Pokúsili sme sa zlepšiť štátnu správu starostlivosti o životné prostredie

Úvodná motivácia, prečo sa do toho pustiť, vychádzala z našich aktivít, v rámci ktorých sa s prácou úradov (nielen) na úseku životného prostredia stretávame, a to najmä v pozícii názorových oponentov, či tých, ktorí výstupy úradov – záväzných rozhodnutí v oblasti životného prostredia – často (a neskromne môžem napísať, že aj úspešne) spochybňujú a napádajú rôznymi právnymi prostriedkami. Tým sa snažíme dosiahnuť kvalitatívne zmeny v rozhodovacej praxi úradov (ak je nesprávna a nezákonná), čím sa zároveň snažíme chrániť životné prostredie.

Na druhej strane sme si boli vždy vedomí toho, že práca úradov je kľúčová a nezastupiteľná, keďže štátna správa predstavuje chrbtovú kosť štátu a iba vďaka nej dokáže štát plniť svoje zákonné úlohy, a to aj na úseku ochrany životného prostredia. Vedomí sme si boli aj toho, že mnohé nesprávne procesy v štátnej správe na úseku životného prostredia sú dôsledkom systémových chýb a dlhodobého zanedbávania tohto nesmierne dôležitého prvku výkonnej moci zo strany kompetentných autorít. Počas našej práce sme sa tiež stretli s mnohými poctivými a dobrými úradníkmi, ktorí svoju prácu zastávajú so cťou.

Preto sme sa rozhodli na problematiku štátnej správy starostlivosti o životné prostredie pozrieť trochu inými očami, než to bežne robíme v rámci našich iných aktivít.

Hoc sme niektoré systémové nedostatky v štátnej správe starostlivosti o životné prostredie vnímali aj z našej pozície, bolo nám jasné, že bez toho, aby sme spoznali názory samotných úradníkov, nebudeme vedieť vyhodnotiť, na ktoré problematické okruhy pri súčasnom nastavení výkonu štátnej by bolo vhodné poukázať, zanalyzovať ich a načrtnúť ich riešenia. Preto sme oslovili všetkých (resp. drvivú väčšinu) pracovníkov, ktorí pôsobia v miestnej štátnej správe starostlivosti o životné prostredie (pracovníci okresných úradov). Zároveň sme oslovili vybraných zamestnancov Ministerstva životného prostredia SR, Slovenskej inšpekcie životného prostredia ako aj vybraných zástupcov z mimovládneho sektora a inej odbornej verejnosti. Zvolili sme formu rozsiahleho dotazníka, jednotlivé odpovede sme vyhodnotili a následne sme absolvovali osobné stretnutia s vybranými respondentmi, pričom sme brali do úvahy, aby sme sa stretli so zástupcami okresných úradov v sídle kraja, ako aj menších okresných úradov, ako aj to aby sme stretnutia absolvovali aj na západe, v strede, ako aj na východe Slovenska, aby sme sa stretli s pracovníkmi ministerstva i so zástupcami mimovládnych organizácií.

Pre realizáciu projektu sme zároveň vytvorili expertný tím, ktorý bol zložený z odborníkov z praxe, z odborníkov z akademického prostredia a právnikov VIA IURIS. Jeho členmi boli: Mgr. Ivana Luptáková – Urbanová, RNDr. Anna Jusková a Ing. Marián Jasík (bývalí pracovníci štátnej správy starostlivosti o životné prostredie), prof. JUDr. Soňa Košičiarová., PhD (Trnavská univerzita, Katedra správneho práva), Master Ivana Figuli, Mgr. Peter Wilfling, Mgr Imrich Vozár a Mgr. Eva Kováčechová (právnici VIA IURIS).

Zber dát nám následne veľmi pomohol pri výbere problematických tém, ktorým sme sa rozhodli sa venovať. Vyberali sme tak, aby sme podchytili rozhodovaciu činnosť úradov, problematický vstup verejnosti do konaní úradov, ako aj celkový systém organizácie výkonu štátnej správy. Išlo o nasledovné témy:

1. uplatnenie prevenčných nástrojov orgánov štátnej správy pri ochrane životného prostredia, teda možnosti, ktoré umožňujú úradom zasiahnuť skôr, než dôjde k poškodeniu životného prostredia (tému zastrešili Ivana Luptáková – Urbanová, Ivana Figuli a Eva Kováčechová)
2. možnosti úradov v prípadoch ak dochádza k zneužívaniu práva v konaniach o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a zákona o slobodnom prístupe k informáciám (tému zastrešili Soňa Košičiarová a Peter Wilfling)
3. problémy súčasného systému organizácie štátnej správy starostlivosti o životné prostredie s osobitným zreteľom na ochranu prírody a krajiny (tému zastrešili Anna Jusková, Marián Jasík a Imrich Vozár).

