Denník N

Volanie po znovuzriadení špecializovanej štátnej správy životného prostredia (aspoň na úseku ochrany prírody)

V našej analýze o výkone štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, ktorú sme nedávno zverejnili sme sa venovali aj fungovaniu a organizácii štátnej správy starostlivosti o životné prostredie. Skúmali sme všeobecné nastavenie a špecificky sme sa pozreli na fungovanie štátnej správy v oblasti ochrany prírody a krajiny, kde sme aj navrhli konkrétne riešenie.

Z pohľadu všeobecného nastavenia platí, že súčasný model miestnej štátnej správy je integrovaný pod všeobecné okresné úrady, ktoré vykonávajú štátnu správu na rôznych úsekoch, vrátane starostlivosti o životné prostredie.

Okresné úrady sú podradené pod Ministerstvo vnútra, ktoré plní rolu služobného úradu, má na starosti personálne, ekonomické, materiálno technické i administratívne zabezpečenie okresných úradov. Inými slovami Ministerstvo vnútra určuje kto, v akých počtoch a v akých podmienkach bude na okresných úradoch pracovať, bez ohľadu na vecné zameranie.

Ministerstvo životného prostredia, ktoré má v gescii výkon štátnej správy na úseku starostlivosti o životné prostredie, má na starosti usmerňovanie odboru starostlivosti o životné prostredie z hľadiska vecnej problematiky. MŽP tiež navrhuje legislatívu v oblasti životného prostredia. Inými slovami, MŽP usmerňuje, koordinuje a riadi, o čom má úradník na odbore starostlivosti o životné prostredie okresného úradu rozhodovať.

Takto nastavený systém výkonu štátnej správy prináša jej neefektívne (ne)fungovanie. Jeden príklad za všetky: MŽP SR nedávno presadilo novelu zákona o ochrane prírody, ktorá významnou mierou posilnila právomoci okresných úradov (napr. pribudli im kompetencie ohľadom výrubov drevín či rozhodovania o náhodnej ťažbe dreva v chránených územiach), čím ale zároveň priniesla omnoho vyššie personálne nároky na vykonávanie novej agendy. V tej istej dobe však z iniciatívy Ministerstva vnútra prebiehal proces tzv. „optimalizácie“ pracovníkov okresných úradov, vďaka ktorému došlo k zníženiu počtov pracovníkov odborov starostlivosti o životné prostredie okresných úradov. V rovnakom čase tak došlo k protichodným procesom – MŽP SR presadí novelu zákona, ktorá vyžaduje zvýšené nároky na personálne pokrytie úradov, avšak MV SR v tom istom čase zníži počty úradníkov, ktorí majú novelu zákona aplikovať.

Ďalším problémom je kumulácia agendy – na viacerých najmä malých okresných úradov (OÚ Medzilaborce, OÚ Poltár, OÚ Snina …) pracujú na odboroch starostlivosti o životné prostredie 3 – 4 pracovníci, ktorí majú vykonávať celú agendu štátnej správy ochrany životného prostredia. Tá je však veľmi rozsiahla (ide napr. o úseky ochrany vôd, ovzdušia, odpadov, ochrany prírody, EIA, environmentálne záťaže, rybárstvo, povodne …). Musia teda vykonávať viacero agend súčasne, majú tzv. kumulovanú agendu (doobeda sú ovzdušiari, poobede ochranári a na druhý deň vodári). Ideálne pritom však je, ak má jednu agendu aspoň jeden človek, resp. aj viac ľudí. Najmä na malých okresných úradoch tak pracovníci kapacitne nestíhajú robiť agendu výkonu ich práce poriadne a dobre, nemôžu sa na problematiku (často rozsiahlu a náročnú) špecializovať a zároveň ich nemá ani kto zastúpiť v prípade výpadku z dôvodu PN, alebo dovolenky. Samo systémové nastavenie tak je predpokladom, že štátna správa na daných úsekoch je vykonávaná nekvalitne. Nie je pritom nevyhnutné, aby v každom okresnom meste musel byť úrad životného prostredia, postačovalo by, ak by to bolo vo väčších obvodoch, ktorý by mal síce väčšiu územnú pôsobnosť, ale zároveň aj väčšie množstvo zamestnancov, ktorí by mohli naplno vykonávať určenú agendu, viac sa špecializovať a vedieť sa aj vzájomne zastúpiť.

Ďalší problém, ktorý analýza ukázala, je odborná spôsobilosť a kvalifikácia zamestnancov štátnej správy – tá totiž nie je nijak určená, aj keď ju Ministerstvo vnútra, ako služobný úrad, môže stanoviť ako podmienku výkonu práce na odbore starostlivosti o životné prostredie okresných úradov. Na odboroch starostlivosti o životné prostredia tak pracujú aj zamestnanci s úplne iným vzdelaním a odborným zázemím, než by bola žiadaná pre zamestnancov, ktorí vykonávajú agendu štátnej správy starostlivosti o životné prostredie (prírodovedné vzdelanie).

