo vysokom riziku dlhodobej udržateľnosti, bez toho aby bola verejnosť na to upozornená. Posledné rany pre dôchodkový systém, ako aj výrazné zhoršenie bežného hospodárstva tak znamenajú pre Slovensko „grécke čísla“ a zmenšenie priestoru pre investície viac ako 4 mld eur[16] ! O čo máme chorejšie verejné financie v budúcnosti, o to viac si musíme uťahovať opasky teraz, ak nechceme, aby to celé potom skolabovalo.

Odhad 4,6% HDP bol odhadom IFP, vychádzajúci zo starých predpokladov EK ohľadne deficitu na úrovni 0,1% HDP pre rok 2020. Zdroj: Rozpočet 2.0, Blog Eugena Jurzycu, autorom aktualizovaný o najnovší odhad RRZ pre deficit v tomto roku (len hrubý ilustratívny prepočet).

Preto je kľúčové pre diskusiu, ako vytvoriť priestor pre navýšenie investícií v prichádzajúcich ťažších časoch nasledovné:

– dôsledné pridržiavanie sa odporúčaní Hodnoty za peniaze

– efektívne čerpanie eurofondov

– zmena daňového a výdavkového mixu smerom k zvýšeniu potenciálneho HDP a implementovanie štrukturálnych reforiem[17]

– napravenie dlhodobej stability verejných financií zmenou zákonov hlavne v oblastí dôchodkov

Práve napravenie dôchodkového systému je pritom ideálny spôsob, ako si vytvoriť fiskálny priestor pre investície a pritom nezabrzdiť ekonomiku v prichádzajúcich ťažších časoch. Účtovné hranie sa s číslami ešte nikdy neprinieslo dlhodobé zvýšenie životnej úrovne. Práve naopak, bolo často predzvesťou úpadku. Spýtajme sa Grékov.

1.5.2020 Pridaný posledný update štatistiky S2 (zdroj: RRZ)

[1] Viktora Novysedláka z RRZ pozri tu a Štefana Kišša z UHP pozri tu .

[2] Napriek tomu, že Asfinag má príjmy len z poplatkov za diaľnice, na rozdiel od NDS, ktorá spoplatňuje aj cesty 1.triedy. To môže znamenať, že príjmy NDS nemusia výrazne narásť v budúcnosti, nakoľko nové diaľnice zväčša kopírujú existujúce cesty 1.triedy. Navyše, aj keď má príjmy NDS z ciest 1.triedy, tieto nemá v majetku a neplatí tak za ich údržbu. Tá stojí štát okolo 40 mil eur ročne, hoci oveľa rozumnejšie by bolo dávať 70-100 mil eur.

[3] Podobné je to aj v iných oblastiach regulácie. Napríklad bankový dohľad zvádza neustály súboj s privátnym sektorom, ako neobchádzať ducha regulácií. Opakovane potom musí precizovať tieto regulácie, keď zistí kreatívne správanie bank, ktoré je proti duchu týchto regulácií.

[4] Nezávislosť rozhodnutí NDS na štáte je jedna z podmienok pre metodické vyčlenenie z okruhu verejných financií.

[5] Výnimkou môžu byť nájomné byty, kde možný krach by znamenal exekuovanie bytov a možno len veľmi limitovaný negatívny dopad na reputáciu štátu. Pre nárast výstavby nájomných bytov je najlacnejšou alternatívou napraviť bariéry pre výstavbu: zjednodušenie stavebného konania, neplatiči, odpisy a prísun súkromných zdrojov (realitné fondy, DSS).

[6] Z titulu úverových klauzúl, ktoré by si vyžiadali veritelia. Metodické zaradenie NDS a železníc mimo verejných financií si môže vyžiadať zrušenie konceptu strategickej infraštruktúry, ktorá v súčasnosti nemôže byť exekuovaná.

[7] Vrátane spolufinancovania, pozri tu.

[8] Pre viac info pozri graf tu.

[9] V dobrých časoch totiž verejné investície majú vyššiu tendenciu vytláčať súkromné investície a spôsobovať prehrievanie ekonomiky.

[10] Mimochodom, ako druhý dôvod je uvedená transparentnosť verejných financií a je preto správne, že RRZ kritizuje toto metodické dobrodružstvo.

[11] Samozrejme, finálna cena je vždy závislá od možnej neefektivity aj v prípade negatívnych úrokov. Ak ilustratívne 15% „ide bokom“ a hoci verejná investícia má až 10% výnos pre občanov, stále by sme potrebovali negatívne úroky nižšie ako  -6% namiesto súčasných -0,5%, aby túto neefektivitu vyvážili.

[12] Výraznejšie zníženie verejnej spotreby však môže ekonomiku v ťažších časoch brzdiť. Ideálne je odstraňovať tento prebytočný tuk v dobrých časoch, kedy si napríklad prepustení úradníci ľahšie nájdu alternatívnu prácu.

[13] Viac čitaj tu.

[14] RRZ publikuje len raz ročne tzv. Gap v apríli v Správe o dlhodobej udržateľnosti, ktorý navyše bohužiaľ vychádza z dát predchádzajúceho roku. Čize v súčasnosti máme zrátaný stav na základe roka 2018… A teda nie je dostupný oficiálny odhad RRZ pre dopad oboch zmien v dôchodkovom systéme (strop a minimálny dôchodok), ani 13.dôchodku a výrazného zhoršeného vývoja verejných financií (aj keď RRZ komunikoval, že samotný strop zhorší ukazovateľ o 1% HDP v prípade Gapu). Takisto nie je dostupný odhad komplexnejšieho indikátora S2. Mimo oficiálnych publikácií RRZ ani členovia Rady RRZ doteraz nekomunikovali aktualizované číselné odhady stavu dlhodobej udržateľnosti na Slovensku, napriek týmto obrovským zmenám v posledných mesiacoch. Dnes je Slovensko s najväčšou pravdepodobnosťou vo vysokom riziku dlhodobej udržateľnosti a napriek tomu verejnosť a ani parlament neboli na to aktualizovane upozornení v reálnom čase. To znižuje vplyv RRZ pre lepšie politické rozhodovanie v otázkach verejných financií. Preto zavedenie “semafora” aj pre dlhodobú udržateľnosť by mohlo byť prínosné.

[15] Ten používa Európska komisia a pozerá sa na nekonečný horizont (zatiaľ čo Gap indikátor RRZ prihliada len na 60 rokov dopredu).

[16] Zhoršenie dlhodobej udržateľnosti o cca 4,4% HDP z 2,5% HDP na 6,9% HDP (hrubý ilustratívny prepočet).

[17] Väčšie zdanenie spotreby a majetku, menšie zdanenie aktivity. A prenastavenie výdavkov k tým efektívnejším z pohľadu budúcnosti (hodnota za peniaze).