Všetky témy sme podrobili dôkladnému analytickému skúmaniu s ohľadom na slovenské reálie a poznatky, ktoré sme mali z našej praxe a ktoré sme sa dozvedeli pri zbere dát.

V prvej téme sme sa zamerali na to, ako sa v rozhodovacej praxi slovenských úradov uplatňujú právne princípy ochrany životného prostredia – princíp prevencie a princíp predbežnej opatrnosti. Na základe aktuálnej legislatívy a judikatúry v tejto oblasti sme skúmali kvalitu rozhodnutí slovenských úradov v rôznych oblastiach ochrany životného prostredia, kde sa dané princípy v posledných 5 rokoch uplatnili.

V druhej téme sme sa zamerali na doteraz málo preskúmaný fenomén zneužívania práva v administratívnych konaniach, pričom sme skúmali, či sa takto dajú, na základe judikatúry našich i zahraničných súdov, označiť niektoré postupy a javy, ktoré sa objavujú na Slovensku v konaniach, týkajúcich sa posudzovania vplyvov na životné prostredie (účasť verejnosti v konaniach EIA a používanie metódy salami slicing zo strany navrhovateľov) a zákona o slobodnom prístupe k informáciám.

V oboch týchto témach bolo v záveroch konštatovaná potreba zmeny legislatívy. Zároveň sme však, ako jeden z výstupov projektu, vypracovali tzv. príručku pre rozhodovaciu prax úradov, kde sme sa snažili úrady nasmerovať, ako majú postupovať pri súčasnom právom stave, ak sa so zneužívaním práva, či s potrebou aplikovať princípy prevencie a predbežnej opatrnosti, v praxi stretnú. Táto príručka bude, aj formou blogu, predstavená v blízkej dobe.

Vo vzťahu k problematike systému organizácie štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, sme sa pokúsili porovnať a vyhodnotiť niektoré znaky rôznych „modelov“ štátnej správy na úseku starostlivosti o životné prostredie, ktoré sa uplatňovali od roku 1991 – konkrétne išlo o dva modely, kedy štátna správa na úseku ochrany životného prostredia bola podradená pod  tzv. všeobecnú štátnu správu (ako je tomu aj v súčasnosti) a dva modely, kedy štátna správa na úseku ochrany životného prostredia bola konštituovaná ako špecializovaná štátna správa.

Okrem všeobecných zistení a námetov na riešenie vo vzťahu k všetkým úsekom štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, analýza obsahuje aj modelový príklad konkrétneho riešenia na jednom z úsekov štátnej správy starostlivosti o životné prostredie – a to úseku výkonu štátnej správy ochrany prírody a krajiny. Tomuto úseku sme venovali špeciálnu pozornosť, čoho dôkazom je aj návrh legislatívneho zámeru „Reforma štátnej správy ochrany prírody a krajiny“, kde navrhujeme konkrétne riešenie pre tento úsek štátnej správy. Prezentácia tohto výstupu bude tiež predmetom samostatného blogu.

Finalizácii analýzy predchádzali aj odborné diskusie o jednotlivých témach, ktoré sa (okrem neformálnych aktivít) odohrali na jeseň 2019,  na tzv. okrúhlych stoloch, kde boli pozvaní vybraní zástupcovia odbornej verejnosti vo vzťahu k téme systému organizácie štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, ale najmä na odbornej konferencii, ktorá sa uskutočnila v Banskej Bystrici za účasti mnohých zástupcov rôznych orgánov štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, akademického prostredia i ostatnej odbornej verejnosti.

Až po uskutočnení tejto odbornej konferencie sme dopracovali analýzu Analýzu vybraných aspektov fungovania a výkonu štátnej správy starostlivosti o životné prostredie do finálnej podoby, ktorá je k dispozícii pre širokú odbornú verejnosť na webe VIA IURIS.

Veríme, že analýza a najmä jej zistenia a závery prispejú k lepšiemu výkonu štátnej správy v oblasti životného prostredia na Slovensku, čo je predpoklad na lepšiu ochranu životného prostredia ako takého.

Imrich Vozár

( Autor je právnik. Pracuje v organizácii VIA IURIS )