Problémom je aj to, že všetky okresné úrady sú zriaďované podľa jedného vzoru s rovnakou štruktúrou. Takémuto systému však chýba flexibilita reagovať na rôzne environmentálne problémy v danom regióne a tam sústrediť viac kapacít než inde – nie všade sú rovnaké prírodné hodnoty, koncentrácia chránených území, v niektorých regiónoch je väčšia miera skládok odpadov, či environmentálnych záťaží atď. Reálne problémy v území by však pritom mali kopírovať aj štruktúru a obsadenie úradov štátnej správy, ktoré dané problémy riešia.

Tieto problémy, ako aj niektoré ďalšie, by podľa nášho názoru boli riešiteľné opätovným zriadením tzv. špecializovanej štátnej správy na úseku životného prostredia, tak ako tomu bolo aj v minulosti (v rokoch 1991 -1996, resp. v rokoch 2003-. 2013). Táto štátna správa by bola v plnej kompetencii rezortu životného prostredia (vrátane personálnych otázok, kvalifikácie, financií atď.) a jej štruktúru by mohli tvoriť tzv. obvodné úrady životného prostredia, ako tomu bolo v minulosti (tie mali územnú pôsobnosť, ktorá zahŕňala viacero menších okresov – napr. OÚŽP Zvolen mal v kompetencii aj okresy Detva a Krupina) a ktoré by svoju vnútornú štruktúru a personálne obsadenie mohli vytvoriť tak, aby do nich boli premietnuté špecifiká regiónu z ohľadu miestnych problémov ochrany životného prostredia.

Sme presvedčení, že ak má Ministerstvo životného prostredia SR plniť svoje zákonné úlohy ústredného orgánu štátnej správy, musí mať pod sebou „svojich ľudí a svoje úrady“ po celej republike, ako svoje predĺžené ruky. Iba tak môže dôstojne, kvalitne  a zodpovedne plniť svoje úlohy. Rovnako to platí aj o orgánoch štátnej správy na miestnej úrovni – úplné prepojenie na ústredný orgán štátnej správy je jedným zo základných predpokladov ich dobrého výkonu.   

………………………………

Vychádzajúc z týchto poznatkov, ako aj zo špecifickej situácie, ktorá sa týka výkonu štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny, sme sa v rámci analýzy špecificky zamerali na výkon štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny, výsledkom čoho bola navrhnutá jej reforma v podobe legislatívneho zámeru.

Na tomto úseku je situácia špecifická v tom, že vedľa seba paralelne fungujú orgány štátnej správy ochrany prírody a krajiny (okresné úrady) a odborná organizácia ochrany prírody a krajiny (Štátna ochrana prírody SR).

Štátna ochrana prírody je organizácia v plnej gescii Ministerstva životného prostredia SR, má organizačné jednotky (správy národných parkov a chránených krajinných oblastí) po celom území Slovenska, pričom ich územná pôsobnosť kopíruje rozloženie chránených území Slovenska, ktoré je nerovnomerné.

Vzájomné pôsobenie je také, že ku každému konaniu, rozhodnutiu, či inému úkonu okresného úradu na úseku ochrany prírody dáva svoje stanovisko Štátna ochrana prírody SR. Za záväzné rozhodnutia tak nesú zodpovednosť okresné úrady, ktoré ich však nemôžu vydať bez odborného stanoviska Štátnej ochrany prírody, kde sú zohľadnené terénne poznatky a odborné znalosti jej pracovníkov. Vo verejnosti sú však práve pracovníci Štátnej ochrany prírody vnímaní ako „štátni ochranári“, teda tí, ktorí reálne chránia prírodu. Takto nastavený systém je neefektívny a nezrozumiteľný.

Preto sme navrhli, aby Štátna ochrana prírody SR bola zároveň orgánom štátnej správy a vydávala na úseku ochrany prírody aj záväzné rozhodnutia. Podstatou reformy by bola delimitácia súčasných zamestnancov okresných úradov, ktorí vykonávajú agendu štátnej správy ochrany prírody na Štátnu ochranu prírody SR. Takáto reforma by bola predpokladom na odstránenie nasledovných systémových nedostatkov súčasného stavu.

Integrovaním odbornej organizácie ochrany prírody a krajiny a orgánov štátnej správy ochrany prírody a krajiny by došlo k úplnému odbúraniu problému „dvojkoľajnosti“ výkonu štátnej správy v ochrane prírody a krajiny, odpadla by zbytočná úradná korešpondencia a komunikácia medzi oboma subjektmi, zjednodušil by sa celý proces všetkých konaní, kde sa rozhoduje o záujmoch ochrany prírody a krajiny, čím by nepochybne došlo k zvýšeniu ich hospodárnosti a rýchlosti. Systém by sa zároveň sprehľadnil, bola by jasná jeho hierarchia, ako aj lineárne usporiadanie. Odbúral by sa tiež problém, ktorý nastáva, ak orgán štátnej správy ochrany prírody a krajiny má na vec iný názor, než odborná organizácia ochrany prírody, vzhľadom k tomu, že tieto rozpory by sa vyriešili „pod jednou strechou“. Súbežne by sa výrazne posilnil aspekt zodpovednosti nakoľko namiesto právne nezáväzného odborného stanoviska by ŠOP SR vydávala právne záväzné správne akty.

Realizáciou návrhu by došlo tiež k tomu, že výkon štátnej správy ochrany prírody a krajiny by bol v rámci územia Slovenska rozdelený tak, aby zodpovedal rozmiestneniu prírodných hodnôt (chránených území) na Slovensku a „tlaku“ na ich využívanie; tomu by zodpovedalo aj rozmiestnenie pracovníkov vykonávajúcich štátnu správu ochrany prírody a krajiny na jednotlivé „nové“ orgány štátnej správy ochrany prírody a krajiny, tak aby ich počet zodpovedal náročnosti agendy v ich územnej pôsobnosti. Pracovníci, ktorí by vykonávali štátnu správu ochrany prírody a krajiny, by sa zároveň mohli viac špecializovať v rámci výkonu agendy, čo by nepochybne bolo predpokladom na to, aby sa zvýšila kvalita rozhodovacej činnosti pri výkone štátnej správy ochrany prírody a krajiny. Úplne by tiež odpadol problém s kumuláciou rôznej agendy jednotlivými zamestnancami štátnej správy pri výkone štátnej správy starostlivosti o životné prostredie v rámci výkonu štátnej správy okresnými úradmi.

Veľmi podstatné je tiež posilnenie postavenia a úlohy Ministerstva životného prostredia, ako ústredného orgánu štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny. Ak by došlo k tomu, že výkon štátnej správy ochrany prírody a krajiny na miestnej úrovni by vykonávali subjekty, v zriaďovacej pôsobnosti ministerstva, takýmto spôsobom by ministerstvo opätovne získalo plnú kontrolu nad výkonom štátnej správy ochrany prírody a krajiny na miestnej úrovni, vrátane personálnych otázok, otázok rozpočtu, administratívno-technických otázok atď., ako tomu bolo v čase existencie špecializovanej štátnej správy starostlivosti o životné prostredie (v rokoch 2003 až 2013, resp. v rokoch 1991 až 1996), ako je to podrobne uvedené v analýze.

Dôležitým aspektom je aj zvýšenie dôležitosti a významu ŠOP SR, resp. jednotlivých správ chránených území, ktoré by realizovaním navrhovanej zmeny mohli skutočne rozhodovať a ovplyvňovať aktivity a činnosti, ktoré majú dosah na prírodné hodnoty Slovenska. Takto by sa tiež výrazne zvýšila ich reálna zodpovednosť za stav prírody v chránených územiach, čo by mohlo mať za následok aj elimináciu nekvalifikovaných, resp. nereálnych stanovísk.

………………………..

Návrh reformy tiež počíta s tým, že by došlo k osamostatneniu jednotlivých správ národných parkov, ktoré by sa stali samostatnými subjektmi s právnou subjektivitou a ako také by plnili úlohy odbornej organizácie ochrany prírody a krajiny, ako aj úlohy orgánu štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny. Transformácia jednotlivých správ národných parkov na právne subjekty je naviazaná na prehodnotenie chránených území na Slovensku a presun správy štátnych pozemkov v národných parkoch a ich ochranných pásmach pod správu národného parku.

Správy národných parkov by mali pôsobiť ako samostatné subjekty s právnou subjektivitou mimo súčasnej štruktúry ŠOP SR. Ich osamostatnenie je potrebné z nasledovných dôvodov:

Na území národných parkov je ochrana prírody nadradená nad ostatné činnosti. Táto zákonná inštrukcia môže byť napĺňaná iba za predpokladu, že tento záujem stráži štátna autorita, ktorá má vo svojej územnej pôsobnosti dostatočný vplyv, je autoritou aj v lokálnom a neformálnom meradle a zároveň má priame informácie a dosah na to, čo sa na území národného parku deje a k tomu primeranú zodpovednosť. Táto štátna autorita musí byť v priamom styku s miestnymi záujmovými skupinami, musí dokonale poznať nielen svoje územie, ale aj miestne vzťahy a musí mať dostatočné právomoci na to, aby bola hlavným „hráčom“ na „ihrisku“ národného parku. Toto nie je možné, ak je správa národného parku „len“ jednou z organizačných jednotiek ŠOP SR, bez správy pozemkov, bez reálnych právomocí a bez vlastného rozpočtu. Naopak, v praxi dochádza k situáciám, kedy sa záujmy správ národných parkov rozchádzajú so záujmami riaditeľstva ŠOP SR, čo len znižuje autoritu správ národných parkov na vlastnom území (v praxi sa to prejavuje napr. v situácií, ak má správa národného parku odlišné stanovisko, než má riaditeľstvo ŠOP SR na rovnakú činnosť).

Tým, že na území národného parku je ochrana prírody nadradená nad ostatné činnosti, sú aj vecné východiská rozhodovania v správnom konaní na území národného parku, ktoré sa zároveň týkajú ochrany prírody iné, než na inom území Slovenskej republiky. Osobitosť území národných parkov je zdôraznená aj tým, že na ich území je v zmysle zákona o ochrane prírody stanovený osobitný cieľ jeho ochrany, je tiež stanovený osobitný režim hospodárenia v lesoch, ako aj to že pre návštevníkov národného parku sa schvaľuje tzv. návštevný poriadok, ktorým sa usmerňuje ich pohyb a správanie. Samostatná línia rozhodovania, ktorú by predstavovala správa národného parku ako štátna autorita na území národného parku v pozícii prvostupňového orgánu a ministerstvo, ako ústredný orgán štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny, v pozícii druhostupňového orgánu, by výnimočnosť územia národného parku a dôležitosti jeho ochrany významne umocnili.

V daných súvislostiach je podstatné, že každý zo súčasných slovenských národných parkov je pomerne špecifický a každé územie národného parku rieši svoje osobitné problémy. Iné problémy má Tatranský národný park a iné Národný park Poloniny. Rôznorodosť problémov, ktoré sú do značnej miery regionálneho charakteru, sa nepochybne efektívnejšie riešia na miestnej úrovni.

V minulosti boli správy národných parkov aj na Slovensku samostatnými subjektmi s vlastnou právnou subjektivitou. V prípade správy Tatranského národného parku išlo o veľmi dlhé obdobie (od roku 1952 do roku 1996), kedy jej postavenie upravovala osobitná právna úprava, konkrétne zákon č. 11/1949 Sb. n. SNR o Tatranskom národnom parku a v nadväznosti na to aj nariadenie Sboru povereníkov č. 5/1952 Sb. n. SNR o Tatranskom národnom parku, pričom Správa TANAPu zároveň plnila úlohy odbornej organizácie a zároveň aj úlohy orgánu štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny v rámci územia Tatranského národného parku. Táto právna úprava bola zrušená až v roku 1995, na základe zákona NR SR č. 127/1994 Z. z. o ochrane prírody a krajiny. Aj iné správy národných parkov (konkrétne Správa Národného parku Nízke Tatry, Správa Národného parku Malá Fatra a Správa Národného parku Slovenský raj) mali v istom období (1993 – 1996) samostatné postavenie.

……………………………..

Model, v ktorom sa v jednej inštitúcii integrujú úlohy orgánu štátnej správy a úlohy odbornej organizácie  dlhodobo funguje aj v okolitých krajinách (Poľsko, Česko, Maďarsko) v rôznych variáciách. Napr. v Českej republike sú odborné organizácie ochrany prírody (Správy Národných parkov, resp. Agentúra ochrany prírody a krajiny ČR, resp. v minulosti Správy Chránených krajinných oblastí) zároveň orgánmi štátnej správy ochrany prírody a krajiny od roku 1992 (na základe zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny).

………………………………….

Analýzu týkajúcu sa organizácie a systému štátnej správy starostlivosti o životné prostredie je možné nájsť TU.

Legislatívny zámer „Reforma štátnej správy ochrany prírody“ je možné nájsť TU.  

 

 

Imrich Vozár,

(Autor je právnik. Pracuje v organizácii VIA IURIS.)

Teraz najčítanejšie

VIA IURIS

Snažíme sa zo Slovenska urobiť krajinu, kde ľudia nie sú voči moci bezmocní. Pomáhame ľuďom, vylepšujeme zákony, usilujeme sa o to, aby súdy, polícia a prokuratúra fungovali bez politických vplyvov.


Po 27 rokoch práce však už vieme, že nespravodlivosť je nadčasová. Preto tu chceme byť tak dlho, ako nás budete potrebovať.


Ak sa vám páči čo robíme, podporiť nás môžete cez náš web.